人民法院司法改革40年的回顾与思考

高一飞 陈 恋*

2018年是改革开放40周年，连续40年的经济建设，我国实现了经济体制转型，迈向了小康社会。经济上的改革开放推动了社会主义民主法治的进程，改革开放40年，也是我国法治重新起步、快速持续发展的40年，是司法改革逐渐推开、稳步推进的40年。人民法院司法改革，是司法改革的重中之重。

回顾40年的改革历程，总结梳理法院司法改革的理论与实践，合理评价改革得失，展望十九大后人民法院改革的未来，对于进一步深入推进人民法院司法改革具有重大意义。

一、恢复重建中的法院司法改革（1978-1996）

这一阶段的人民法院司法改革以十一届三中全会为开端，直至1997年十五次全国代表大会之前。

文革期间，造反派鼓吹“砸烂公检法”。1966年12月，最高人民检察院、最高人民法院、内务部的军代表和公安部领导小组联合向中共中央、中央文化革命小组上报《关于撤销高检院、内务部、内务办3个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》，1968年12月，中央批准了该报告。自此，最高人民检察院、地方各级检察院相继被撤销，检察制度遭到彻底破坏，检察工作被迫停止。大批法院干部被下放或者调离审判岗位，法院审判职能由公安机关的军管会下属的“审判组”履行，实际上使法院沦为公安机关的附庸。

1978年十一届三中全会后，国家的重心转移到经济建设上来，特别是正处于社会转型时期的80年代，社会矛盾逐渐凸显，对作为纠纷解决专业机构的司法机关提出了更高的要求，法院的组织机构与审判职能开始恢复与重建。为了应对经济发展所带来的经济纠纷及犯罪，审判方式改革也成为必然趋势。

（一）法院内部管理改革

1982年以前，人民法院的内部设置、物资装备、业务经费等均由司法部统一管理审批，使人民法院办案受制于司法部，而且降低了人民法院的办案效率。因此，司法部、最高人民法院于1982年8月6日实施了《关于司法厅（局）主管的部分任务移交给高级人民法院主管的通知》，该通知将司法部主管的审批人民法院的设置、变更、撤销，拟定人民法院办公机构、人员编制，协同法院建立各项审判制度，任免助理审判员，管理法院的物资装备、司法业务费等有关司法行政工作事项，移交最高人民法院管理。各地司法厅（局）管理的同类工作也移交各地人民法院管理。通过职能的再分配，增强了法院的独立性，提高了办事效率。

1988年7月第十四次全国法院工作会议强调，要在党的十三大提出的关于社会主义初级阶段的理论、路线和方针的指导下，通过全面开展审判工作，充分发挥审判机关的职能作用，为建立社会主义商品经济新秩序服务。这次会议提出了六项改革措施：一是改善执法活动；二是改革现行法院人事制度；三是改革法院干部教育培训管理体制；四是改革和加强法院系统的司法行政工作；五是加强基层建设；六是积极开展同外国法院的司法协助。这次工作会议从制度保障和提高人员素养两方面为法院司法改革创造条件，审判工作向正规化和规范化发展。

（二）完善法院和法庭设置

人民法院相继恢复和设立了专门法院。1978年1月18日，中央军委颁发《关于军队编制的调整方案》，决定重建解放军军事法院和各大单位的军事法院。10月，总政治部向全军政治机关发出通知，中国人民解放军军事法院“定于1978年10月20日开始办公”，军事法院得以恢复。1980年7月25日，根据司法部、铁道部联合实施的《关于筹建各级铁路法院有关编制的通知》，铁路法院恢复设立。根据1984年11月全国人民代表大会常务委员会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》和最高人民法院《关于设立海事法院几个问题的决定》的规定，中国在上海、天津、广州、青岛、大连和武汉等市设立了海事法院。此外，对于不符合法律规定的“专业法庭”和不利于独立审判的人民法庭进行了调整和撤并。〔1〕肖扬：《肖扬法治文集》，中国法制出版社2012年版，第571页。

1981年起，针对新型的经济类纠纷，我国法院专设了经济审判庭。1991年4月9日，《中华人民共和国民事诉讼法》通过，人民法院根据民事诉讼法在机构改革中调整了民事审判格局，完善了刑事、民事、行政三大体系；开展执行工作体制改革；原属交通部管理的六家海事法院全部纳入了司法管理体制。法院内部职能分工与机构设置逐步完善，奠定了后续体制改革的基础。

（三）法院内部分权改革

随着改革开放的深入，人民群众的维权意识日益增强，人民法院受理的案件迅速增多，为适应时代的需要，各地法院相继进行了立审分立、审执分立、审监分立的体制和机制改革。

审执分离，是指人民法院内部将审判工作与执行工作分开，审判员负责审判，执行员负责执行。根据当时民事诉讼法中“基层人民法院、中级人民法院根据工作需要，可以设立执行机构”的规定，1995年最高人民法院设立了执行工作办公室。执行办公室于2008年11月改为执行局。根据最高人民法院于1997年4月21日起实施的《关于人民法院立案工作的暂行规定》，法院内部设立立案庭。1997年，为加强人民法院内部审判监督活动，最高人民法院和地方各级人民法院设置了审判监督庭。

