监察自治理论及其适用界限研究

杜 磊

（中国人民大学 刑事法律科学研究中心 法学院， 北京 100872）

2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称“监察法”）。这标志着我国监察体制改革进入了新的阶段。但同时，监察体制改革给监察法和刑事诉讼法的衔接问题带来了挑战，引起了学术界和实务界的广泛讨论。2018年10月26日，第十三届全国人大第六次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，对监察法和刑事诉讼法的衔接问题进行了调整。尽管立法到此告一段落，但理论上的研究远未结束，对监察法和刑事诉讼法的衔接未能形成具有说服力和解释力的理论，也未达成共识。习近平总书记在深化国家监察体制改革第十一次集团学习时也指出要持续深化国家监察体制改革推进反腐败工作法治化、规划化。有鉴于此，本文拟从我国监察体制改革背后的逻辑出发，归纳出我国监察体制改革的理论，分析其产生的原因及其利弊，进而探讨我国监察法和刑事诉讼法的应然关系，先期为监察体制改革的法治化、规范化提供一个可能的思路。

一、监察自治理论概述

在我国推进监察体制改革的过程中，在改革实践和立法过程中始终存在着一种现象，即尽管监察机关承接了检察机关的自侦权，但监察机关并不承接检察机关原有的权力监督制约体系的规制，由此形成了一个独立于既有监督制约体制的自治的权力及机关。正如有研究者所指出的，监察法的设置有犯罪侦查之实而无犯罪侦查之名，避开了刑事诉讼法的侦查程序规范及刑事诉讼法设定的侦查机关和检察机关、审判机关的衔接机制，这正是监察机关的设置相较其他诸如国家安全机关、军队保卫部门、海关、监狱等增设为犯罪侦查主体而言产生与检察机关和法院衔接新问题的根本原因。[1]3-4这种现象笔者称之为监察自治现象，体现在这一现象背后的则是监察自治的理论认知。

关于监察自治理论，总结来看，这一理论包括以下几点主要内容：第一，监察委是政治机关，而非执法机关或者司法机关；第二，监察委的调查权区别于刑事侦查权；第三，监察委调查案件不适用刑事诉讼法的有关规定。这是一种将监察委员会独立于刑事诉讼法而自治的做法。应该来讲，监察自治理论是指导监察委设置、监察法制定的一项基本理论或者指导思想。

2016年，中办印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，随后全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称“决定”）。这一改革的举措主要有：其一，设立监察委，第二，暂停刑事诉讼法相关条文规定的适用，将检察机关的有关权限转交监察委行使，按照“决定”第三条的规定，在上述试点地区“暂时调整或者暂时停用”《中华人民共和国刑事诉讼法》（2012年刑事诉讼法-笔者注）第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定。上述改革开启了监察自治的大门。

按照权威部门的界定，监察委作为新设置的国家机构，既不属于行政机关也不属于司法机关，而是政治机关。“明确国家监察委员会实质上就是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关。”[2]监察委的这一定位使得其有别于行政机关和司法机关的角色，这种角色不仅意味着政治地位的变化，在法律意义上还意味着监察委不受有关行政法律和刑事诉讼法律的制约。既然监察委不是行政机关，对有关行政监察活动或者刑事侦查活动的规范和制约便不适用于监察委，同理，监察委也不属于司法机关，有关对司法机关活动的规范和制约也不适用于监察委。由此，监察委在地位上便取得了不受行政法和刑事诉讼法两种不同性质的法律规制的地位。

