行政诉讼一并审理民事争议研究

北京市第二中级人民法院课题组*

行政与民事交叉关联案件是行政诉讼中长期无法妥善解决的疑难问题。2015年《行政诉讼法》在第61条确立了行政诉讼一并审理民事争议制度，〔1〕为方便表述，下文以“一并审理程序”或“一并审理制度”指称“行政诉讼一并审理民事争议制度”。该制度作为行民交叉案件的重要处理机制，正是推进实质性解决争议、防止行政诉讼程序空转的有益尝试。然而，在实践中，该项制度仍未有效激活，现有的司法实践中也反映出许多问题，亟待澄清与明确。

一、一并审理制度在司法实践中存在的问题和成因分析

（一）主要问题

1.制度适用率极低，仍处在“休眠”状态

在中国裁判文书网上，以“行政诉讼法第61条”“一并审理”“民事争议”为关键词，时间限定为2015年5月1日至2018年11月1日，共可检索到525份相关裁判文书。其中，当事人申请一并审理的案件有490件；人民法院经过审查，准许当事人一并审理民事争议请求的案件仅为20件，仅占当事人申请案件数量的4%，适用率极低。尽管课题组进行了较为科学的案例检索，但考虑到某些地区裁判文书上网制度落实较差，不排除会有遗漏，但检索结果仍然可反映出实践中制度运行总体态势，即适用一并审理民事争议制度的案件极少，相较于立案登记制实施以来数量激增的行政案件，该制度并未有效运行起来，仍然处于“休眠状态”。

另一方面，适用一并审理程序的案件类型也较为集中，实践适用较为审慎。尽管《行政诉讼法》规定了五类行政案件可以进行一并审理，但是从司法实践来看，行政登记类案件（尤其是不动产登记类和工商登记类案件）和行政裁决类案件是一并审理的主要类型，其他类型的行政案件中，一并审理民事争议的情况较少。

2.相关制度设计相对粗疏，关键程序和环节缺失

尽管《行政诉讼法》及其司法解释对一并审理程序基本制度的规定相较于之前的规范性文件更加完善，但仍然缺乏可操作性，许多关键程序和环节缺失，对实践的指导性不足。首先，一并审理程序的适用范围规定较窄。司法实践的情况也证明了这一点，虽然当事人申请的案件数量和最终适用数量屈指可数，在案件类型方面却超出了法定范围，以要求履行法定职责、行政处罚、行政处理较为典型，这些案件中行政案件也可能伴随相应民事争议，对其一并审理也符合制度设计的目的。其次，立案审查主体规定不明。在当事人提起一并审理的场合，究竟应当由行政庭还是立案庭对该申请进行审查，法律规定不明确，实践中争议较大。再次，对于适用一并审理程序的条件规定不明确。判断相关民事争议是否应当与行政案件一并审理，就是要判断两案之间的相关性，但对“相关性”如何认定，以及可适用一并审理的具体情况，仍缺乏统一的认识和判断尺度。最后，对人民法院自由裁量权规定不明确，该问题的本质在于《行政诉讼法》第61条的规定是强制性规范还是引导性规范。本条中“可以”是否代表人民法院可以自行根据案件具体情况，决定是否适用一并审理程序。

3.审理程序不规范

在一并审理申请的审查程序方面，存在随意化倾向。在当事人提出一并审理申请时，有些人民法院完全不予回应，在裁判文书中完全没有涉及到对于该项请求的说明。有些虽予以回应，但表述极为笼统模糊。例如简单地以“不符合法律规定”或者“不属于法律规定应当一并审理的情形”或“不具有相关性”为由回应。在一并审理程序的审理和裁判方面，相互关联的行政案件审理与民事案件审理之间的关联性体现得并不明显，这是因为，行政庭法官审理民事案件，审理过程仍然带有较为浓厚的行政审判色彩。另外，尽管《行政诉讼法》及其司法解释规定，一并审理程序案件中，民事案件应当单独立案和裁判，但在实践中，仍有部分人民法院在同一份裁判文书中对民事案件和行政案件同时做出裁判。

（二）成因分析

从上述情况可以看出，当前行政诉讼一并审理民事争议制度在实践中并未有效运行起来，而在已有的一并审理案件中，也存在很多问题和疑惑，导致了审理程序的不严谨和不规范。调研组认为，产生上述问题的原因主要有以下几个方面：