经过上述改革，法院逐渐形成了“统一立案、分类审判、集中执行、专门监督”的工作体制。

（四）总结与反思

这一时期的司法改革较多地体现了自发性和自下而上的特点，主要着重于系统内部的改革。〔2〕胡云腾主编：《司法改革》，社会科学文献出版社2016年版，第71页。法院机构的恢复与重建，实现法院内部行政事务由法院自己管理，解决了机构不全、职能错位，无法有效开展法制工作的困境；法院内部机构改革，优化了法院内部结构，提高了办案质效。

邓小平同志指出，加强社会主义法制，是为了促进改革的顺利进行，保证改革的健康发展，巩固改革的胜利成果。〔3〕前引〔1〕，肖扬书，第 163 页。相较于1978年开始的以经济体制改革为核心的政治、社会、文化等方面的改革举措，这一时段的司法改革严重滞后于其他各项改革的建设、发展步伐，法院改革秉持着服务于经济建设的目标。

《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》要求“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”，这实质上是要求司法机关实现独立公正行使权力。但是这一阶段法制建设的侧重点明确，各种法律的颁布以及法院改革均是为了适应经济社会的发展，司法机关独立行使权力没有受到应有的重视。法院只是进行了工作机制改革，没有触及体制问题以及司法深层次问题，也没有建立完善的内外部监督制约机制，无法保障法院独立公正行使职权。此外，虽然民事案件已经实现了立审分离，但是各基层法院这一时期对行政案件、刑事自诉案件仍然实行立审不分。

二、第一轮司法改革中的法院改革（1997-2007）

这轮司法改革的时间跨度为1997年十五大至2007年十七大前。

1997年9月12日，江泽民同志在中国共产党十五大报告中首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要治国理念，同时提出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”〔4〕江泽民：《在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》（1997年9月12日）。为贯彻十五大精神，最高人民法院于1999年10月20日实施了《人民法院五年改革纲要》（简称“法院改革一五纲要”）。该纲要对法院的组织体系、审判工作机制、法官队伍建设、经费管理体制等方面提出了具体的改革要求。

2002年11月8日，江泽民同志在中国共产党十六大报告中提出：“推进司法体制改革。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”〔5〕江泽民：《在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》（2002年11月8日）。2003年4月，中央政法委为落实十六大司法体制改革精神，向中央提出了《关于进一步推进司法体制改革的建议的请示》。同年5月，党中央成立了中央司法体制改革领导小组，全面领导和统一部署我国的司法体制改革。

2005年10月26日，最高人民法院实施的《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》（“法院改革二五纲要”），明确了实现司法公正、提高司法效率、维护司法权威的改革目标。纲要要求改革和完善诉讼程序制度；改革和完善执行体制和工作机制；改革和完善审判组织和审判机构；改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度；完善对审判权、执行权、管理权的监督机制等。中共中央2006年5月实施的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，明确了“公正与效率”的法院工作主题。

时任最高人民法院院长的肖扬同志认为，我国司法根本问题是司法的地方化、行政化和非职业化。〔6〕肖扬：《法院、法官与司法改革》，载《法学家》2003年第1期。这“三化”严重制约了司法机关独立公正行使权力。所以，这一时期的改革主要是针对这“三化”展开。

（一）法官职业化建设

要保证法官独立公正行使审判权，首先就要大力加强法官队伍建设，提高法官整体素质，努力建设一支拥有坚定政治立场、熟练精通业务和廉明清正的法官队伍，实现法官职业化。为了解决法官非职业化问题，全国人大常委会于2001年6月30日修改了《法官法》，修改后的《法官法》明确了从通过司法考试并且具备法官条件的人员中择优挑选初任法官。最高人民法院、最高人民检察院、司法部于2002年1月1日起施行了《国家司法考试实施办法（试行）》，我国正式确立了司法考试制度，将其作为挑选初任法官和检察官的门槛，为实现司法职业化迈出重要一步。最高人民法院于2002年7月18日颁布实施的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，提出了法官队伍职业化建设的基本内容。自1979年起，我国法官队伍学历逐步提高，变化的具体数字如下：

截至1979年底，全国法院干部有95255人，其中具有大专以上学历的只有7000余人，仅占干部总数的7.3%。〔7〕《人民法院年鉴》编辑部：《人民法院年鉴（1988）》，人民法院出版社1992年版，第936页。

截至1987年底，大专以上学历法官的比例为17.1%。〔8〕任建新：《最高人民法院工作报告》（1993年3月22日）。

截至1997年底，全国法院工作人员共28万余人。其中法官17万余人，书记员5万余人，法警2万余人，法官中具有大专以上文化水平的已占80%以上。〔9〕袁春湘：《人民法院工作30年》，载《法制资讯》2008年第10期。

截至2007年底，全国共有法官189413人，其中本科以上学历占65.1%，研究生以上学历占3.29%。〔10〕人民网：《法官检察官学历层次大幅提高，专业结构显著优化》，搜狐新闻，http://news.sohu.com/20090309/n262694895.shtml，2019年1月10日访问。

尽管这轮司法改革中的法官本科学历所占比例不到1/3，但是既定的法官任职基本要求对后来法官队伍的发展产生了持续的作用。在这轮司法改革8年后的2015年3月，法官队伍中具有大学本科以上学历成为法官群体的基本特征（占97.85%）。〔11〕胡昌明：《中国法官职业满意度考察——以2660份问卷为样本的分析》，载《中国法律评论》2015年第4期。最高人民法院于2011年6月22日发布并实施的《全国法院人才队伍建设规划纲要（2010—2020年）》提出，到2020年，全国法院具有大学本科及以上学历的各类人员占法院人员总数的85%以上。根据前述数字，这个目标早已提前、超额完成。

