我国基本养老保险财政补贴政策评估指标体系研究

《基本养老保险财政补贴政策评估指标体系研究》课题组

内容提要：政策评估是提高政策科学性与可行性的重要一环，受到各方广泛关注。本文围绕我国基本养老保险财政补贴政策评估指标体系建立这一重要问题展开探索和研究。一是对建立我国基本养老保险财政补贴政策评估指标体系进行一般理论分析，包括内涵界定、理论依据和必要性论述；二是分析我国基本养老保险财政补贴政策评估指标建立面临的主要困难；三是构建我国基本养老保险财政补贴政策评估指标体系；四是指出基本养老保险财政补贴政策评估指标体系应用应注意的几个问题。

政策评估有利于提高政府决策可行性和科学性。基本养老保险财政补贴是财政民生支出的重要内容，对这项政策进行评估，对完善我国社会保障体系、确保养老保险制度可持续及财政可持续都有重要意义。但由于政策评估在我国刚起步，其工作存在很大难度。为此，根据我们的理解，对我国基本养老保险财政补贴政策评估指标体系进行大胆的探索和研究，以期为政策完善并有效发挥作用，更好地提高基本养老保险财政补贴政策效果做出我们应有的贡献。

一、建立我国基本养老保险财政补贴政策评估指标体系的一般理论分析

（一）财政补贴政策评估及指标体系的理论基础

财政补贴政策评估属于公共政策评估的范畴。政策评估也称政策评价，包括政策的事前评估、执行评估、事后评估三种类型，一些学者将事前评估归入政策分析的范畴，而狭义的政策评估则专指政策事后评估。

1.财政补贴政策评估的内涵与定位

财政补贴政策评估是指政府财政部门或委托的第三方评估机构作为评估主体根据规定的标准和程序，通过考察财政补贴政策实施过程的各个阶段、各个环节，对政策的效果、效能及价值所进行的全面综合检测、评价和判断。国内外学者对政策评估界定大同小异，根据政策内容不同，考虑公平、过程、系统等环节进行评估。

财政补贴政策评估及其指标体系是公共部门绩效管理过程中的重要工具和手段，其首要的任务就是为评估政策绩效提供政策过程和结果的信息，同时，政策评估又是政策循环中一个重要的阶段，它需要将这样的信息回馈给政策制定过程。

2.财政补贴政策评估及指标体系的理论基础

财政补贴政策评估的理论基础：一方面源自“政策科学”的相关理论与方法，包括市场失灵、政府失灵、系统失灵等，另一方面与财政支出绩效评价相关的一些理论也为财政补贴政策评估提供了理论基础。

（1）“政策科学”的相关理论

政策评估是政策科学中的关键环节。20世纪60年代以来，对政策评估的研究不断深化，在发达国家逐渐成为一项“成长工程”（growth industry），成为监督政府公共开支的系统工程，相关的理论阐释和技术方法也不断发展和完善，具体包括市场失灵、政府失灵、系统失灵等理论。最初解释政府经济干预和政策合理性的理论就是弥补“市场失灵”，即一项政策是否合理，政府干预是否有效，需要看它能不能解决市场机制在某些领域的失灵问题，能不能弥补市场机制的固有缺陷。但是，在市场失灵的领域，政府介入不适宜的政策也可能使情况更加恶化，产生扭曲价格信号、设租寻租、破坏市场公平性等后果。因此，对政策评估而言，运用市场失灵理论对一项政策予以正面评价的同时，更需要关注“政府失灵”的问题，使评估结果能相对真实地反映政策效果。

近年来，有学者在对国家创新系统的研究过程中，又提出了“系统失灵”的理论，即政府出台的各项政策往往存在重叠、冲突，单独评估一项政策时可能认为它行之有效，但是，把它放在整个政策体系中反而可以观察到其负面影响。因此，需要将整个政策体系纳入评估范畴，用系统化的理念和方法开展评估。