1.对该制度及其价值宣传引导不到位

对当事人而言，一并审理程序属于诉讼制度的特殊安排，多数当事人缺乏行政诉讼和民事诉讼相应知识，对于该制度并不了解。另一方面，由于有些与行政案件关联的民事诉讼本身涉及的法律关系和难点问题就比较复杂，当事人即使知晓该制度，但出于对行政庭法官在处理民事纠纷的能力方面的不信任，也依然倾向于单独提起民事诉讼。对人民法院而言，课题组通过问卷调查，发现实践中，有较多的审判人员（特别是行政案件审判人员）认为一并审理程序并不是解决行民交叉案件的最佳方式，在目前相关理论和实践还极为粗疏的条件下，更容易造成审判体系的矛盾和审判效率的下降。一些学者也主张，一并审理程序并非必要。〔2〕陈国栋：《我国不必建立行政附带民事诉讼制度——以行政权对民事争议的介入程度为切入点的反思》，载《政治与法律》2013年第8期。另一方面，由行政审判法官审理民事争议也存在专业壁垒。实践中民商事纠纷日益复杂，而与行政案件相关联的民事案件又属民事案件中较为疑难复杂的案件，例如行政登记类案件中，经常会涉及到房屋买卖合同、抵押合同、股权转让合同和公司决议等特殊类型的民事行为，由于这些民事行为的效力及法律后果等问题比较专业，专业壁垒与隔阂也就相应地凸显出来。

2.行政诉讼与民事诉讼存在较大差异

民事诉讼和行政诉讼制度定位、诉讼目的、基本原则不同，具体诉讼程序也存在较大差别，例如二者在案件管辖规则、当事人地位、证明规则等方面均存在较大差别，对于如何克服民事诉讼和行政诉讼之间冲突，目前的实践和理论仍没有给出回答。特别要说明的是二者在管辖制度上的区别，行政案件的地域管辖一般是行政机关所在地，而民事诉讼中的地域管辖规则较为复杂，除了“原告就被告”外，还有合同履行地、侵权行为地等管辖规则，赋予了当事人更多的管辖选择。故民事案件原告基于对地方保护等因素的考量，可能不会选择行政机关所在地法院提起民事诉讼，而是选择对自己最有利的有管辖权的人民法院。另一方面，实践中简易程序已经成为基层人民法院审理一审民商事案件的最主要程序，当事人需要交纳的诉讼费用为普通程序的一半，案件审限也只有三个月，在审判组织组成上，也不需组成合议庭，由一名法官独任审判即可，但一并审理程序通常适用普通程序，审理时限和诉讼费用均增加。这在一定程度上会加重当事人和人民法院的诉讼成本，造成诉讼参与各方均不愿适用该程序。

3.配套制度不完备，内生动力不足

一并审理制度的运行需要相关配套举措的协调推进，但目前相关综合配套制度与机制不完备。一是分案制度不完备。行政案件和民事案件目前分别在各自系统内部分案，在一并审理民事争议的场合，如果需要将民事案件分配到承办行政案件的特定行政审判庭法官名下，目前来看存在一定障碍，需要在变更系统权限的基础上指定分案。二是法官绩效考评制度不完备。目前对一并审理程序案件的绩效考评仍然不能体现程序的特点，工作量不能在考评中充分体现，对行政审判人员激励不足。三是法官能力提升制度机制不完备。如上所述，由于我国法院系统长期以来形成的行政审判与民事审判相区分，导致两类诉讼之间形成较为鲜明的知识壁垒，而目前民事法官和行政案件法官分别在相关领域内展开教育培训，很少有跨领域的教育培训，这就加剧了本就十分明显的知识隔阂。

二、一并审理程序构建的方向与原则

一并审理制度目前仍处于起步阶段，制度设计相对粗疏，《行政诉讼法》及其司法解释的现有规定，对于司法实务操作的指导意义比较有限。因此，要改变现状，发挥制度的最大效用，首先需要明确该制度的价值，在此基础上辨析一并审理民事争议的制度规律、制度设计的应有原则，进而完善程序规则。

（一）制度构建应当遵循一并审理程序的价值与定位

实践中存在的人民法院审判人员对该制度的消极态度，根源在于对于该制度的价值认识不足，对于该制度设计初衷和目的认识不到位，因此，要改变这一现象，首先需要明确该制度价值，具体来说，一并审理程序的价值主要体现在如下几个层面：