（二）审判方式改革

1991年《民事诉讼法》确立了谁主张谁举证的证据规则，强化了当事人的举证责任，对原有的庭审方式和诉讼制度提出了挑战。1996年修改后的《刑事诉讼法》改变了过去庭审中以法官调查证据为主的做法，确立了“控辩式”的庭审方式，法官处于中立地位。民事和刑事举证质证模式的变革倒逼审判方式改革，加快了审判方式改革步伐。1996年7月，全国法院审判方式改革工作会议在北京召开，要求推进以刑事审判方式改革为重点，全面改革和完善民事、经济、行政审判方式，并进行了具体工作部署。

最高人民法院于1998年7月11日起施行的《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，细化了当事人举证、法庭调查收集证据的规定，要求做好庭前准备相关工作，明确了庭审顺序、方式以及证据审查等问题。法庭审理从法官积极主动调查转变为控辩双方或当事人双方对抗、法官居中裁判；法院认定事实的标准从客观真实转变为以证据为中心的法律真实；由证据的正当性又促进了举证时效、审判时效、判决效力等方面的改革。〔12〕王运声、张庆申：《刘家琛：人民法院改革取得突破性进展》，中国法院网，https://www.chinacourt.org/article/detail/2002/08/id/10785.shtml，2019年1月10日访问。审判方式改革打破了以往先定后审的传统，举证、质证、辩论、认证都在法庭上进行，增强了审判的透明度。通过审判方式改革，确立了民事案件谁主张谁举证、刑事案件由公诉人承担举证责任的原则，法官从调查取证的义务中脱离出来，保障了法官审判的公正性。审判方式改革以民事审判方式改革为核心，从基层、中级法院自行探索完善审判方式开始，总体呈现“自下而上”的改革路径，落实了二五纲要的要求。

（三）建立法官依法独立判案责任制

这一轮改革针对的是司法的地方化、行政化和非职业化。法院改革的设计者们在通过统一司法考试努力解决非职业化的同时，试图向行政化开刀，其重要的表现是推行审判责任制。二五纲要第24条规定：“审判委员会委员可以自行组成或者与其他法官组成合议庭，审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件。”试图通过审判委员会亲自审案，改变审判委员会只判不审的现状。第26条规定：“建立法官依法独立判案责任制”“逐步实现合议庭、独任法官负责制”，试图从法院层级独立走向“审判庭独立”。在此基础上，2002年7月，最高人民法院实施了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》，该规定明确了除重大、复杂、疑难案件提交审判委员会讨论外，其他案件由合议庭自行解决；在明确院长、庭长指导、监督作用的同时，合议庭的职能进一步强化。人民法院在建立符合审判工作规律和特点的审判组织和审判形式方面，迈出了坚实的步伐，巩固了审判方式改革的成果。

（四）死刑核准权收归最高人民法院

1983年9月2日，全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》规定：“死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”最高人民法院于同年9月7日实施的《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》，授权各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院核准杀人、强奸、抢劫、爆炸等严重危害公共安全和社会治安犯罪的死刑案件。因为个别法院在死刑案件事实、证据上把关不严，酿成了多起错杀案件，在社会上造成了极为恶劣的影响，动摇了人民对法治的信心。

因此，最高人民法院于2007年1月1日起实施的《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》规定，死刑除由最高人民法院判决的以外，各高级人民法院和解放军军事法院依法判决和裁定的，应当报请最高人民法院核准。死刑核准权收归最高院行使后，确保了死刑复核案件的质量和效率，取得了很好的法律效果和社会效果。

（五）完善人民陪审员制度

为了保障公民依法参加审判活动，促进司法公正，最高人民法院于2003年向全国人大常委会提交了改革和完善人民陪审制度的议案。十届全国人大常委会第十一次会议于2004年8月28日通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，该决定具体有以下四方面的内容：人民陪审员由各级人大常委会任命；人民陪审员参与的案件类型；人民陪审员独立行使表决权；随机抽取确定参审的人民陪审员。为了贯彻落实上述决定，最高人民法院和司法部于2004年12月13日联合出台并实施了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，最高人民法院于2005年1月6日起颁布实施了《关于人民陪审员管理办法（试行）》。以上文件确立了我国陪审制的基本运行规则。

（六）总结与反思

这一阶段法院审判方式改革取得了较大成效，转变了过去由法院承担证据调查的审判模式，将举证责任分配给诉讼双方，将法官从繁重的调查取证工作中解放出来，专注于案件审理。通过制定《法官法》以及推进司法考试，明确法官的任职条件，为实现法官职业化提供了法律和制度保障。但是，这一时期解决“三化”问题的目标并没有实现。

这一时期法院在招录法官时并没有按照法律规定严格执行学历要求；部分法院招录了大量的非审判人员占用了人事编制；对于已经进入法院但不符合《法官法》学历要求、资格要求的人员，又没有为其转岗或者退出法院的相应配套政策和措施。截至2007年底，全国法官本科以上学历只达到65.1%。

三、第二轮司法改革中的法院改革（2008—2013）

第二轮司法改革以十七大为开启标志，直至2013年十八届三中全会之前。

2007年10月15日，胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”〔13〕胡锦涛：《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》（2007年10月15日）。十七大提出了深化司法体制改革这一目标，并提出了具体的改革要求。

