习近平关于法治建设重要思想的基本特征

蒋光贵

（中共云南省委党校 党史教研部，云南 昆明650111）

党的十八大以来，习近平发表了一系列重要讲话，尤其是担任十八届四中全会《决定》起草组组长，对会议文件的形成起到重要的指导作用，关于十八届四中全会《决定》的说明，充分体现了他关于法治建设的重要思想。 党的十九大报告将坚持全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条方略之一。 研究习近平关于法治建设重要思想的特征，有利于深入理解和贯彻党的十九大精神。

一、注重法治的引领和规范作用

习近平总书记关于法治建设的重要思想继承了邓小平法治思想，同时，在新的历史条件下强调了法治更加广泛的引领和规范作用。 正如党的十八届四中全会提出的“依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”“必须更好发挥法治的引领和规范作用”[1]2。这种引领和规范作用表现在：指引国家发展方向、确立行为规则、整合社会利益、化解社会矛盾、凝聚社会力量、保障经济发展，等等。 其一，在国家发展方向上，重视宪法的地位和实施。 习近平指出：我国宪法以国家根本大法的形式确立了中国特色社会主义的道路、理论体系和制度的发展成果，反映了全国各族人民的共同意志和根本利益，它是“历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现”[2]136。 因此，“依法治国， 首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”[2]134。 所以，“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”[2]136。 其二，注重对公权力行为规范。一方面，党的领导和法治的关系。 习近平指出，党的领导与社会主义法治是一致的，坚持党的领导必须依靠社会主义法治，离开法治就不能有效地坚持党的领导。 党领导人民制定和执行宪法和法律，但是，党必须在宪法和法律范围内活动，这就是习近平归纳的“三统一”和“四善于”。 另一方面，规范和约束公权力。 “必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”[1]7。 其三，整合社会利益。 “我们要根据宪法确立的体制和原则，正确处理中央和地方关系，正确处理民族关系，正确处理各方面利益关系”[2]139。 其四，化解社会矛盾，凝聚社会力量，保障发展。 习近平指出：“努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。 ”[2]142

二、坚持法治建设问题导向

（一）注重解决我国法治建设中的重大问题

针对“党大还是法大”这个伪命题，习近平指出，党和法治的关系是法治建设的核心问题，一个国家的法治离不开这个国家的政治，法治当中有政治，没有脱离政治的法治。 习近平从法与政治的关系，从理论高度做了精辟的分析，他指出：即使是“西方法学家也认为公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域内的争论只是政治争论的延伸”。 因此，“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场”[3]114-115。 从我国的实际情况来看，“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验”[1]5。各国的法治离不开各国的政治制度，各国的政治制度又与各国的历史分不开。 1840年以来，中国人民和无数志士仁人探索国家独立富强的道路，做过很多设计和试验，最后催生了中国共产党。 中国共产党领导中国人民完成了新民主主义革命，建立了伟大的中华人民共和国，“实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃”[4]11。 此后，中国共产党又团结带领人民完成了社会主义革命，确立了社会主义制度， 并进行了前所未有的社会主义建设，这不但为当代我国的发展进步奠定了根本政治前提和制度基础，而且“实现了中华民族由近代不断衰落到根本扭转命运、持续走向繁荣富强的伟大飞跃”。 为了实现中华民族伟大复兴，我们党继而领导中国人民进行了改革开放的伟大革命，坚决破除不利于国家和民族发展的一切思想和体制障碍，“开辟了中国特色社会主义道路， 使中国大踏步赶上时代”[4]12。 因此，党的领导是中国特色社会主义法治的最大特征， 也是社会主义法治最根本的保证。党的十九大决定成立中央全面依法治国领导小组，以加强对法治中国建设的统一领导，这是法治建设的需要。