1.实质性解决争议

作为国家治理体系重要内容的行政审判制度，需要在推进深化改革、依法治国的进程中发挥更加重要的作用。《行政诉讼法》将“解决行政争议”规定为行政诉讼的基本目的之一，就是要有效解决之前行政诉讼案件普遍存在的上诉率、申诉率、信访率高，服判息诉率低，行政审判程序空转严重的问题。〔3〕江必新：《大力推进行政审判体系和审判能力现代化》，载《人民司法》2017年第16期。而一并审理程序则是促进实质性解决争议的重要制度，是解决“官了民不了”“案了事不了”问题，实质性解决争议的重要举措，符合国家治理体系和治理能力现代化的要求。

2.保护当事人合法权益，减轻当事人诉累

行政诉讼制度设计应当坚持以人民为中心，始终将保障人民根本利益作为推进行政审判体系和审判能力现代化的出发点和落脚点。〔4〕前引〔3〕，江必新文。不同审判庭特别是不同法院的不同审判庭在审理行民交叉案件时缺乏必要沟通协调，容易出现案件久拖不决或裁判矛盾，行民交叉案件上诉率高，诉讼周期较长，给当事人造成诉累。而一并审理民事制度将原本可能由不同审判庭室甚至不同人民法院审理的案件归入由同一审判组织审理，极大地减少了当事人讼累，从整体上提升了诉讼效率。

3.防止裁判冲突，维护司法权威

行民交叉案件一直是矛盾裁判和循环诉讼的高发领域。〔5〕朱军巍、武楠：《关于行政、民事纠纷交叉案件审理的调研报告》，载《法律适用》2009年第5期。针对案件中具体行政行为对民事诉讼有何拘束力以及行政诉讼中的民事基础行为的效力的问题，理论和实践长期无法形成统一意见，导致行政诉讼也存在“同案不同判”的问题，损害了司法确定性和权威性。一并审理民事争议将行政争议和民事争议交由同一审判组织审理，便于审判人员统筹考虑两案情况，避免裁判冲突，切实维护司法权威。

（二）制度构建应适应行民交叉案件的特性

行民交叉案件具有案件争议复杂性、法律关系关联性、当事人主体地位重叠性特征，这些特征决定了在构建处理行民交叉案件的一并审理制度时，应当以行民交叉案件的法律属性及其特点为立足点，在处理好公权力和私权利、司法权和行政权、民事法律关系和行政法律关系的基础上，实现对于行民交叉案件和纠纷的公正高效处理，实质性解决争议。

1.应以关联案件关联属性和程度为基础确定审理方式

一并审理民事争议并非是对所有纠纷都进行同时审理，而是要根据两类纠纷之间的联系紧密程度、性质、处理的复杂程度等，决定适用具体的审理模式。行政争议与民事争议谁先谁后的问题应由所需要解决的问题本身的逻辑次序决定，应当遵循审判前提争议先行的原则。当民事争议的处理必须以行政争议的处理结果为前提时，就应当“先行后民”；当行政争议的处理结果必须以民事争议的处理结果为前提时，则应当“先民后行”。

2.充分认识两大诉讼的差异性和同构性

完善一并审理程序应当在承认行政诉讼和民事诉讼差异性的基础上寻求二者之间的同构，从而推动两大诉讼程序在关联案件中协调推进。行政诉讼和民事诉讼具有非常紧密的关系，一方面表现为行政诉讼法律关系和民事诉讼法律关系的交叉逐渐增多，另一方面，我国的行政诉讼制度由民事诉讼制度分化而来。〔6〕王韶华：《民事诉讼制度与行政诉讼制度比较研究》，中国政法大学2004年博士论文，第150—152页。根据《行政诉讼法》规定，对于在行政诉讼法中没有规定的诸多事项应适用《民事诉讼法》的相关规定。因此，两种诉讼程序带来的冲突具备被化解的基础，实现两种程序的兼容具有可能性。

3.应当处理好保护当事人诉权与依法行使审判权的关系

首先，尊重当事人的程序启动权，即程序启动应当以当事人申请为限。一并审理程序是特殊制度安排，双方当事人是否选择该程序直接关系到受诉法院、起诉时间以及诉讼成本等因素，法院主动强制适用一并审理程序有可能侵害当事人的此种程序利益。其次，尊重当事人的知情权，即人民法院应当充分履行释明义务，特别是在一类争议的解决必须以另一类争议的解决为先决条件，或者互为条件的，应当告知当事人提起一并审理或者另行提起诉讼的情况。