这一轮司法改革着重解决上一阶段遗留的司法腐败问题。为了落实党的十七大的总体要求，中央司法体制改革领导小组于2008年5月出台并实施了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。该意见要求以加强权力监督制约为重点，紧抓影响司法公正、制约司法能力的关键环节，强调解决体制性、机制性、保障性障碍，建设公正高效权威的社会主义司法制度。为落实中央司法改革任务，最高人民法院于2009年3月17日印发并实施了《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》（以下简称《三五纲要》），明确了优化人民法院职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强人民法院队伍建设、加强人民法院经费保障、健全司法为民工作机制五方面的改革任务，涉及法院审判、执行、人事管理、经费保障等各个层面。

针对司法腐败问题，《三五纲要》指导思想中就指出要“以加强权力制约和监督为重点”，具体的条文有：“改革和完善刑事审判制度”“改革和完善人民法院接受外部制约与监督机制”“完善法官招录培养体制”“完善法官行为规范”“完善人民法院反腐倡廉长效工作机制”“加强和完善审判与执行公开制度”“建立健全民意沟通表达机制”“完善涉诉信访工作机制”，内容都相当详细。在这一阶段，人民法院具体进行了以下改革：

（一）防止内部和外部的行政化

在第一轮改革基本解决非职业化的问题之后，法院行政化、地方化问题仍在一定程度上存在，而地方化往往是由于行政化所导致的，所以当时在三化中要重点解决的是行政化问题。行政化既表现为外部的权力干预，即党政机关对个案的“非法干预”；也表现为内部的行政化办案模式，具体表现为法院内部的庭长和院长判前批示、审判委员会不参加审理但却可以决定案件。

针对当地党政机关对个案的“非法干预”，《三五纲要》提出建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度。对于上级法院的判前请示制度，《三五纲要》要求改革和完善上下级人民法院之间的关系；构建科学的审级关系。对于法院内部的审判委员会和庭长院长审批制度，《三五纲要》要求完善审判委员会讨论案件的范围和程序，规范审判委员会的职责和管理工作；完善合议庭制度，加强合议庭和主审法官的职责。

（二）深化司法公开改革

二五纲要提出了进一步落实依法公开审判原则，提出了司法公开的新措施，“司法公开”一词首次在官方文件中出现。

最高人民法院于2009年12月8日颁布并实施了《关于司法公开的六项规定》。此后，最高人民法院又出台了《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》《关于人民法院执行流程公开的若干意见》等规范性文件，形成了对司法公开工作的顶层设计和总体布局。通过这一系列文件的出台，人民法院的司法公开工作进入有序推进阶段，推动法院工作运行透明化，有助于实现司法公正。

（三）拓宽监督渠道

在法律监督方面。最高人民检察院和最高人民法院于2011年5月联合发布并实施了《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》。同年，最高人民法院、最高人民检察院联合出台了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，很多地区对民事执行的法律监督进行了试点探索。

在社会监督方面。最高人民法院于2009年4月13日实施的《最高人民法院关于进一步加强民意沟通工作的意见》要求进一步促进制定司法解释、司法指导意见等过程中征求民意工作的制度化、规范化；探索设立法院开放日；探索建立基层司法服务网络；选任基层干部群众担任特邀调解员、执行联络员；加强网络民意收集；方便群众发表意见和建议。

舆论监督。2009年10月12日，最高人民法院实施了《最高人民法院特约监督员工作条例（试行）》，进一步健全和完善人民法院外部监督机制。同年12月8日，最高人民法院实施了《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，人民法院对新闻媒体的开放程度和接受监督的主动性有了质的飞跃。在规范媒体与司法关系方面，这一文件“为这一关系给出了全新的阐释，可谓开创了媒体与司法良性互动的新纪元。”〔14〕蒋惠岭、龙飞：《展望媒体与司法良性互动新纪元》，载《人民法院报》2010年1月8日第5版。

（四）规范司法行为

规范司法行为指的是使国家司法机关及司法人员运用法律处理案件的具体活动，按照既定规范、标准的要求进行操作，达到规定的标准。〔15〕陈卫东、杜磊：《司法改革背景下规范司法行为的进路》，载《学习与探索》2015年第11期。为了规范司法行为，最高人民法院推动了以下改革：

一是加强反腐倡廉建设。最高人民法院于2008年6月5日出台并实施的《人民法院监察工作条例》和同年12月5日出台并实施的《关于进一步加强人民法院反腐倡廉建设的意见》，将反腐倡廉提升到法院工作的重心。在此基础上，最高人民法院于2009年1月8日向社会公布了“五个严禁”规定。〔16〕即严禁接受案件当事人及相关人员的请客送礼；严禁违反规定与律师进行不正当交往；严禁插手过问他人办理的案件；严禁在委托评估拍卖等活动中徇私舞弊；严禁泄露审判工作秘密。

二是最高人民法院通过量刑规范化改革，规范了自由裁量权，解决适用法律失衡问题。2010年9月13日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发并实施了《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》的通知。最高人民法院于2010年10月1日施行的《人民法院量刑程序指导意见》规定，对于公诉案件，人民检察院可以提出量刑建议，量刑建议一般应当具有一定的幅度；建立相对独立的量刑程序。地方司法机关结合当地具体情况，制定了涉及更多罪名的“量刑意见”或“刑罚适用规范”。量刑规范化改革有助于解决当时刑事司法实践中的量刑偏差问题，促进同案同判，保障司法统一。