（2）财政支出绩效评价的相关理论

在财政支出绩效评估相关理论方面，大致包括成本收益理论、新公共管理理论、新公共服务理论、整体政府理论等。

成本收益理论认为做决策时，要坚持效益原则，以最小的费用获得最大的收益。运用到财政资金支出的决策中时，就是最有效地使用财政资源，获得最大的社会政治经济效益。

20世纪70年代以后兴起的新公共管理理论通过引进企业管理理念来改进公共部门，强调政府管理遵循“3E”（Economy，Effectiveness，Efficiency）原则，即经济、效益和效率，财政支出绩效评估应包括效率和成本效益、顾客满意度、投入产出比率、服务质量等方面。新公共管理理论虽然从某种意义上确实可以提高管理效率，但在实践中很容易弱化社会公正、公共利益、社会责任等，背离公共管理的本质，因而受到尖锐的批评。20世纪80年代末90年代初诸多反思新公共管理的理论纷纷出现，比较有代表性的有新公共服务理论、整体政府理论等。

新公共服务理论推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治，重视人而不只重视生产率，关注公平正义和公共利益。新公共服务理论为服务型政府建设提供了理念基础。

概括而言，上述理论为开展财政补贴政策评估提供了丰富的思想基础，为相关指标体系的设计提供了多元化和系统化的研究视角，也为提升财政补贴政策效果提供了可选择的基本思路。

（二）建立基本养老保险财政补贴政策评估指标体系的必要性

1.我国养老保险形势发展的现实要求

社会保障制度是一项重要的社会制度，也是社会进步和文明的重要体现，而完善的基本养老保险制度则是社会保障制度建设的重中之重。我国基本养老保险制度分为城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两大类型。2015年基本养老保险参保人数85833万，其中，城镇职工基本养老保险参保人数35361万，城乡居民基本养老保险参保人数50472万。

改革开放以来，我国养老保障制度始终处于转型和发展之中，逐步建立了多层次养老保障体系，但是，基本养老保险“一支独大”的局面没有得到实质性改变，第二和第三层次养老金所占份额和发挥的作用很小。2015年退休人员的总替代率为44.08%，其中，基本养老保险的替代率为42.56%，第二、三层次的替代率分别仅为0.26%和1.26%。基本养老保险制度在我国养老金体系中具有举足轻重、甚至是极其重要的作用，为经济体制改革和构建和谐社会做出了突出贡献。

财政对基本养老保险制度提供了巨大的支持，补贴规模逐年递增。以城镇职工基本养老保险基金为例，1998年财政补贴只有24亿元，2015年则达到了4716亿元，1998-2015年财政补贴合计26603亿元，而2015年底基金全部余额是35345亿元。尽管财政补贴大多用于基本养老保险待遇提高所产生的缺口，但也表明目前的基金结余是依靠大量财政补贴维持的。

再以城乡居民基本养老保险基金为例，从绝对量来看，2010-2015年，各级财政对城乡居民基本养老保险制度的补贴规模从217亿元攀升到2019亿元，年均增长率高达139%。从所占比例来看，财政补贴是城乡居民基本养老保险制度占比最高的资金来源，而且所占比例逐年上升，2015年已上升至70.7%。

总体而言，我国基本养老保险制度属于典型的财政补贴型制度，目前正处于财政补贴最多的历史时期。面对人口老龄化加快、劳动力流动性加大、养老金连年上调的刚性需求、经济增速放缓等形势，我国基本养老保险制度的公平性和可持续性问题日益突出，基本养老保险制度已进入全面深化改革的困难和敏感时期，面临制度改革、建立细化政策等多重任务的叠加，财政补贴的预期规模仍将继续攀升。

2.落实国家民生政策的迫切要求

保障国家各项民生政策的落实，提高财政资金使用效益是党中央对各级财政部门提出的重大要求。为了确保财政资金投入决策的正确性和科学性，需要建立合理的财政资金支出政策评估制度、正确地运用评估方法，这对于改进政策、克服政策运行中的弊端、提高政策效率具有深远的意义。财政管理部门提出要探索构建符合我国国情的地方财政管理绩效评价体系，通过对地方财政管理绩效综合评估，进一步推动地方深化财税体制改革，改进预算管理制度，提高财政资金使用效益，不断改进财政宏观管理，提升财政管理科学化水平。

在这样的背景下，非常需要科学评估既有的基本养老保险基金的财政补贴政策，根据评估结果，结合我国财政治理现代化和基本养老保险制度改革的要求，为未来更加科学地设计和规范地实施基本养老保险财政补贴政策提供参考，提高社会保障领域财政治理现代化能力和财政资金支出的绩效水平，服务和支持国家治理体系和治理能力现代化的总目标，促进建立更加公平和可持续的基本养老保险制度，推动“老有所养”社会发展目标的顺利实现。