（二）我国法治建设必须从人民群众关心的问题出发

习近平总书记将历史唯物主义运用于当代中国，他不但认为人民群众是改革的主体，而且“人民是依法治国的主体和力量源泉”[1]6。没有人民的积极参与，没有人民群众的主人翁精神，就不可能建成法治社会， 也不可能有效地促进法治政府的建设，从而就不可能建成法治国家。 因此，必须在全社会弘扬法治精神。 同时，也必须看到，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，改革开放和法治建设都不能离开这个目标，因此，“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点”[1]6。习近平总书记强调，必须“从人民群众满意的事情做起，从人民群众不满意的问题改起”[2]148。也就是，法治建设必须紧密联系改革开放，坚持问题导向，这是法治建设的出发点和落脚点。 这就要求坚持从中国实际出发。 中国特色社会主义道路、理论体系、制度、文化是全面推进依法治国的根本遵循。 “必须从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应”[1]7。

（三）我国的法治建设既要注重继承，又要注重创新

法律的生长渊源于一个国家的历史传统和文化，因此，不能离开一个国家本身的特点搞法治。 我们的发展建设，一方面，要“汲取中华法律文化精华”。 要弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，重视发挥道德的教化作用，“以道德滋养法治精神、强化道德对法治的支持作用”[1]7。 另一方面，要大力弘扬社会主义核心价值观。 坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。 习近平总书记在关于十八届四中全会《决定》的说明中强调说，党的十五大提出了依法治国方略、十六大提出的坚持党的领导、 人们当家作主和依法治国的有机统一、十七大提出的加快建设社会主义法治国家以及十八大强调的更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。 对于国外法治建设的有益经验，也要继承，但是，“借鉴国外法治建设有益经验，但决不照搬外国法治理念和模式”[1]8。

在新时代，习近平总书记尤其注重法治建设的创新，这主要表现在：第一，法治理论创新。 习近平指出：“必须从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应，总结和运用党领导人民实行法治的成功经验，围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、 体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。 ”[1]7-8第二，规范创新。 习近平强调，要“围绕中国特色社会主义总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治”[1]47。 党的十八届四中全会《决定》在立法、行政、司法等具体规范有许多创新：例如，在立法方面，将每年十二月四日定为国家宪法日，建立宪法宣誓制度，探索第三方起草法律法规草案，编纂民法典，等等。 在依法行政方面，积极推行政府法律顾问制度，健全行政裁量权基准制度，推进审计职业化建设，等等。 在司法方面，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点；最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；探索设立跨行政区划的人民法院和检察院，办理跨地区案件；探索建立检察机关提起公益诉讼制度，等等。 在法治工作队伍建设方面，提出要创新法治人才培养机制。 在加强和改善党对法治建设领导方面，提出要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系，在相同条件下，优先提拔使用法治素质好、依法办事能力强的干部。

三、注重法治建设的及时性、系统性、针对性、有效性的有机统一

（一）及时性

首先，深化改革要求突出法治地位和作用的及时性。 正如党的十八届四中全会指出的：“依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。 ”[1]2其次，完善法律体系及时性。 这个体系包括法律规范体系、法律实施体系、法治监督体系、法治保障体系。 “我们必须认认真真讲法治、老老实实抓法治”[5]116。

