社会关注对推动法治建设进程具有重要作用——麻某诉公安局行政行为违法及赔偿纠纷案点评

王周户 西北政法大学地方政府法治建设研究中心主任、教授

该案件能够入围“推进中国法治进程的十大行政诉讼案例”，我认为主要取决于两方面因素：一方面是当事人通过诉讼向两级公安机关提出500万元精神赔偿的请求，但因缺乏法律依据而未予以支持从而引发社会对相关法律制度的广泛争议；另一方面就是当时被媒体曝光公安机关两个荒唐的行为，即将麻某认定为“嫖娼”和对麻某进行处女鉴定而组合称为“处女嫖娼案”，使该案从一审到二审一直成为社会关注热点。但媒体对案件的关注及其报道带有较强的新闻性、舆论性和社会性等色彩，作为影响法治进程的行政诉讼案件，本文将以当事人的诉讼请求和法院通过审理后形成的裁判内容与结果为基础，客观评价该案在法治进程中的价值和作用。

一、基于当事人诉讼请求所形成的主要争议焦点

原告麻某诉咸阳市公安局和泾阳县公安局行政行为违法及赔偿纠纷案，原告在一审诉讼中共提出了10项诉讼请求：（1）确认咸阳市公安局迟延作出第11号申诉裁决书违法；（2）确认泾阳县公安局第200110001号治安管理处罚裁决书违法；（3）确认泾阳县公安局强制传唤、非法限制原告人身自由事实行为违法；（4）确认咸阳市公安局要求原告做医学鉴定事实行为违法；（5）确认泾阳县公安局对原告讯问程序、实体内容违法；（6）确认泾阳县公安局对原告使用械器、械具违法；（7）判令两被告公开赔礼道歉、恢复名誉；（8）判令咸阳市公安局赔偿精神损失费100万元，泾阳县公安局赔偿精神损失费400万元；（9）判令误工费、医疗费、通讯费、材料费、法律援助费9560元，由咸阳市公安局赔偿1000元，泾阳县公安局赔偿8560元；（10）判令两被告承担本案诉讼费。

基于上述诉讼请求，结合行政案件审理所要遵循的相关法律规定，本案的争议焦点归纳为以下几点：

第一，行政诉讼的受案范围是以具体行政行为作为案件受理条件和审理对象的。因此，诉讼请求审查的具体行政行为与所诉具体行政行为的违法情形，即认为具体行政行为不合法的理由，属于两个不同层面的问题，是不能混同的。如本案中当事人提出的第3、5、6项诉讼请求，强制传唤与强制传唤下实施讯问状态下的人身自由受到限制、讯问程序违法、实体内容违法、违法使用械器械具等，是否能够必然导致成为一项独立的审理与裁判行为对象，属于具有争议的问题。

第二，在原具体行政行为已因违法而被复议机关撤销的情况下，当事人还能否提出确认该具体行政行为违法的诉讼请求。由于被告泾阳县公安局针对原告所作出的治安处罚裁决，在复议期间已被咸阳市公安局因违法而撤销，在此情形下，原告还能否将确认其违法作为一项独立的诉讼请求。

第三，在被告泾阳县公安局办案人员不承认，同时也无足够证据证明被告办案人员存在违法行为的情形下，原告能否要求确认强制传唤讯问期间被告对其殴打、虐待、侮辱行为的违法事实以及如何予以认定；对原告被释放后第三天去医院看伤病及其以后的医疗花费、误工损失等，由于是间隔了三天后的医疗诊断，在被告不予认可和没有其他证据情况下，能否认定应当由被告承担赔偿责任，均成了该案争议问题。

第四，对于咸阳市公安局委托医院对原告进行处女膜医学鉴定行为性质如何认定，即是否属于具体行政行为，尤其是被告咸阳市公安局在已于2011年2月8日作出申诉复议裁决书撤销了泾阳县公安局治安处罚裁决书情况下，却还于2月10日委托咸阳市第二人民医院对原告进行了处女膜医学鉴定，且被告咸阳市公安局也称该鉴定结论与申诉裁决无关，那么对原告而言，该委托鉴定属于什么性质的行为以及是否合法，也是案件争议问题。

第五，咸阳市公安局对泾阳县公安局治安处罚裁决行政复议期间，给予被申请人泾阳县公安局进行答复以及提交证据时间是否应当计算在复议审理的法定期限内，从而能否据此认定咸阳市公安局作出的行政复议决定属于迟延而违法。原告坚持认为《治安管理处罚条例》只规定了行政复议机关并作出复议决定的期限是5天，并未规定其他应当予以排除的时间情形，因此属于迟延作出复议裁决的程序违法行为，也是争议问题。

第六，原告要求两被告在媒体上公开道歉的诉讼请求应否或者能否得到支持，也是案件突出争议问题之一。原告认为，两被告的行为对其名誉权的侵害在全国范围内造成重大影响，据此应当在媒体上公开赔礼道歉。被告泾阳县公安局认为，由于原告缺乏其所主张的应当赔礼道歉范围内的损害事实依据，根据国家赔偿法的规定，被告只能在违法行政行为侵权范围内向原告公开赔礼道歉、恢复名誉；而被告咸阳市公安局认为，自己所作出的行为不存在违法之处，并未侵犯原告名誉权。