（三）财政补贴政策评估指标体系的内涵、方法

1.财政补贴政策评估指标体系的内涵

由于政策的广泛性以及人们关注政策的角度差异，财政补贴政策评估需要考虑的因素比较复杂，实践中需要根据评估目标，精心设计相应的制度安排，涵盖评估标准、评估工具、评估程序、评估方法、评估主体、评估应用等诸多内容，其中，从理论和技术角度而言，最为核心的内容之一就是作为评估工具的尽可能客观地反映政策影响或效果全貌的财政补贴政策评估指标体系。

作为政策评估标准的具体反映，财政补贴政策评估指标体系由多层次、多角度的定量和定性指标构成，其构建过程是在政策科学和财政支出绩效评价理论的基础上，考虑财政支出具体领域的典型特点，结合本国经济社会发展阶段和制度结构特征，探索适宜的财政补贴政策评估标准，通过一系列指标把标准进一步细化，使之具有可测量性。

2.评估标准与指标体系的构建维度

就评估标准而言，应用比较广泛的是“3E”标准，即有效性、效率、公平性，在此基础上有的学者加上了可行性、可预测性、程序公正性的“3P”标准。另外有学者以“4E”标准作为政策评估标准，即经济、效率、效益、公正，认为这四种标准相辅相成，共同构建了评估的综合评价体系，在经济标准内考虑成本与资源，在效率标准内考虑资源与产出，在效益标准内考虑产出与结果，在公正标准内考虑产出及相应的结果是否增进了社会公平和符合公共利益。

基本养老保险财政补贴政策评估指标体系应以政策科学理论和公共支出绩效评价的基本原理为理论基础，结合我国老龄化社会的现实需求，建立评估指标体系。并主要从政策效益性、政策可持续性、政策公平性、政策效率性、政策外溢性五个维度展开，具体考虑如下：

效益、公平、效率属于政策评估的常见评估标准，除此以外，还需要考虑政策可持续性标准，因为基本养老保险制度具有跨期特征，而且现收现付制还会涉及代际公平的问题。再者，我国基本养老保险制度处于不断改革之中，从扩面到并轨对制度本身的精算平衡都产生了显著影响，财政对基本养老保险的补贴规模呈现快速攀升的态势，补缺口的兜底责任需要有一个合适的规模，避免形成过大的财政负担和拖累，制约“老有所养”目标的实现。

多层次（支柱）是养老金改革的全球共识。世界银行分别于1994年和2005年提出并推广养老金制度三支柱和五支柱的理论和建议，公共养老金仅仅是多支柱体系中支柱之一，但从养老金体系来看，由于内在的联系，公共养老金的运行情况和效果不可避免地会对其他支柱，对社会保障的其他领域，对参保人的储蓄、消费、投资等方面产生诸多影响，因此，基于前述系统失灵理论、整体政府理论的启示，还应将政策外溢性纳入评估标准。

二、我国基本养老保险财政补贴政策评估指标建立面临的主要困难

（一）对基本养老保险财政补贴政策评估认知不足，严重影响评估指标体系的建立

基本养老保险财政补贴政策评估的根本目的是从事实角度量化该项政策本身的合理性，认识其优劣和成效，补充、修正和完善后续政策，有助于完善政策内容，改进政策质量，进而提升政策绩效，促进政策科学化、民主化和政策执行效果的优化。因此，基本养老保险财政补贴政策评估除了总结经验，肯定成绩之外，更要发现问题，找出不足，探究原因，发挥其诊断和批判的功能，从而为政府部门调整与修正政策提供参考。但是，从目前我国的现实情况来看，在思想上对基本养老保险财政补贴政策评估的意义认识不足，一些决策主体往往视此政策评估为可有可无的工作，甚至政策运行的各有关人员会基于自身的利益而阻挠或反对政策评估的进行，因为政策评估必然要涉及到有关事实的描述、是非得失的评判、责任利益的分配，阻碍力量的大小往往是政策评估成败的关键所在。