与此相对应，监察委的有关职权活动也不受相关行政法和刑事诉讼法的规制。尽管监察委的设置整合了行政监察、预防腐败和检察院查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，但监察委的职权性质却有别于上述权力的性质。从立法上来看，监察委的职权呈现出有别于既有权力属性而构建具有独立自主权力属性的监察权的努力。其一，从立法用语来看，检察机关享有的职务犯罪侦查权在性质上属于侦查权，其活动被界定为侦查活动；但该权力移交监察委之后，监察委的相关权力则被定行为“调查权”，明显地避免了使用“侦查权”这一用语。这样，刑事诉讼法中有关侦查措施的规定便无法适用于监察委的调查活动。而且，2018年刑事诉讼法修改时，在第一百零八条对“侦查”进行了重新定义，将原有定义中的“调查”字眼予以删除。其二，在监察委所享有的“留置”上，立法使用的是“留置”这一用语表述，而非“逮捕”或者“两规”“两指”用语。相较于“两规”“两指”，“留置”可以算作一种法治的进步，但是，立法避免使用“逮捕”则是明显期待将“留置”和“逮捕”区分开来，作为一种“新”的限制人身自由的手段。按照宪法和刑事诉讼法的规定，逮捕需要由人民检察院批准或决定，或者法院决定，并由公安机关执行方可合法。将监察委限制人身自由的调查措施界定为“留置”无疑可以避免适用上述逮捕审查的规定，由此，“留置”便可以由监察委系统内部自行使用，避免了外部的介入和干预。而且，对于留置和逮捕的衔接问题，刑事诉讼法第一百七十条第二款也作了不同于传统制度模式的调整，即留置和逮捕分属于监察机关和检察机关的权力，适用逮捕与否是检察机关的事情，需要在案件移送审查起诉后进行，传统的逮捕作为对侦查行为进行监督制约“抓手”的功能消失。其三，关于监察委的调查活动在监察法中专门规定，行政监察法和刑事诉讼法中的有关规定不再适用。应该来讲，监察法中有关调查活动的规定和行政监察法以及刑事诉讼法多有重复、重合之处，但监察法中仍然对其进行再次规定，其用意也很明显，那就是使监察机关自成一体，不适用行政监察法和刑事诉讼法中的有关规定，监察机关不受既有法律体系的规制。

如果说上述仅是对立法上有关规定的解读的话，有关实务部门的态度和监察法的权威解读则可以更加彰显这一改革背后的逻辑。例如，在对律师介入职务犯罪案件侦查工作问题上，有关实务部门负责人解释为什么要排除律师在监察机关调查案件过程中介入时阐述道，“律师介入根据的是刑事诉讼法的规定，是刑诉法对司法机关的约束。监察机关不是司法机关，不受刑诉法的制约，它行使职责的依据是监察法。”[3]又如，有关权威解读中指出，“监察委员会依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，可以说依托纪检、拓展监察、衔接司法，但又决不是司法机关。”[4]“监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能等同司法机关的强制措施。监察委员会是由国家权力机关设立的监督机关，是反腐败工作机构，其职责是监督、调查、处置，与公安、检察机关等执法和司法机关性质不同。反腐败针对的职务犯罪区别于一般刑事犯罪，监察法区别于刑事诉讼法。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。”[5]

由此，监察活动形成了一个几乎完全自我封闭的活动场域：第一，权力主体上成立了既区别于行政机关又区别于司法机关的监察委，作为国家的政治机关，专司反腐败工作；第二，在法律适用上，监察委的调查活动排斥了刑事诉讼法有关职务犯罪侦查和有关侦查机关和检察机关、审判机关衔接规定的适用，如上所引，监察机关调查职务违法和职务犯罪适用监察法；第三，在权力运作上，排斥了其他主体的介入，在监察委的调查活动中，人民检察院、法院不能够对监察委的调查活动进行监督制约，特别是对留置措施不能够进行审查，而律师作为特殊的主体则被严格排除在监察委的调查活动之外。

二、监察自治理论产生的原因

应该来讲，监察自治理论的诞生是有一定背景的。监察委设置之前，反腐力量是分散的，纪检、监察和检察院的自侦部门各自承担相应的反腐职责。而且，在腐败犯罪的治理方面，由于纪检监察不具有侦查权限，在办案程序方面也与刑事诉讼有所不同，其办理的案件进入刑事诉讼存在着协调衔接问题，对反腐工作带来了一定的困难。当然，这些都还是制度层面的原因。更为重要的原因则是，腐败犯罪案件有其特质，导致腐败犯罪侦查有其自身的运作规律，而传统的正当程序理论给腐败犯罪案件的侦破带来了一定困难。