三是深化民事行政执行体制改革。最高人民法院自2012年1月1日起实施的《关于人民法院委托评估、拍卖工作的若干规定》要求实现审判执行与委托拍卖彻底隔离。最高人民法院明确界定执行审查权和执行实施权，并分别由不同的内设机构或者人员行使，优化执行工作分工，实施以节点控制为特征的流程管理制度。

四是发布指导案例，指导法律实施。2011年12月，最高人民法院继2010年印发并实施《关于案例指导工作的规定》后，发布了第一批指导性案例，包括民事和刑事案例各两个。对于发展完善中国特色案例指导制度，更好地促进法律的正确实施，维护社会公平正义，具有积极作用。〔17〕中国法学会：《中国法治建设年度报告（2011）》，载《法制日报》2012年7月18日第10版。所有公开的案例，皆可产生比照效应，有利于司法统一，实现司法公正。

（五）总结与反思

司法公开、拓宽司法监督渠道以及规范司法行为，加强了权力的监督与制约，规范了司法人员行为，能够有效防止司法腐败，维护司法公正。针对严重的司法腐败现状，建立起完备的司法监督制约机制，是当时最紧迫的任务，也是人民群众最期待、最希望解决的问题。这一轮司法改革取得了突出的成绩，既解决了当务之急，也为十八大以后的全面司法改革打下了扎实的基础。

当然，在以监督制约机制为重点的改革中，去行政化、地方化的改革成效不大。三五纲要规定了人事编制和财政经费保障，但并没有实现“人财物”统管和去地方化。审判委员会决定案件的范围简单概括为“重大、疑难、复杂”，范围过大。虽然抽象地提到“完善合议庭制度，加强合议庭和主审法官的职责”，但是没有明文要求取消庭长、院长的案件审批权，在削除法院行政化方面没有达到预期效果。

四、第三轮司法改革中的法院改革（2013年至今）

这轮司法改革的时间跨度为2013年11月十八届三中全会至今。

党的十八大报告要求“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”〔18〕胡锦涛：《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》（2012年11月8日）。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第九部分着重强调了“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”十八届三中全会提出司法改革的新要求，标志着我国第三轮司法改革的全面启动。

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督等司法改革任务。党中央对司法改革的重视程度达到了前所未有的高度，将司法改革置于依法治国时代背景下，提出了“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，并明确了为实现这一目标的具体改革内容。最高人民法院于2015年2月4日发布并实施了《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（以下简称《四五纲要》）。

随后，司法责任制等四项基础性改革，以审判为中心的刑事诉讼制度改革等为重点的诉讼制度改革，以立案登记制改革等为代表的便民利民改革同步向纵深推进。

（一）设立巡回法庭与专门法院

巡回法庭是最高人民法院的派出机构和组成部分，不是一个独立的审级，也不是独立的法院，在工作方式上也不能简单等同于传统意义上的巡回审判。〔19〕贺小荣：《依法治国背景下司法改革的路径选择》，载《人民法院报》2014年10月31日第5版。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。

2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》，同意最高人民法院设立第一、第二巡回法庭。2015年1月28日，最高人民法院审判委员会第1640次会议审议通过了《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》。2015年1月28日，最高人民法院第一巡回法庭在广东深圳正式揭牌成立。2015年1月31日，最高人民法院第二巡回法庭在辽宁省沈阳市挂牌成立。在《四五纲要》中最高人民法院再次提出要设立巡回法庭。2016年12月19日最高人民法院审判委员会第1704次会议审议通过《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉的决定》，增设了第三、四、五、六巡回法庭，并于2016年底相继挂牌办公。

为维护网络安全、化解涉网纠纷、促进互联网和经济社会深度融合等提供司法保障，2017年6月26日，中央深改组通过了《关于设立杭州互联网法院的方案》，方案明确了杭州互联网法院的设立目标和发展方向。杭州互联网法院于2017年8月18日正式揭牌。习近平总书记于2018年7月6日主持召开的中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于增设北京互联网法院、广州互联网法院的方案》。2018年9月9日，北京互联网法院挂牌成立，广州互联网法院也于2018年9月挂牌收案。最高人民法院于2018年9月7日实施的《关于互联网法院审理案件若干问题的规定》明确了互联网法院的管辖范围、上诉机制和诉讼平台建设，并制定了在线诉讼规则。

知识产权法院是在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中所提出的，为加强知识产权运用和保护、健全技术创新激励机制而设立的审判机构。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定。此后，北京、广州、上海知识产权法院相继挂牌成立。最高人民法院实施了《关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》《关于知识产权法院案件管辖等有关问题的通知》以及《关于知识产权法院技术调查官参与诉讼活动若干问题的暂行规定》，明确了知识产权法院案件管辖、诉讼问题以及法院审理技术类案件时的技术事实查明问题，建立起当前我国知识产权法院特殊诉讼制度的基本框架。

（二）司法责任制改革

党的十八届三中、四中全会决定中明确提出司法责任制改革。2015年9月21日，最高人民法院实施的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》指出：“完善人民法院的司法责任制，必须以严格的审判责任制为核心，以科学的审判权力运行机制为前提，以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础，以有效的审判管理和监督制度为保障，让审理者裁判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权。”为实现十八届四中全会提出的“让审理者裁判、由裁判者负责”这一改革目标，最高人民法院做出了如下努力：