（二）基本养老保险财政补贴政策评估理论研究缺乏，致使建立评估指标体系的学理基础不扎实

我国公共政策评估起步较晚，目前为数不多的政策评估在实践中具有很大的盲目性，主要表现为经验总结、工作汇报和座谈研讨等形式。对公共政策的优劣得失仅仅停留于一般的理论分析，还远远没有建立起科学、系统的理论指导，不清楚评估的最终目的，不明确评估的现实标准，不确定评估的具体内容，不肯定评估结论的实际作用，与真正科学意义上的公共政策评估相去甚远，具体到基本养老保险财政补贴政策评估理论研究更是空白。而基本养老保险财政补贴政策评估指标体系的建立，只有通过界定该项补贴政策“绩效”的内涵和外延，才可以明确指标设定的依据、维度和具体要素。

（三）基本养老保险财政补贴政策影响的广泛性，增加了建立评估指标体系的难度

建立基本养老保险财政补贴政策指标体系，可从关键指标、指标量化、权重安排等几个方面入手。具体而言，对基本养老保险财政补贴政策评价，可作为评价的面、点较多，不可能都一一列入，只能列关键指标；然后要考虑的是所选的评价指标可以量化及如何量化的问题；此外还要考虑指标体系中各指标之间的权重如何安排。

基本养老保险财政补贴政策影响是多方面的，既有近期影响，又有长期影响；既有正面影响，也有负面影响。在这些影响中，有些因素难以测定，甚至根本无法测定；有些因素难以用数量关系来计量和表示，只能定性分析或以价值判断代替事实分析；有些因素虽然可以量化，但量化的难度较大，成本太高。凡此种种，都为建立基本养老保险财政补贴政策评估指标体系增加了难度，带来了障碍。

（四）信息渠道不顺畅，使基本养老保险财政补贴政策评估指标的客观性、科学性大打折扣

信息是决策的前提和基础，也是公共政策评估的依据。如果没有真实、足够的与政策及其运行相关的资料和其他方面的政策信息，政策评估就很难进行，更谈不上建立客观、公正的政策评估指标体系。目前，我国尚未建立规范、完善的信息披露制度，存在资料不完整、统计数据不准确等现象，使得政策评估难以获得精确的资料；再加上一些抵制政策评估的人员会拒绝提供相关资料或者只提供对他们有利的资料，造成信息截留、失真等问题。一方面缺乏有效的政策信息来源渠道，政策信息不全和缺乏共享，有关政策制定、执行效果的信息不被政策决策者和研究者清晰了解，造成信息阻塞和不对称；另一方面缺乏有效的政策反馈渠道，社会公众尚不能借助各种方便信息渠道，发表自己对有关政策的意见和建议，特别是目标群体的意见难以得到回应，以致许多真知灼见被淹没，造成信息反馈不及时，政策本身的漏洞得不到及时的矫正和修补。

三、我国基本养老保险财政补贴政策评估指标体系的构建

（一）选取评估指标的主要原则

在具体评估指标的选取上，把握以下原则：

一是目的性原则。项目实施所要达成的目的，是评估指标选取的首要原则之一。如果选取的指标对项目实施的目的不具有解释说明作用，那么选取的指标便无意义。

二是全面性原则。广泛考虑各种反映政策执行和政策影响的因素，结合目的性原则，最大程度地将较为重要的因素选入指标体系中。就城乡居民社会养老保险制度运行而言，选取的指标不仅要考虑制度本身的一些政策因素，还要考虑到实施时的操作过程与实施后的满意状况，这样才能更全面地对制度进行评估。本文所研究的政策评估指标包括效益性、公平性、可持续性、效率性和外溢性几方面，并据此全面考虑体现运行效应的指标，并将其具体化。

三是层次性原则。指标体系必须能够涵盖基本养老保险财政补贴的主要特征。基本养老保险财政补贴政策评估指标体系由多个相互联系、互为补充的指标构成，可以划分为几个子系统，入选指标能从不同侧面、不同角度反映和测评其内涵与特征。因此，在构建评估指标体系时，需要将所有的指标根据待分析的问题划分到不同的层次中。

四是可操作性原则。指标的选取不但要求尽可能涵盖评估对象的各个方面，同时也必须考虑指标的可操作性，即指标获取和衡量的难易程度。基本养老保险财政补贴状况在全国各地差异很大，而且基本养老保险的制度结构本身处于动态变化之中，出于可操作性的考虑，只选择与运行效应紧密相关的指标。