腐败犯罪具有无被害人，无物理意义上的现场，无目击证人、视听资料和物证、书证等不变证据、嫌疑人的反侦查能力较强等特点，使得案件的侦查、证明都是以“口供为中心”，依靠口供突破案件，在获取口供之后，再获取其他证据。这种“审讯——口供——证据”模式的形成，需要满足两个条件：其一，能够较长时间控制犯罪嫌疑人的人身自由；其二，涉案信息不被泄漏。前者目的在于突破犯罪嫌疑人的口供，而后者则是避免犯罪嫌疑人翻供、毁灭证据、串供。[6]210-214

但是，纵观刑事诉讼法的修改和发展趋势，侦查程序朝向更加正当化的方向发展。对强制措施适用的规制、侦查程序中辩护律师的参与程度得到强化，这都与腐败犯罪案件侦查的规律或者要求是不相一致的。因此，司法实践中存在着检察自侦向纪检监察借手段的做法，大量倚赖纪检监察的“两规”“两指”办案。[6]216

但是，“两规”“两指”办案面临着取证主体合法性的质疑，其证据在刑事诉讼中的适用存在一定的困难，[7]118这一困难并没有因为2012年刑事诉讼法修改第五十二条第二款（2018年刑事诉讼法第五十四条第二款）的规定而得到改变，因为该款只是规定了“行政机关”在“行政执法”和“办案中”收集的证据可以在刑事诉讼中使用的问题。更为重要的是，“两规”“两指”作为一种替代正式侦查的手段受到了广泛质疑。

为了实现“两规”“两指”朝向正当化方向发展，2012年刑事诉讼法修改过程中进行过正当化努力。这就是2012年刑事诉讼法第七十三条第一款的规定，即对于涉嫌特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经过上一级人民检察院批准，也可以在指定的居所执行，但不得在羁押场所、专门的办案场所执行。这被视为将“两规”“两指”纳入到刑事诉讼法治轨道的第一步。学者通常认为指定居所监视居住在某种意义上或将替代“两规”“两指”措施，使得腐败犯罪侦查降低对于“两规”“两指”的依赖。[8]8但是，司法实践中，指定居所监视居住的适用率并不高。例如，在Y市，适用该措施的案件占比不到全年职务犯罪侦查案件数的2%。[9]56又如，在桂林市检察机关2013年办理的126件贪污贿赂案件中，仅有4件适用了指定居所监视居住。[10]127-128指定居所监视居住适用率不高意味着其未能替代“两规”“两指”，也就是说，检察机关办理腐败犯罪案件，在很大程度上还是依赖“两规”“两指”。这是有多方面原因的，当然，其中一方面的原因在于刑事诉讼法立法和实务中不断对指定居所监视居住进行严格、规范控制的正当化努力，使得指定居所监视居住与“两规”“两指”相比，在腐败犯罪侦破方面并没有多少制度优势。可以说，将“两规”“两指”纳入到刑事诉讼法规制范畴的目的未能达成。

对此，我们看到，在监察体制改革过程中，采取了一种新的改革思路，那就是在刑事诉讼体系之外构建新的腐败犯罪治理体系，并将“两规”“两指”纳入到新的治理体系，即以“留置”措施在很大程度上实现对“两规”“两指”的替代。这与以往试图将“两规”“两指”纳入到刑事诉讼体系的改革方向是不同的。在这一新的治理体系中，留置措施并不被视为刑事强制措施，也不必受到刑事诉讼法的规制。这实际上便意味着留置措施不必受到像刑事诉讼程序正当化那样的规制。