挑选优秀办案人员进入员额。《四五纲要》第49条提出建立法官员额制的具体方案。2017年11月1日，周强院长在《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告》中指出，“通过员额制改革，全国法院从原来的211990名法官中遴选产生120138名员额法官。通过这项改革，实现了85%以上法院人员向办案一线集中。”〔20〕周强：《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告》（2017年11月1日）。员额制改革的有效推进为包括司法责任制在内的综合性改革提供了前提条件。

保障司法人员独立行使权力。最高人民法院于2015年8月20日实施的《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》细化了人民法院内部关于领导干部干预司法行为的记录、报送和处理细则。

明确权责一致。权责一致要求司法人员有权不滥用，用权要负责。在《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》进一步落实了“让审理者裁判、由裁判者负责”的基础上，2017年4月12日，最高人民法院实施了《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》，该意见明确规定必须严格落实司法责任制改革要求，除审判委员会讨论决定的案件外，院庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发，也不得以口头指示、旁听合议、文书送阅等方式变相审批案件。2018年12月4日，最高人民法院《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》及时看到了司法责任制实施过程中，“当前部分地方改革落实不到位、配套不完善、推进不系统等突出问题”，要求进一步全面落实司法责任制。

（三）以审判为中心的刑事诉讼制度改革

2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，各地相继进行了改革试点。两高三部在2016年10月联合印发并实施的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》以及最高人民法院在2017年2月实施的《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》中明确提出了具体的改革实施步骤。

最高人民法院自2017年6月起实施了三项规程：《人民法院办理刑事案件庭前会议规程（试行）》《人民法院办理刑事案件排除非法证据规程（试行）》和《人民法院办理刑事案件第一审普通程序法庭调查规程（试行）》。在全国18个中级人民法院及其辖区部分基层法院开展试点工作，在总结试点的基础上，2018年1月1日修订并实施新的三项规程。三项规程有助于解决庭审虚化、非法证据排除难、疑罪从无难等问题，有助于提高刑事审判的质量、效率和公信力。

（四）推进案件繁简分流和刑事速裁程序改革

繁简分流体现了对司法规律的尊重，旨在实现繁案精审、简案快办。最高人民法院于2016年9月12日实施的《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》提出推进立案环节案件的甄别分流，完善送达程序与送达方式，发挥民事案件快速审判程序的优势，创新刑事速裁工作机制等。

2014年6月27日，十二届全国人大常委会第九次会议通过决定，授权最高人民法院、最高人民检察院在北京等18个城市开展刑事案件速裁程序试点工作。最高人民法院、最高人民检察院会同公安部、司法部于2014年8月26日实施了《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》，该办法明确了试点地区以及要求试点地区按照该办法制定实施细则。

2016年9月3日，全国人民代表大会常务委员会做出了关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2016年11月16日印发并实施了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》。该办法将刑事速裁程序的范围扩大到基层人民法院管辖的事实清楚、证据充分、当事人对适用法律没有争议、被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的三年有期徒刑以下刑罚案件。截至2017年9月，251个试点法院审结认罪认罚案件6.9万件，占同期全部刑事案件的42.7%。其中，适用速裁程序审结的占69.7%，非监禁刑适用率达41.4%。〔21〕前引〔20〕，周强所作报告。

2018年刑事诉讼法草案增加了“速裁程序”的内容，将前述改革的成果用立法的形式固定下来。

（五）其他司法改革

这一轮改革的其他重要内容有：

一是变立案审查制为立案登记制。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中规定了立案登记制。2015年5月1日最高人民法院实施了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。2018年最高人民法院工作报告显示，人民法院已经做到了有案必立、有诉必理，当场登记立案率超过95%。〔22〕周强：《最高人民法院工作报告》（2018年3月9日）。“告状难”问题成为历史。

二是人权司法保障机制建设取得积极成果。首先，规范了查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。2014年起连续4年开展规范司法行为的专项整治，坚决纠正违法扣押冻结涉案财物等突出问题。〔23〕曹建明：《最高人民检察院工作报告》（2018年3月9日）。其次，健全了错案防止、纠正、责任追究机制。十八大以来，人民法院再审改判刑事案件6747件，其中依法纠正呼格吉勒图案、聂树斌案等重大冤错案件39件，并依法予以国家赔偿。〔24〕前引〔23〕，曹建明所作报告。再次，完善了法律援助制度，提出了刑事辩护全覆盖的新目标。最高人民法院、司法部于2017年10月11日实施了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，该办法要求在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西省（直辖市）开展刑事辩护全覆盖试点工作。

三是加强建设智慧法院。2016年1月29日，最高人民法院信息化建设工作领导小组举行2016年第一次全体会议，最高人民法院院长、信息化建设工作领导小组组长周强主持会议并讲话，首次提出建设立足于时代发展前沿的“智慧法院”。〔25〕周强：《坚持需求和问题导向，破解难题补齐短板，推进人民法院信息化建设转型升级》，载《人民法院报》2016年1月30日第3版。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅实施的《国家信息化发展战略纲要》将建设“智慧法院”列入国家信息化发展战略。2016年2月22日，最高人民法院研究通过了《人民法院信息化建设五年发展规划（2016-2020）》和《最高人民法院信息化建设五年发展规划（2016-2020）》。2016年7月28日，最高人民法院印发并实施了《关于全面推进人民法院电子卷宗随案同步生成和深度应用的指导意见》。2018年4月28日，最高人民法院院长周强在全国法院第五次网络安全和信息化工作会议上指出：“人民法院信息化3.0版主体框架已经确立，以网络化、阳光化、智能化为特征的智慧法院初步形成。”〔26〕罗书臻：《深入推进智慧法院建设，促进审判体系和审判能力现代化》，载《人民法院报》2018年4月28日第1版。智慧法院建设实现了人民法院全业务网上办理、全流程依法公开、全方位智能服务。