第七，原告请求被告承担500万元精神损害赔偿是否具有法律依据或者能够适用什么法律规定，属于本案争议最大的问题。原告认为，两被告的行政行为对其造成了极大的精神损害，且国家赔偿法未禁止对精神损害进行赔偿，可以参照民法通则有关条款规定给予赔偿。两被告认为，国家赔偿与民事赔偿是两种不同的赔偿法律制度，国家赔偿是依法赔偿，因而原告请求精神损害赔偿没有法律依据。

二、对两审法院审理认定事实和裁判项的评析

从两审法院的行政判决书内容及其结论来看，可以形成如下认识：

第一，一审法院经过审理分别以两个判决项确认了泾阳县公安局传唤行为并限制人身自由23小时的具体行政行为违法、使用械器械具行为违法，而二审法院判决书将一审的上述两个判决项变更为一个判决项，即确认泾阳县公安局对原告讯问时使用械器械具、殴打并限制其人身自由23小时的行政行为违法。二审判决书在内容上排除了对传唤行为违法性的确认，增加了对殴打行为的确认，并在该判决项下将这些行为笼统归结为一个行政行为。其实二审判决书采取这种方式对原告提出的多项诉讼请求进行处理，既是一种无奈之举，也是一种较好的判决技巧。之所以这样说，是因为在行政法理论上有行政法律行为与行政事实行为的划分，比如殴打行为就被划入行政事实行为，但这样的理论划分既未得到相关制度的明确认可，在实践中也未得到普遍采用。还有就强制传唤而言，传唤讯问行为实施状态下必然会伴随着对被传唤者人身自由的相应限制（法律规定在8或者24个小时之内），因而应当将传唤与限制人身自由分别划分为两个行政行为还是一个行政行为来予以审理审查和作出裁判，成为司法实践中的难题。所以二审法院干脆将这些都归入一个行政行为之中予以认定裁判，既有效实现了对原告多个诉讼请求事项内容作出了裁判上的回应以及保护，也避免了纠缠于理论上本身就很难说清楚的行政法律行为与行政事实行为界分之中究竟应当作出几个判决项为宜。

第二，一、二审法院均确认了咸阳市公安局委托医院对原告做医学鉴定的具体行政行为违法。无论原告是自行前往还是公安局工作人员带领其前往医院，只要咸阳市公安局向医院出具了委托书，就形成了咸阳市公安局与医院之间的一种公务关系，那么医院对原告进行医学鉴定就是该公务关系的内容。因而一审法院将其认定为一种行政行为未尝不可。无论该鉴定行为与申诉裁决书之间是否有关，都无法说明咸阳市公安局实施鉴定行为在法律依据、法定事实条件和法定职责方面的合法性、正当性，其行政行为也就当然属于违法。

第三，关于一、二审法院均判决泾阳县公安局向原告支付违法限制人身自由23小时即两天的赔偿金74.66元，完全是按照《国家赔偿法》的规定，以国家统计局公布的上个年度（2000年）全国在岗职工日平均工资为依据计算的，而23小时不满一天却按照两天来计算，是基于23小时横跨了两日。关于判决被告赔偿医疗费以及由此产生的交通费、住宿费和误工费的认定，应当是基于被告强制传唤行为下原告处于被限制人身自由的情形下所形成的伤病，由于公安机关权力及其控制场景的单方优势，如果其不能充分举证来证明原告伤病与其强制传唤讯问和限制人身自由无关，则就应当以伤病作为判定存在殴打行为和存在法律上的因果关系，并承担相应赔偿责任，这是对行政诉讼法律制度中被告负举证责任原则的准确把握与适用，也是行政诉讼与民事诉讼在举证责任上的重要区别之处。

一、二审法院驳回了原告的其他诉讼请求，也就意味着驳回了原告要求确认咸阳市公安局的申诉复议裁决迟延作出违法、确认泾阳县公安局的治安处罚裁决违法、要求两被告在媒体上公开赔礼道歉和支付精神损害赔偿500万元的诉讼请求。

首先，法院就申诉复议裁决书在判决上不支持原告要求确认迟延作出违法的诉讼请求结果依法应当是成立的。因为按照行政复议法规定，被申请人泾阳县公安局也属于复议程序当事人，既应当依法履行复议程序义务，也享有行政复议程序权利，因而对其在接到咸阳市公安局送达的复议申请书副本在法定期间进行答复的时间应当不计算在作出申诉复议裁决期限内。但一审法院认为“程序并非独立的具体行政行为，原告对申诉裁决书无异议，单独就程序问题起诉，不属于行政诉讼受案范围，该请求予以驳回”作为判决理由是存在问题的。程序一般而言确实不是独立的具体行政行为，但因程序违法作为理由请求确认甚至请求撤销具体行政行为应当是可以的，同时行政诉讼法也规定了“违反法定程序”本身就是认定行政行为违法并予以撤销的一种情形。因此，一审判决书认为原告仅就程序违法提出诉讼请求不属于受案范围的理由是存在问题的。