综上可以发现，腐败犯罪侦查规律和刑事诉讼程序正当化之间存在着紧张关系，这种紧张关系使得对腐败犯罪侦查的正当化努力往往达不到预期效果。正如有学者所指出的，“对正当程序理论过于僵硬解读而采取的齐一的侦查程序设计，必然对特殊类型案件形成管制，而管制会催生各种非正式程序，反而使得程序正当之设计目的落空。”[6]210应该来讲，我国监察委的设置以及监察自治理论的提出正是放弃对正当程序理论进行僵化解读的产物，对腐败犯罪这一特殊类型案件设计了不同于传统侦查程序的调查程序。

三、监察自治理论面临的困难

监察委设置以后，监察自治理论的应用对刑事诉讼带来了一系列影响，特别是这种理论在立法和实践中的影响力还在不断扩张，其影响也在不断扩大。总体而言，监察自治理论的运用导致对刑事犯罪的处理由此产生了两种模式，即普通刑事案件的“侦查——起诉——审判”模式以及腐败犯罪的“调查——起诉——审判”模式。[11]101-102[12]20这种模式产生了一系列的问题。当然，这并不是说传统的刑事诉讼法模式就不存在这些问题或者做得有多好。而是说从体制层面而言，监察自治理论的运用，在法制化、规范化层面还有进一步提升的空间。具体而言：

第一，监察自治理论与刑事诉讼的正当化发展方向问题。例如，监察机关进行的调查活动不被认为是侦查活动，刑事诉讼法对侦查的定义也进行了重新调整。学界通常认为，侦查和调查没有本质的区别，侦查在本质上就是一种调查活动。[13]51现在，根据监察自治理论，调查成为与侦查不同的活动，并且不受刑事诉讼法的规制。又如，监察机关的留置在向逮捕转化的过程中，也不适用传统上拘留向逮捕的转化机制，等等。这种将某种具有刑事诉讼性质的权力从刑事诉讼法的规制范围分离出来的做法实际上与刑事诉讼的正当化发展方向不相一致。如果这种改革思维不断扩张适用于其他事项，刑事诉讼法的正当化初衷将很难实现。而且，正当化的刑事诉讼程序不仅要接受这种低正当化的现象，更重要的是，还要承受这种低正当化程序运作的“成果”。这可能会加剧刑事诉讼的正当化危机。

第二，监察自治理论与被追诉人的权利保障问题。按照监察自治理论，监察机关所进行的调查活动不属于侦查活动，也不受刑事诉讼法的规制。按照这种思路，辩护律师的介入将很困难。监察法本身没有规定律师的介入问题，律师的介入在监察法上找不到法律依据，而实务上认为刑事诉讼法不能规制监察调查活动，据此，实务上通常主张律师在监察调查阶段不能介入。如前所述，实务上通常认为，监察调查程序的设置本身就是不允许律师的介入。这使得监察调查阶段成为一种完全封闭的诉讼程序，面对强大的监察调查权，被调查人的权利能否足以抗衡不当的调查令人担忧。有学者也指出，监察机关拥有强大的调查权限，加上无法受到普通刑事案件中检察机关、辩护律师的监督制约，被调查人的权利保障问题可能成为更大的难题。[12]25