（二）基本养老保险财政补贴政策评估指标体系

1.政策效益性指标

（1）政策效益性指标的选定

所谓政策效益性就是财政补贴去向是否达到预定的政策目标和社会效益。用成本效益法衡量，就是每单位财政补贴所达成的社会效益目标。设定政策效益性指标就是为了使政府投入的财政补贴取得更多更明显的社会效益，防止财政补贴资金的浪费与不合理使用。

表1 基本养老保险财政补贴政策效益性指标

（2）政策效益性指标的解释

①覆盖面：养老保险财政补贴实际受益人数与应覆盖人数之比。凡是接受财政补贴的地区所有领取基本养老金的个人都是财政补贴的覆盖人群。建立这个指标用来衡量财政补贴的受益面和受益人群。

②财政补贴占基本养老保险支出比重：接受中央财政补贴的地区基本养老保险总支出中多少来自中央财政的补贴，多少来自地方财政的补贴。这个指标用来衡量财政补贴对养老保险支出的贡献。

③中央基本养老保险财政补贴占某省基本养老保险收支差额的比率：基本养老保险收支差额反映地区组织基本养老保险收入和安排支出的努力程度。中央财政补贴占基本养老保险收支差额的比例反映中央财政在收支差额中所负担的份额，体现中央财政对地方养老保险收支差额的负担程度和支持程度。

④人均基本养老保险财政补贴额：反映受益人群人均接受财政补贴的份额。体现享受基本养老保险人员财政补贴受益程度，既是分析基本养老保险财政补贴受益水平的指标，也是核定基本养老保险财政补贴标准的重要依据。

⑤基本养老保险补贴占城乡居民收入的比重：基本养老保险补贴虽然在城乡居民收入中所占份额不会太高，但显示了财政补贴对提高城乡居民收入的作用，特别是对提高领取养老金的老年人群收入的作用。衡量城乡居民收入对基本养老保险财政补贴的依赖程度。

⑥基本养老保险财政补贴占中央财政支出的比重：反映中央财政为安排基本养老保险财政补贴调整财政支出结构所做的努力；反映基本养老保险财政补贴对中央财政支出的影响程度；体现中央财政对全国基本养老保险收支的支持力度。也是衡量基本养老保险财政风险的重要指标。

⑦受益群众满意度：反映财政基本养老保险补贴的受益者对财政补贴的额度、地区结构、发放方式等方面综合满意度大小。是群众对基本养老保险财政补贴政策的实际感受。这是建立在养老保险收支和来源结构透明化基础上群众对养老保险财政补贴程度的感受和评价。

2.政策可持续性指标

（1）政策可持续性指标设定

近年来，我国基本养老保险基金支出增长速度快于基金征缴收入增长速度已成常态，除了人口老龄化带来的影响，缴费激励机制以及正常待遇调整机制缺位、基金管理水平低下等因素亦使基本养老保险基金收支平衡的压力越来越大，各级财政补贴金额不可避免地持续增长，基本养老保险制度的可持续性受到挑战，必须引起高度重视。为此，我们设计了6类政策可持续性指标，分别为人口老龄化、征缴率及征缴机制、缴费与待遇水平、基金管理成本及基金挪用和呆账情况、财政补贴增长率、财政补贴占财政收入比重，详情如表2所示。

（2）政策可持续性指标解释

①人口老龄化率：基本养老保险的可持续性首先受制度本身因素影响，如参保人数、待遇水平等，其次还受制度外因素影响，如人口老龄化、城镇化以及经济增长等。制度外因素中的人口老龄化尤其对养老保险基金收支平衡影响巨大。人口老龄化表现为总人口中年轻人口数量减少、老年人口数量增加、老年人口比例相应增长的状态。国际上通常以60或65岁以上老年人口占人口总数的百分比来衡量人口老龄化状况。如果一个国家60岁以上人口占总人口的比重达到10%，或65岁以上老年人比重达到7%，该国即被认为进入了老龄化社会。2015年底，我国60岁以上老年人口22200万人，占人口的16.1%；65岁以上人口14386万人，占总人口的10.5%。预计到2020年，我国60岁以上的老年人口将达到19.3%，到2050年将达到38.6%。总体来看，人口老龄化与养老保险财政支出之间的关系密切，人口老龄化的程度越高，需要领取养老金的人数越多，缴纳养老保险的人数相对就越少，这样势必会对养老保险的可持续性造成影响。