四是司法公开稳步推进。司法公开是法治文明发展的必然要求，也是司法体制改革的重要内容。在最高人民法院的推动下，全国各级法院重点建设了审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台。截至2018年12月31日，中国审判流程信息公开网公布司法解释文件252条、业务文件231条、案例111条、开庭公告1436223条；中国庭审公开网累计直播案件2452件，全国法院累计直播案件2332742件；中国裁判文书网发布裁判文书62231200篇，访问总量达21702808624次，其中最高人民法院公开裁判文书11300份；中国执行信息公开网显示，截至2019年1月7日，2018年全国新收执行案件数量7509031件、已结案件数量 6838924件、公布失信被执行人名单12910742例、限制乘坐飞机17626666人次、限制乘坐火车5488750人次、网络拍卖总量275190件。

五是基本解决“执行难”问题。针对当前群众呼吁强烈的执行难问题，2016年1月，最高人民法院与国家发展和改革委员会等44家单位联合签署《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》。此外，最高人民法院于2016年4月29日实施的《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》提出要以信息化建设为抓手，完善执行体制机制，努力实现执行工作领域的深刻变革，用两到三年时间基本解决执行难问题。为破解查人找物难题，最高人民法院与国家发改委、公安部、国家工商总局、中国人民银行、证监会等10多个部门建立网络执行查控系统。2018年12月12日国务院新闻办公室发表的《改革开放40年中国人权事业的发展进步》白皮书指出：“2016年至2018年9月，全国法院共受理执行案件1884万件，执结1693.8万件（含终本案件），执行到位金额4.07万亿元。”执行难问题的解决已经取得显著成效。

（六）总结与反思

对十八大以来的司法改革成果最全面的评价和十九大以来司法改革基本方向的最权威概括，体现在2017年7月10日习近平总书记在十九大召开前最后一次全国司法体制改革推进会上作出的书面指示中。习近平总书记在该次会议上指出，“党的十八大以来，政法战线坚持正确改革方向，敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关，做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革，司法公信力不断提升，对维护社会公平正义发挥了重要作用。”党的十八大以来，最高人民法院和各级法院，围绕中心、服务大局，坚持司法为民、公正司法，深化改革，促进社会公平正义，为依法治国和平安中国建设作出了重要贡献，发挥了重要作用。截至2017年9月，党的十八届三中、四中全会确定由最高人民法院牵头的18项改革任务已经完成，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》中的65项改革举措已全面推开。〔27〕前引〔20〕，周强所作报告。

党的十八大以来，党和国家在司法管理体制方面出台了一系列改革举措，为司法机关和司法人员依法独立、公正地行使职权提供了制度保障。其中，在以司法责任制为核心的四项基础性改革（即司法人员分类管理、司法职业保障、司法责任制与人财物省级统管）、人权司法保障、执行难问题基本解决、建设智慧法院等方面都取得了前所未有的成绩。

但是，我们也应当看到，人民法院改革仍然需要深化。司法责任制改革明确了入额法官的办案职责，但是与其相关的配套性改革措施仍不完善，法官独立办案后的监督机制仍不健全、法官履职保障机制和待遇仍然没有到位、案多人少和人案不均的问题没有完全解决等；在以审判为中心的诉讼制度改革中，人民法院三项规程的全面试点时间一年期满后，在各地的实施效果有待观察；十九大提出的司法体制综合配套改革还刚刚起步；等等。这些问题亟待在将来的司法改革中解决。

五、人民法院司法改革40年的主要经验

经历40年的改革历程，我国司法改革逐渐走上了一条遵循司法规律又符合中国国情的改革之路。人民法院的司法改革是全部司法改革最重要的内容，总结人民法院40年司法改革的成功经验，主要有以下三个方面：

（一）应当坚持自上而下统筹推进

我国司法改革经历了自下而上到自上而下的改革路径。恢复重建中的司法改革，以最高人民法院和最高人民检察院为牵头单位，并没有共同的上级机关总揽全局。第一轮司法改革首先是1988年开始，以民事审判方式改革为核心，从基层、中级法院自行探索完善审判方式开始，总体呈现自下而上的改革路径。直至2003年，中央司法体制改革领导小组成立，由中共中央政法委员会、全国人民代表大会内务司法委员会、中央政法各部门、国务院法制办及中央编制办的负责人组成的中央司法体制改革领导小组，全面领导司法体制改革工作。前两轮司法改革侧重于机制上的改革，并未对体制做出大的调整，司法的地方化、行政化并没有有效解决。

为了推动第三轮司法改革，与过去司法改革最高由中央政法委主导不同，2013年中央成立了深化改革领导小组，习近平总书记亲任组长，李克强总理担任副组长，重大改革必须经过深化改革领导小组的批准或者同意才能执行，此轮司法改革更加注重顶层设计与整体统筹，强调在深改组制定的改革整体框架下发挥地方的积极性，通过分批推进试点地区改革的方式使司法改革的发展脚步更加稳妥，保证了改革规范、有序前进，各项措施能够落地、落实、落细。