第三，监察自治理论与国家机关之间的关系问题。根据监察自治理论，监察机关很难受到外部的监督制约，这其中非常重要的检察监督在监察调查阶段也不存在。就检察权而言，监察自治导致了检察权的权限发生了一定的变化。其一，检察院的自侦权转隶给监察委后，保留了一部分自侦权，但适用的对象仅限于“司法工作人员”而不包括监察人员；其二，检察院在监察“调查”阶段无介入监督的权限。由于监察委的调查活动不属于侦查，其适用的留置措施也非逮捕，特别是监察委进行调查活动不适用刑事诉讼法有关侦查的规定，检察院在监察委的“调查”阶段便不存在介入的事由和机制，特别是丧失了依靠“逮捕”而介入案件侦查的“抓手”。这种检察权限的变化引起了检察机关的角色、地位的冲击和困惑。首先，检察机关的自侦权被转隶之后，检察机关的定位受到一定的影响。传统上，检察机关的自侦权被视为是检察机关监督职责的重要体现和重要内容。在监察委成立之后，检察院的自侦权被大部分剥离，在一些人看来，检察机关的法律监督者地位受到了挑战。其次，检察机关的独立自主性受到冲击，检察机关可能会沦为单纯的“端饭”机关。按照现在的制度安排，检察机关只能对监察机关移送的案件进行审查起诉，缺乏监督制约监察机关的有效机制，这就使得检察机关似乎只能够成为一个单纯的“端饭者”，无论监察机关做的饭是“夹生饭”还是“熟饭”，检察机关都只能将其端给法院。从整体上看，检察院的相对地位实际上是受到一定的贬抑的。特别是监察机关被视为政治机关。在我们国家，无论是隐性层面还是显性层面，政治机关的地位实际上是高于司法机关的。特别是在中央高度强调反腐的背景下，反腐机构具有更大、更强的话语权。在这样的背景下，监察机关和检察机关的关系可能会发生紊乱。对于审判机关而言也是如此。

第四，监察自治理论与刑事诉讼中的“调查中心主义”风险问题。“侦查中心主义”一直以来是我国刑事诉讼的顽疾，对于侦查机关的侦查行为，后续的审查起诉、审判只不过是对侦查结果的确认，不能够有效发挥对侦查的监督制约作用，使得刑事诉讼的结果和质量几乎完全取决于最初的侦查行为，即便是冤假错案，后续的审查起诉、审判也很难予以发现或者纠正。对此，党的十八届四中全会明确提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，试图根治“侦查中心主义”。但在腐败犯罪案件上面，过度强调监察自治理论可能会导致“调查中心主义”现象。相较于侦查机关受制于检察监督、当事人的诉讼权利特别是辩护权的制约、非法证据排除规则的适用等监督制约因素，监察机关几乎不受上述监督制约因素的影响。因此，学界存在一种担忧，即在腐败犯罪案件中面临着较大的发生冤假错案的风险。

四、监察自治理论的适用界限

（一）监察自治理论的应然功能

由监察委设置和监察自治理论提出的背景来看，监察自治理论要解决的核心问题是，在刑事诉讼程序日益正当化的发展趋势之下，在腐败犯罪案件上既有的侦查手段的效能不高问题。在监察自治理论的主张者看来，将腐败犯罪的调查区别于普通犯罪的侦查，在普通犯罪的侦查程序之外设置一套单独的腐败犯罪调查程序，避免将监察和以往的犯罪侦查相混淆，进而纳入刑事诉讼法侦查程序规制的范畴，才能够加强对腐败犯罪的调查能力和力度。

这种认识不仅面临着上文所述的诸多方面的问题，实际上在理论逻辑上也是存在一定的问题。首先，刑事诉讼程序的正当化不应成为证成监察自治理论成立的根据。尽管腐败犯罪案件的侦查有其自身的特点，日益正当化的刑事诉讼程序给腐败犯罪案件的侦查、起诉、审判带来了更高的要求和挑战，但我们不能将腐败犯罪案件的处理剥离出刑事诉讼程序，进而设置一种正当化程度较低的程序以回避刑事诉讼程序正当化所带来的挑战。因为，在腐败犯罪的处理上，我们不能够仅强调对犯罪的惩罚，也要强调对人权的保障，当人权保障和惩罚犯罪相冲突时，我们更应强调对人权的保障，这是现代法治社会的一项共识，也是推动人类社会不断文明进步的前提和基础。而且，对于腐败犯罪的治理并不是只有刑罚一个选项。相较于惩治腐败犯罪，严密、科学的腐败犯罪预防体系更为基础、更为重要，例如对官员财产的公开，可能在很大程度上根治腐败问题；除了用刑罚的手段惩治犯罪外，其他的纪律、行政手段也可以对腐败犯罪发挥一定的积极作用。因此，在刑事诉讼程序日益正当化的当下，处理腐败犯罪问题的正途不是削弱正当程序。