表2 基本养老保险财政补贴政策可持续性指标

②征缴率、征缴效率：长期以来，我国基本养老保险缴费环节存在严重的逃费、欠费现象，严重影响基本养老保险基金账户平衡，损害账户长期可持续性。目前我国实行的是社保经办机构和地方税务机关并行的征缴制度，从实际运行效果看，不同的征收主体对征缴率有很大影响。虽然有相关研究称“由社保经办机构征收总体要好于由地方税务机关征收①彭雪梅、刘阳、林辉：《征收机构是否会影响社会保险费的征收效果？——基于社保经办和地方税务征收效果的实证研究》，《管理世界》，2015年第6期。”。但是，不可否认由税务部门征收更有利于节约成本、提高效率。税务机构代征，首先节约了另设一套征收机构的成本；其次，由于税务机构已经掌握纳税企业的相关信息，可以更方便地了解参保人的具体情况，可以利用企业所得税汇算清缴等信息，对企业的参保人缴费情况进行必要的核实并足额征收。将社会保险费改为社会保险税，由税务机关征收，可以提高征缴率，扩大覆盖面，提高征收质量，降低征收成本。

③缴费与待遇水平：缴费与待遇水平匹配是养老保险账户长期可持续的必要条件。应随着职工平均工资水平的上涨，适时调整基本养老保险基数，上调缴费水平。社保基数和缴费水平的上调与参保人退休后的待遇水平息息相关，只有参保人社保缴费达到了一定的水平才能让自己今后退休享受到与之匹配的较好待遇。缴费过低，也许一时的感受较好，但是退休后的待遇水平也将较低。只有缴费水平随着工资水平提高，今后退休的待遇水平才会变得更高。

④基金管理成本及基金挪用、呆账情况：据统计，当前我国养老保险基金的管理成本占管理基金的3%左右，远高于国际上1%左右的水平。同时，基金挪用、呆账情况也很普遍。基本养老保险基金本质上是一项专项资金，具有专门的用途，即主要用于保障参保人退休以后的基本生活。因此，任何侵占、挪用基本养老保险基金的行为都是非法的。但是，近些年来暴露出我国养老保险基金被挪用、浪费，甚至贪污的情况较为严重，暴露出我国养老保险基金监管不力，使养老基金可持续性受到影响。

⑤财政补贴增长率：人力资源和社会保障部公布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示，2015年我国城乡居民基本养老保险基金收入2855亿元，其中财政补贴占该基金总收入的比重高达70.7%。当然，除城乡居民基本养老保险外，我国基本养老保险还包括城镇职工养老保险。后者财政补贴比重虽然没有前者那么高，但也面临着对财政补贴需求不断增加的状况。2015年，基本养老保险中央财政补贴总额为3598亿元，相当于全国企业养老保险基金收入的13.5%，比上年增加571亿元，增长18.9%；比2010年增加2013亿元，年平均增长18.2%。近几年来，财政补贴收入相当于整个企业养老保险基金总收入的比重保持在12%～13.5%之间。

⑥财政补贴占财政收入的比重：养老保险财政补贴占财政收入的比重也称为养老保险财政依存度，它是衡量养老保险财政负担的重要指标。在国家的总财政收入中养老保险财政补贴占太大比重是不合适的，因为发展其他社会经济事业还需要投入大量财政资金。因此，在确定财政总体支出结构时要考虑全社会事业发展需要，同时要具体考察经济社会发展所处的历史阶段等等。我国目前处于社会转型和经济结构调整的关键时期，养老保险财政补贴占财政收入的合理比重是需要认真研究的重要课题，合理的养老保险财政依存度既能够维持养老保险制度长期正常运行，又不至于拖累经济发展。

3.政策公平性指标

（1）政策公平性指标设定

依据基本养老保险财政补贴政策的特征，我们将其公平性评价指标分为政策决策公开透明度、政策信息公开及时性、政策信息获取机会均等性、政策公开信息获取便利性、政策完善建议渠道顺畅性、政策资金分配公平性和政策效益普惠性七类，详情如表3所示。