（二）应当全面推进各项配套措施

在第一轮司法改革中，建立了法官依法独立判案责任制，明确了除重大、复杂、疑难案件提交审判委员会讨论外，其他案件由合议庭自行解决，赋予了承办法官应有的权力。我们可以回顾在2002年《二五纲要》中提出的“法官依法独立判案责任制”，十八届三中全会后所推行的司法责任制中很多重要举措如限制审判委员会审判案件的范围、实现合议庭、独任法官判案负责制等，这些在今天被作为牛鼻子的改革，在当时就是法院改革的目标。遗憾的是，由于没有完备的监督机制，这些改革措施在各地推行时，没有取得理想的成效。

在第二轮司法改革中，人民法院司法改革及时转向，通过防止内部和外部的行政化、深化司法公开改革、拓宽监督渠道、规范司法行为等措施逐步建立起对司法权力的监督制约机制。独立和责任是不可分离的，完备的监督机制和责任机制，是人民法院依法独立行使审判权的前提和基础，没有这一轮改革所确立的监督制约机制，就不可能有十八大以后以司法责任制作为牛鼻子的一系列改革，更不可能提出“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革目标。

第三轮司法改革是在进一步完善前述司法监督与制约措施基础上的改革。为了确保依法独立公正行使审判权和检察权，我们出台了一系列措施，体现了司法人员权力与责任的统一。另外，法律监督、社会监督和媒体监督等监督体系措施更加严密有效，司法公信力越来越高，从制度上保障了司法审判能够独立不独断、放权不放任。

（三）应当同步进行体制改革与机制改革

司法体制是司法机关和司法人员的组织制度，司法机制是指司法活动应当遵循的具体步骤和规则。司法体制与机制改革应当同时进行，不能顾此失彼。但第一轮和第二轮司法改革多停留在机制改革，基本上没有触及司法体制改革。

其实，中央早已经认识到体制改革与机制改革并举的重要性。2004年，中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，提出了改革和完善诉讼制度、诉讼收费制度、检察监督体制等10个方面的35项改革任务。但由于当时司法改革由政法委主导，不可能深入涉及需要由组织人事部门参与的体制改革。

以十八届三中全会和四中全会通过的改革决定为标志，开启了司法改革多层面齐头并进、深入推进的局面。十八届三中全会、四中全会以及十九大对司法改革提出的具体改革措施包含了体制改革与机制改革，首先进行的是以体制改革为内容的四项基础性改革，在此基础上，再推动以审判为中心的诉讼制度、立案登记制、繁简分流等诉讼机制的改革，主次、先后有序，体制机制改革并行，使改革能够按计划、有步骤顺利推进。

结语

习近平总书记在2017年7月10日全国司法体制改革推进会上指出，我们的司法改革“要遵循司法规律，把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来，不断完善和发展中国特色社会主义司法制度。要全面落实司法责任制，深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，开展综合配套改革试点，提升改革整体效能。要统筹推进公安改革、国家安全机关改革、司法行政改革，提高维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的能力。各级党委要加强领导，研究解决重大问题，为推进司法体制改革提供有力保障。”〔28〕新华社：《习近平：坚定不移推进司法体制改革，坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-07/10/c_1121295680.htm，2019年1月10日访问。习近平总书记的指示，为将来的司法改革指明了方向。

2017年8月29日，中央深改组通过了《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》（以下简称《框架意见》）。〔29〕周斌、余东明：《上海高院副院长解读深化司法体制综合配套改革》，载《法制日报》2017年11月6日第1版。一个月后，上海司法体制综合配套改革正式启动。《框架意见》从规范权力运行、深化科技应用、完善分类管理、维护司法权威等4个方面提出了25项改革举措。上海又把25项改革细化为117项具体任务，要求2019年全面完成改革。目前，虽然各地也有司法体制综合配套改革的自发行动，但上海是唯一由中央确定的司法体制综合配套改革试点的地区。司法体制综合配套改革刚刚完成试点，2019年将在其他地方推开，改革的道路还很长远艰巨。

2017年10月18日，党的十九大报告指出：要“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”该报告明确了十九大后司法改革的主要任务是深化司法体制综合配套改革和全面落实司法责任制。

2018年7月24日，中央政法委书记郭声琨在十九大后第一次全面深化司法体制改革推进会上强调，推进司法体制改革，要加快构建七大体系，即：总揽全局、协调各方的党领导政法工作体系，系统完备、科学合理的司法机构职能体系，权责统一、规范有序的司法权运行体系，多元精细、公正高效的诉讼制度体系，联动融合、实战实用的维护安全稳定工作机制体系，普惠均等、便民利民的司法公共服务体系，约束有力、激励有效的职业制度体系，为维护社会稳定、促进公平正义、服务人民群众提供完备体制机制保障。〔30〕杨振：《全面深化司法体制改革推进会在深圳召开》，央广网，http://news.cnr.cn/native/city/20180725/t20180725_524311650.shtml，2019年1月10日访问。“七大体系”是对司法体制综合配套改革的具体解读、任务分解，为以后的司法改革确立了方向和目标。

人民法院在中国的司法改革中承担着重要历史使命。在未来，人民法院应当坚持正确的改革原则和改革方法，为完成司法改革的伟大任务作出新的贡献。