其次，腐败犯罪治理效能的提升并非只有监察自治一条道路。从世界范围来看，在腐败犯罪的治理上存在着两种模式。一种模式是，依靠传统的腐败犯罪机构进行腐败犯罪的侦查；另外一种模式则是成立单独的腐败犯罪机构专司腐败犯罪的侦查职责。无论是哪种模式，都没有将腐败犯罪侦查脱离于刑事诉讼程序的规制之外，腐败犯罪侦查的权力必须受到传统监督制约机制的规制。我国的监察立法和实践总体来看采取的是第三种模式，即不仅塑造一个独立的、专门的反腐败机构，而且还将腐败犯罪侦查的权力塑造成一种不受刑事诉讼程序规制的权力。但是，世界各国的腐败犯罪治理经验表明，有效的腐败犯罪惩治机制不是只有将惩治腐败犯罪的权力摆脱刑事诉讼程序的规范一途，而且，其他国家或者地区虽然没有将惩治腐败犯罪的权力独立化而腐败犯罪治理效果也较优的实践也可以说明这个问题。实际上，监察自治是否能够提升腐败犯罪的治理效果笔者认为并不乐观，因为监察自治仅是削弱了对监察调查权的监督制约，在提升腐败犯罪惩治效能上并没有实质性进步，监察自治带来的更多的可能是问题案件的增多、错案风险的增大。

因此，在笔者看来，为了实现总书记所说的推进反腐败工作法制化、规范化监察自治理论只能用于证成构建独立的腐败犯罪调查机构和调查力量，也就是说监察自治理论是有其适用界限的，不能无限制地扩张适用。

（二）监察自治理论的适用界限

第一，腐败犯罪调查程序适用监察法的规定，并不意味着腐败犯罪调查一概排除刑事诉讼法的适用。在处理监察法和刑事诉讼法的关系问题上存在着三种不同的看法：第一种看法认为监察法和刑事诉讼法是老子和儿子的关系；第二种看法认为监察法和刑事诉讼法是前法和后法的关系；第三种看法认为监察法和刑事诉讼法的关系是特别法和一般法的关系。[14]对于第一种看法，应该来说受到学界的广泛批评，监察法的通过和实施并不能矮化刑事诉讼法的地位。[14]对于第二种看法，笔者认为这种观点实际上是监察自治理论的延续，不仅使得监察调查权脱离于刑事诉讼的规制之外，也难以解决监察法和刑事诉讼法的衔接问题。比如按照此种理论，在留置和逮捕的衔接上是适用前法监察法还是适用后法刑事诉讼法？又如，在刑事诉讼活动中，对监察调查行为的评价是否一概没有前法监察法的适用空间？显然，这种理论存在一定的问题。

在笔者看来，监察自治理论的应用有其界限，监察法和刑事诉讼法在腐败犯罪处理程序规范上的关系属于特别法和一般法的关系。在监察法有特殊规定的时候，应该适用监察法这一特别法的规定，在监察法没有规定的时候，应该适用一般法即刑事诉讼法的规定。一个显著的例子就是国家监察法第三十三条第二款的规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”该款规定的“应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”在某种程度上也可以理解成为依照刑事诉讼法有关证据的要求和标准，实际上也就是要适用刑事诉讼法的有关规定。如果说监察自治，监察机关调查案件不适用刑事诉讼法，那么为何还要“与刑事审判关于证据的标准和要求相一致”呢？显然，一个合理的解释就是监察自治理论是有其适用的界限的，并非一概排除刑事诉讼的适用。也就是说，监察委调查案件不适用刑事诉讼法的说法是片面的，不适用刑事诉讼法的范围实际上是有其局限的。在监察法有明文规定的情况下，应该适用监察法的规定，但在监察法没有规定的情况下，应当适用刑事诉讼法的规定。