4.加强法院内部审判庭室之间、不同法院之间的工作协调

根据目前的司法制度，行政审判庭处理民事纠纷仍然存在一定的专业壁垒，因此，应当加强法院内部民事审判庭和行政审判庭之间的联系。要根据司法责任制改革的特点和要求，充分利用跨庭室的专业法官会议等形式，加强民事审判庭和行政审判庭的业务沟通、学习与交流，定期组织论坛，共享法律知识。该种协调工作机制不仅局限在同一法院内部，在当事人分别提起行政诉讼和民事诉讼，但二者的管辖法院不同一的场合，也要加强与相关人民法院的协调，促进争议的实质性解决。

（三）制度推进应当尊重审判规律和司法现状

一并审理制度作为极为特殊的制度创新和安排，在推进和完善时应当特别注意尊重司法规律和司法现状，全面考虑法官能力素质、法院内部机构职能设置、其他处理方式的优势等因素，构建符合我国国情的处理行民交叉制度体系。

1.我国行民交叉难题的解决不应该局限于一种处理方式，而应该注意不同方式的综合应用

尽管一并审理制度具有较高的制度价值，但并非所有涉及行民交叉案件都应当适用该制度。在决定是否适用该制度时也应当考虑该程序的适用是否会降低审判效率，是否存在不适宜一并审理的情形。因此，还应当发挥分别审理的优势，加强协调沟通，降低由不同审判庭室，甚至不同法院审理关联案件的弊端。

2.一并审理制度推进应当分步展开

虽然我国不像二元制司法制度国家中存在两套截然不同的法院系统，分别依照各自的程序法和实体法审理各自主管范围内的案件，〔7〕李佳：《民行交叉案件诉讼处理机制研究》，湘潭大学2011年博士学位论文，第55—56页。但我国司法制度中却长期存在行政审判与民事审判的区分，客观上造成了各自领域的法官审判思维、逻辑和知识体系的壁垒。现阶段如果强制规定与行政案件相关联的民事案件均由行政审判庭组成合议庭审理，忽视由于法官专业性和其他配套措施不足的现状，难免有操之过急之嫌，不利于制度的推进，更不利于当事人权益的保护。因此，制度推进应当采取分步走的策略，逐渐完善一并审理制度。

3.民事审判庭也应当有审理行民交叉案件的权限

行民交叉案件中，有时存在行政争议较复杂，而民事争议简单的情形，此类案件由行政庭一并审理更能实现审判的专业性和高效性。但在当事人争议的主要内容为民事权利义务和责任时，仍然强行规定由行政审判庭进行审理，不利于实质性化解争议。因此，随着一并审理制度的推进和发展，在民事审判中也应当可以审理行政行为合法性，只不过根据公定力的要求，需要适用行政诉讼法的有关规定进行审理。

三、完善行政诉讼一并审理民事争议制度的若干建议

一并审理制度的具体程序涉及到从当事人申请到审理裁判的诸多事项，鉴于现有制度设计较为简单，制度的构建应当全面覆盖案件审理的全过程。由于篇幅所限，本文只对其中争议较大、较为疑难、对于激活制度活力较为关键的若干问题进行论述。

（一）完善一并审理程序的适用范围

从《行政诉讼法》第61条的文义解释的角度来看，该制度只适用于5种行政案件类型。但从体系解释、目的解释和历史解释的角度来看，凡与民事案件存在关联交叉情形，且一并审理符合制度目的的行政案件类型，均可适用该程序审理。故在有被侵权人的行政处罚、行政强制、行政确认、行政民事混合侵权赔偿、行政公益诉讼均可启动一并审理程序。需要强调的是，尽管理论上一并审理程序的适用范围存在扩大的空间，但考虑到目前一并审理制度处于起步阶段，理论研究和实践经验均不成熟，积累不多，故当前仍然应该将适用范围严格限制为法定的5种案件类型〔8〕需要说明的是，5种法定案件类型中，行政裁决案件未来能否一并审理存疑，目前正在进行的行政裁决制度改革是否会将行政裁决的救济途径限定为民事诉讼，值得关注。和行政公益诉讼，不宜“冒进”，待条件成熟时，方可扩大该制度适用范围。