（二）系统性

党的十八届四中全会比以往任何时候都更加注重法治的系统性。 首先，全面阐述了我国法治建设的指导思想、道路、总目标、基本原则以及立法、行政、司法、社会、法治队伍、党的领导等问题，充分体现出系统性。 以习近平为总书记的党中央系统研究法治建设，有了专门的《决定》。 《决定》比以往任何时候阐述法治都要系统。 其次，法治建设每一方面呈现出系统性。 第一，在法治建设道路方面，习近平指出：党的领导、中国特色社会主义制度、中国特色社会主义法治理论，“这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向”[1]50。 第二，在总目标方面，提出要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”以及完善的党内法规体系。 “规范”“实施”“监督”“保障”各有侧重，又相互联系，相互促进。 党内法规是实现法治的有力保障。 坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治政府建设与法治社会建设是实现法治国家的途径，是依法治国的两翼，所以，“共同推进”和“一体建设”就是必须的，这个认识比以往任何时候都全面深刻。 第三，在基本原则方面，认识到党的领导与社会主义法治二者的一致性，党的领导必须依靠社会主义法治；强调法治建设、规范和约束公权力，是为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。 第四，在立法方面，提出健全宪法实施和监督制度、完善立法体制、深入推进科学立法、民主立法、加强重点领域的立法。 切实有效的“体制”与“科学”“民主”有内在的逻辑联系，“体制”本身要求有“实施”和“监督”的内容。 第五，在建设法治政府方面，对政府职能、决策机制、执法体制改革、规范公正文明执法、对行政权力的制约和监督以及全面推进政务公开等有了清晰的具体规定。 “职能”“决策”“执法”紧密关系，不可偏废。 第五，在司法方面，提出完善确保依法独立行使审判权和检察权的制度、强调优化司法权配置、推进严格司法、加强人权司法保障等。 在推进法治的社会建设方面，提出推动全社会树立法治意识、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、 健全依法维权和化解纠纷机制等。第六，在加强法治工作队伍建设方面，提出建设高素质法治专门队伍、加强法律服务队伍建设、法治人才培训等。 第七，在加强和改进党对依法治国领导方面，强调“依法执政是依法治国的关键”[1]34。

（三）针对性

党的十八届四中全会《决定》体现出很强的针对性：例如，为弘扬宪法精神，将每年十二月四日定为国家宪法日，建立宪法宣誓制度；针对部门利益和地方保护主义，《决定》提出要从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化；针对权力设租寻租， 决定推行政府权力清单制度；针对懒政、怠政、失职、渎职等现象，决定建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；针对执法中的程序，决定建立执法全过程记录制度；针对领导干部干预司法活动， 决定建立领导干部司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；针对向司法人员的打击报复，决定建立司法人员履行法定职责保护机制，非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者免职、降级等处分。 这些规范，是从当前我国公权力行使过程中出现的实际问题出发的，因此是正确的。

（四）有效性

第一，科学立法、民主立法。 习近平指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。 ”[1]54“科学”，在这里就是强调客观性，“民主”， 在这里除了强调客观性外，还强调了法治的根基。 十八届四中全会根据习近平的思想，明确提出要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制；健全立法起草、论证、协调、审议机制；健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度；推进立法精细化；增加人大代表列席人大常委会会议人数；更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用；健全立法机关和社会公众沟通机制；探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，等等。 第二，注重执法体制、执法程序、执法范围、执法标准的规范。 “体制”“程序”“范围”和“标准”，这是执法的准绳，没有这些逻辑清晰而又紧密联系的规范，就没有执法的有效性。 十八届四中全会指出，要推进行政机构、职能、权限、程序、责任法定化；要把公正参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序；建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度；对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，等等。 优化司法权配置，将以前的公安、检察、审判各司其职改为公安、检察、审判、司法各司其职；推进严格司法，健全保证事实认定、办案结果、办案过程的客观公正的法律制度，等等。 第三，抓住重点。 只有抓住重点，制度的实施才会有效，这是唯物辩证法两点论和重点论相统一的要求。 在立法方面，要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，要加强市场法律制度建设，编纂民法典。 在行政执法方面，要加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等执法行为；在司法领域，“重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题”[2]145。如改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制、推进以审批为中心的诉讼制度改革、加强人权司法保障，等等。 第四，注重监督的合力和实效。 习近平总书记指出：“有权必有责、用权受监督、违法必追究。 ”[3]5例如，在强化对行政权力的监督方面，十八届四中全会提出要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，全面推进政务公开，包括决策、执行、管理、服务、结果等；重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施社会公益事业等领域的政府信息公开。 在对司法活动的监督方面，要监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。

习近平总书记强调，全面推进依法治国“是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”[5]124。 必须既要坚持脚踏实地，又要高瞻远瞩；既要雷厉风行，又要坚持久久为功。 只有这样，才能实现我们的目标。