第二，监察自治理论并不适用于处理监察和检察、审判的关系。在腐败犯罪调查程序中，监察自治理论不具有适用的空间，监察调查活动要受到检察院的监督制约。检察机关有权对监察机关调查活动的合法性进行监督。由于监察法对腐败犯罪调查的程序进行了明确规定，检察机关对监察机关调查活动合法性的判断标准应当遵循监察法的规定。例如，监察法第六十条、第六十五条规定的有关情形应当属于检察机关监督的重要事项。对于监察机关及其工作人员的行为违法但不构成犯罪的，检察机关可以向监察机关提出纠正意见；如果监察工作人员的违法行为构成犯罪的，检察机关应当向监察机关提出立案调查的意见，监察机关对检察机关的意见应当进行调查核实，对于涉嫌犯罪的，应立案调查。

案件移送审查起诉之后，监察自治理论也不具有适用的空间，监察机关不能以监察自治来排斥检察院、法院的监督制约，特别是不能以监察自治理论不配合检察院、法院的审查起诉和审判工作。监察机关在启动职务犯罪调查程序之后，在功能上意味着刑事诉讼程序的发动[15]15，随后的检察机关接受移送审查起诉的案件进行审查、法院进行审判的前提和基础便是刑事诉讼程序的发动。如果不承认监察机关调查权的此项功能，那么监察机关的调查活动为何能够直接引起检察机关的审查起诉活动便缺乏合理的根据。可见，对于监察机关调查的案件，在案件移送审查起诉之后，要适用刑事诉讼法的规定，那么，刑事诉讼法所确立的关于侦查、起诉、审判之间的监督制约关系也应当适用于监察机关调查的职务犯罪案件。也就是说，在案件移送审查起诉后，监察机关不是权力监督制约的世外桃源。例如，在检察机关审查起诉阶段，检察机关应当对监察调查的证据的合法性进行审查，对于监察机关在调查阶段存在以非法方法收集证据的，除要求监察机关对其收集证据的合法性作出说明外，应当进行调查核实，确认属于非法证据的，应当予以排除，而且，对于监察人员的违法行为可以提出纠正意见，构成犯罪的，可以提出立案调查的意见。对于监察机关收集物证、书证不符合法定程序，应当根据刑事诉讼法的规定，要求监察机关予以补正或者作出合理解释，如果监察机关不能补正或者作出合理解释的，对该证据应当予以排除。对于检察机关要求说明情况、提供证据或者要求补正或作出合理解释的要求，监察机关应当予以配合，不得以监察自治理论而规避自己的责任。[15]19又如，检察机关在办理监察机关移送审查起诉的案件时，如果发现遗漏罪行或者依法应当移送审查起诉同案犯罪嫌疑人的，应当要求监察机关补充移送审查起诉。

第三，进一步而言，监察自治理论的目的也不是塑造一个优越于检察机关、审判机关的独立主体。将监察机关界定为政治机关，只是从宏观上界定监察机关的政治地位，不具有抬高监察机关的地位而贬低其他机关的意涵。实际上，就监察机关行使的职责和其他机关的职责而言，监察机关的职责和其他机关的职责也并无高低贵贱之分。如上所述，在具体的权力运作过程中，监察机关的具体职能属于刑事诉讼程序的发动，要受刑事诉讼中权力监督制约关系原则和规定的拘束。换言之，监察机关不是游离于刑事诉讼法之外的机关，也不是站在检察机关、审判机关之上的机关。因此，检察机关、审判机关应当依照刑事诉讼法和监察法的规定依法履行自身的职责。例如，检察机关经审查认为不应提起公诉的，自然应当依照自己的判断进行不起诉处理，不能够受监察机关的干预，法院的审判工作也应如此。