（二）完善释明与申请程序

从制度设计初衷来看，在行政争议为民事争议处理的基础、行政争议和民事争议并行等场合，人民法院应当向当事人进行释明。释明作为行政诉讼中的重要程序，目的是弥补当事人法律知识的不足，保障当事人对诉讼程序的知情权和选择权。〔9〕丁晓华：《论行政诉讼释明制度的构建》，载《法律适用》2018年第6期。若人民法院未依法履行释明义务，直接以需要先行解决民事争议为由裁定驳回起诉，则构成程序违法，当事人以此为由提起上诉的，二审法院应当裁定撤销一审裁定，发回重审。

一并审理民事争议的申请主体应当是行政诉讼的原告或第三人，此外，考虑到行政公益诉讼中检察机关有权一并提出民事公益诉讼，故检察机关也是合法的申请主体。一并申请提起的时间原则上应在一审开庭审理之前，以防诉讼突袭和诉讼延迟。有正当理由的，如在开庭审理中才发现存在基础民事法律关系或第三人参加诉讼后要求一并解决民事争议的，可以在法庭调查结束前提出。当事人在二审中提出一并审理申请的，出于实质性解决纠纷的需要，在民事争议的对方当事人已包含在行政诉讼中时，法院可以对民事争议迳行调解。调解成功的，应当就民事争议进行立案并制作调解书；调解不成的，告知当事人另行提起民事诉讼。

（三）完善一并审理程序的审查和立案

对于当事人申请一并审理相关民事争议的审查，应当考虑如下因素：

第一，行政诉讼是否成立，若行政诉讼不符合法定起诉条件，则不会出现行民交叉问题，此种情形下的一并审理不具有必要性，应作出不予准许一并审理决定，并告知申请人对民事争议另行起诉。

第二，是否存在管辖障碍，即阻止受诉人民法院受理相关民事争议的管辖情形。课题组认为一并审理程序的管辖不能突破民事诉讼中专属管辖、级别管辖和协议管辖的规定。而地域管辖规则方面，由于民事诉讼和行政诉讼地域管辖规则区别较大，若按各自管辖规则，一并审理程序适用范围将大为缩小，一并审理的制度效用也将大打折扣，因此应当统一两者的地域管辖。鉴于一并审理民事争议以行政诉讼程序的启动为前提，行政诉讼的管辖规则相比民事诉讼而言更加简单、明确，加之行政诉讼需要更多的考虑地方性法规、地方政府规章及当地执法的具体情况，故采用“民事就行政”的管辖原则较为合理，但应充分尊重民事诉讼当事人的诉权，允许当事人提出管辖异议。

第三，民事争议是否与行政争议具有相关性。是否具有相关性由两个因素决定，即事实相关性和程序相关性，只要符合其中一项，便可认定为具备相关性。所谓事实关联性，是指行民交叉情形的产生根源于一个法律事实或者同一行政行为。该情形以行政处罚案件和行政强制案件为典型。〔10〕张光宏、毕洪海：《行政附带民事诉讼的理论与实践》，中国政法大学出版社2014年版，第187页。例如， 一方当事人的行为侵犯另一方当事人，可能构成民事侵权，也构成行政违法，需要承担民事侵权责任和行政处罚责任。而程序关联性是指，如果行政争议和民事争议的处理有比较明确的先后顺序，即一案的处理需要等待另一案的处理结果，则可认定为具备相关性。

审查程序中另一个关键问题是人民法院自由裁量权的范围如何确定，即在符合法律规定的适用一并审理程序的条件时，人民法院是否可以决定不予一并审理。对此，课题组认为，在目前一并审理制度极为粗疏，许多关键问题仍没有明确解决方案的情况下，应当允许人民法院根据案件具体情况行使自由裁量权，在某些情况下可以不予一并审理。例如民事诉讼中的小额诉讼案件，适用的是简易程序，且实行一审终审。在此种情形下先进行小额诉讼更能提高诉讼效率，不宜一并审理。再如民事案件较为复杂且将造成行政诉讼过度拖延的情况下，也不宜适用一并审理程序。在审查是否可以一并审理后，法院应当作出正式的决定，准许一并审理的，以决定书作为立案的依据；不准许一并审理的，应当在决定书中载明不予准许的理由，并保障申请人的复议权。

另外，课题组建议，适用一并审理程序的行政案件和民事案件应当适用单独序列的特殊案号，可单独编立“行民”或“行并民”案号，并将此类案号纳入行政案件库。〔11〕实践中也并非完全没有这样的做法，《行政诉讼文书样式》（试行）中“一并审理的民事案件用”民事判决书即采用了“（XXXX）X行民初字第XX号”的案号。