其次，法院驳回原告要求确认被告泾阳县公安局治安处罚裁决书违法是依法能够成立的。咸阳市公安局以违法为由撤销了泾阳县公安局治安处罚裁决书，说明该处罚裁决书的违法性已经在申诉复议裁决书中得到了认定，并自复议决定书成立时起就产生了法律效力。

再次，就原告要求在媒体上公开赔礼道歉的请求被驳回而言，应当说一、二审法院的判决总体上是没有问题的。因为在媒体对本案报道之前，其对原告所作的认定“嫖娼”治安处罚裁决就已被咸阳市公安局撤销，违法行政行为对原告的侵害及其危害性在相应范围内已被制止了。至于媒体后来的大范围报道所造成的影响，不是被告行政行为所致，二者之间不存在法律上的因果关系，何况媒体对该案报道的本身应该是一种正面的舆论监督，而且目的也都是在于维护原告合法权益，使全社会都相信原告是无辜的受害者。因此，违法行政行为侵权范围与媒体报道范围不是同一个法律概念和法律事实，应当说在媒体报道范围内不存在对原告名誉权的损害。

最后，法院对原告请求赔偿精神损失费500万元未予以支持，在当时法律制度下应当是成立的。尽管国家赔偿制度是在民事赔偿制度基础上发展起来的，但在传统民法理论中一直将国家赔偿视为民事赔偿中的特别赔偿，因而当对国家赔偿有了专门特别规定时，就会依据国家赔偿法律制度的规定作为适用依据；在法律没有明确规定的情况下，民法通则的规定很难成为国家赔偿法的补充而予以同时适用。当然通过法治实践可以看出，当时国家赔偿法在规定上是存在缺陷的，但那属于立法层面并需要通过修改完善法律制度予以解决的问题，作为适用法律审理裁决案件为职能履行特征的法院，无法运用司法裁判去弥补和解决属于立法层面的问题。

三、该案件对推进中国法治进程的影响与意义

第一，该案件的审理与裁判，应当说对后来国家赔偿法的修改起了很大的推动作用。

精神损失可分为物质性（有形）的精神损失和精神性（无形）的精神损失，前者是指对生命权、健康权、身体权、人身自由权等人格权的损害，后者是指对名誉权、荣誉权等人格权的损害。原国家赔偿法中规定的生命赔偿金、残疾赔偿金、人身自由赔偿金包含了对物质性精神损害的赔偿，而对侵犯名誉权、荣誉权情形的，只规定了在侵权范围内消除影响、赔礼道歉、恢复名誉，并未规定要支付赔偿金。至于当初国家赔偿立法时是否就名誉权、荣誉权等规定应当支付赔偿金，相信赞成或者反对者各自都有相应理论为支撑的，但在任何一方理论观点都没有能够成为压倒性地占据主导优势情况下，受社会发展阶段性和体制、观念以及国家赔偿制度刚起步等因素影响下，对侵犯名誉权、荣誉权行为不规定支付赔偿金的主张就成为立法制度设置上的选择。但该案件的发生，面对受害人权益受到严重损害却在法律制度上缺乏支持和保障的客观事实，无论法律界人士还是社会其他各界人士，每当议论到该案件时就会指出国家赔偿法应该予以修改，或者每当谈到应当修改国家赔偿法时就会以该案为例，使国家赔偿法中应当对侵犯名誉权、荣誉权行为规定支付赔偿金的主张及其理由占据了压倒性优势，也就有了后来2012年国家赔偿法相关修正内容的增加。

第二，法院依法公开审理和作出裁判，很好地诠释了行政审判以及行政诉讼制度的专业特点，推进了依法行政工作。从当年法院对该案审理方式来看，既要面对当时还处于非常强势地位的公安权力及其系统，还要面对巨大的新闻媒体及社会舆论压力，一、二审法院都做到了既全程公开审理该案，开放允许媒体旁听、录音录像、文字记录等方式进行全程报道，又严格按照行政诉讼法规定以及行政案件审理规则开庭审理，并遵循依法行政原则和行政法律制度规定进行法律适用并作出判决，较好地把控了对该案所产生的社会影响力与行政法治所应当遵循思维及其方法之间的辩证关系，使该案件的审理与裁判从始至终都遵循着法治化轨道运行。比如，针对被告对许多行为事实不认可而原告方又不能提供证据情况下，法院都能把握行政法核心，即依照行政权力规范的理念及其特点进行事实认定和作出法律裁判。再如，在媒体以及社会舆论几乎“一边倒”地追踪报道与热议的情况下，法院依然坚持遵循行政案件审理程序和法律规定依法进行裁判，维护、保证并彰显了行政案件审理的制度功能与价值，树立了司法尊严与权威。