第四，完善审理与裁判程序。在合议庭组成方面，根据司法责任制的要求，行政庭成立固定的审判团队专门审理一并审理程序案件可进一步发挥专业化审判的优势，组建时可引入民事审判庭法官组成混合合议庭，弥补行政审判庭法官在民事审判上能力的不足。

在具体开庭方式方面，应根据案件的具体情形决定开庭形式。具体而言，应考虑以下因素：一是行民交叉的具体情形。基于事实上的关联而一并审理的案件，宜合并开庭，当事人均到庭有利于事实的查明。但是，对于行政诉讼是民事诉讼基础或相反的情况下，宜分别开庭。二是当事人的数量。当事人数量越多，合并开庭的难度越大，越容易引起混淆和混乱。三是是否可能存在互相干扰，影响合议庭查明事实的情形。比如一个案件的当事人在另一个案件中是证人，合并开庭有可能会影响其作证。

在裁判文书的制作方面，应当在文书中表明两案关系。行政裁判文书上应当说明人民法院决定一并审理的依据和理由，民事裁判文书上应当说明案件由来和与行政案件的对应关系。

第五，完善二审和审判监督程序。一并审理程序中二审程序设置的关键和难点在于当事人仅就行政争议或者民事争议提起上诉的情况下二审法院审查的范围。当事人可能出于各种考虑只对其中一项争议提起上诉，或者只有一项争议的一审裁判已经作出，这时，二审法院审查范围应由已上诉案件与未上诉案件的关联属性和程度决定。若已上诉案件以未上诉案件为基础，此时，人民法院应当对两案全面审查。若已上诉案件是未上诉案件的基础，或者二者不存在相互依赖的关系，则不应全面审查，若最终二审裁判的作出将使未上诉案件基础丧失而产生错误，则应当按照审判监督程序进行再审。在上诉审与再审的关系方面，若二审法院在审理过程中发现未上诉案件确有错误，亦应当按照审判监督程序再审，并中止行政上诉案件的审理，等民事案件有了新的生效判决后，再恢复对行政裁判的审查。

第六，完善相关配套制度和机制。任何一项制度的完善都是一项系统工程。要实现行政诉讼一并解决民事争议制度的有效激活，使之真正成为行政诉讼的一项基本制度，要有相应的保障机制，特别是行政审判人员的能力素质培养、考核激励管理、分案机制、人财物管理体制等。一是健全行政法官交流培训制度、提升能力素质。通过有计划、有目的地加强不同庭室、不同团队之间审判人员的交流轮岗，切身体会不同类型案件审理的思维与逻辑，提升综合能力。做好相应教育培训工作，定期组织行政庭法官学习民事实体和民事诉讼方面的法律知识，尤其是涉及行民交叉案件处理的学习培训。二是完善法官绩效考评机制，增强适用的主观能动性。要通过绩效考评体现出对制度落实的重视程度，通过适当提高工作量绩比重，应当根据一并审理民事争议中可能存在的程序节点，设置合理的权重系数，并据此来考察法官的审判工作业绩，与法官年度绩效考评挂钩，与绩效奖金和评优评先挂钩，提升法官适用一并审理程序的积极性。要树立绩效管理意识，通过绩效考评，考察法官的工作短板，利用绩效提升计划提升法官综合素质和能力。三是改进分案机制。建立行政诉讼一并审理民事争议的分案规则。在当事人提起行政诉讼时一并提起审理民事争议的请求的，系统自动将两个案件绑定进行随机分案，还应当建立对一并审理案件的自动识别机制，对于一并审理的案件在立案系统中应当作为一个整体看待，以免影响到承办法官或合议庭的新收案件数量。四是发挥典型案例作用。建立全国行政诉讼一并审理民事争议的案例报送制度，形成具有一定数量基础的一并审理典型案例库，加强对实践的指导。

结语

在依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，建立健全行政诉讼一并审理民事争议制度具有特殊的历史价值和现实意义。但体制机制上的障碍和观念上的偏差，导致制度的活力没有被有效激发，有些问题可能一时难以有效解决。因此，不能指望制度构建“毕其功于一役”，而应在遵循司法规律、尊重司法现状的前提下，循序渐进，分步推动，最终实现一并审理制度的公正高效运转。