（2）政策公平性指标解释

①政策决策公开透明度：该指标用以反映和考察政策制定是否有充分、合理的依据，政策决策程序是否规范、透明，掌握着不同信息（或知识）和偏好的社会群体是否都能够有序参与政策的决策过程。这是一个定性指标，可以通过考察政策决策公开工作机制和社会公众的参与度进行评价。政策决策公开工作机制越健全、社会公众的参与度越高，说明政策决策公开透明度越好。

②政策信息公开及时性：该指标反映的是相关部门能否对社会公众关心的有关基本养老保险财政补贴政策的信息予以及时、准确的公开，是否有健全的公开制度，公开信息的质量是否满足社会公众的需要。

③政策信息获取机会均等性：该指标是用以反映和考察政策资源和信息获取权利是否满足非歧视性和非排他性。这是一个定性指标，可以通过问卷调查形式进行评价，如果被调查对象的满意度高，则说明政策信息获取机会均等性好。

④政策公开信息获取便利性：该指标反映社会公众是否容易获得公开的信息，获取渠道是否通畅，主要通过定性评价的方式进行考察。可以通过考察经办机构能否利用专门网站、报纸等公开宣传方式进行评价，宣传途径越多，社会公众越容易获得相关信息，则绩效就越好。

⑤政策完善建议回应度：这是一个定性指标，可以运用社会公众对完善政策有无充分的话语权和相关部门对社会公众完善政策建议及意见回应的及时性进行评价，如果社会公众对完善政策有充分的话语权，而且相关部门对社会公众完善政策的建议及意见进行及时回应，则表明政策完善建议回应度高。

⑥政策资金分配公平性：该项指标用以反映和考察政策执行期间补贴资金分配标准是否明确、公平，具体包含补贴资金在各分解任务之间分配是否公平合理、政策资金分配是否充分考虑地域条件、经济条件等因素。

⑦政策效益普惠性：该项指标用以反映和考察政策在实施过程中是否具有公共性、无差异性、非排他性。具体而言，公共性考察政策实施能够满足社会绝大多数人享受政策效益的程度；无差异性考察政策受益群体所享受到的效益是否存在明显差异；非排他性考察政策实施是否损害特定群体利益或将其排除在受益范围之外。这项指标可以通过对政策受益群体的问卷调查进行评价，如果满意度高，则表明政策效益普惠性好。

表3 基本养老保险财政补贴政策公平性指标

4.政策效率性指标

这项指标侧重从全国和不同地区政策实施与管理效率的视角展开评估，是为了对实现政策目标而付出的投入规模与成本大小展开评价，包括显性成本与隐性成本。显性成本包括直接和间接的管理成本，隐性成本包括补贴政策对地方财政收入、地方经济发展、地方财政管理的正向激励与负向激励等影响。相关的指标和评估要点可以包括：

（1）管理成本占基本养老保险财政补贴的比重

是指中央财政、地方财政、中央社会保障管理部门、地方社会保障管理部门、受托管理部门等在统计、计算、申请、支出、投资、发放等业务环节所付出的管理成本占基本养老保险财政补贴规模的比例，主要衡量为实施补贴政策所投入的人力和物力成本，评估政策实施过程中管理控制的有效性。可以按照时间序列和不同地区展开比较分析。设立这一指标目的是督促财政和社保部门在安排养老保险财政补贴过程中尽量降低管理成本，节约管理费支出。

（2）社保经办机构人数与社保待遇领取人数之比

社保经办机构负责社保待遇发放，负责与税务部门核定社保缴费任务，编制本级社会保险预算。经办机构人员配备主要考虑社保发放对象的人数及相关社保业务的用人需求。尽管经办机构经费是各级财政按公务员经费标准拨付，人数越多意味着社保经办经费越多，社保发放成本越高，因此，社保经办机构人员与社保发放对象人数的比例是核定社保经办机构编制的重要参考依据，也是考察社保基金管理成本的重要指标。不同地区养老保险基金管理成本的高低可以通过这一指标反映。

（3）地区基本养老保险财政补贴与地区GDP及财政收入的相关性

这是为了衡量财政补贴与经济发展和财政收入之间的相关性，考察财政补贴可能对经济发展和财政收入产生的影响。从实践中来看，越是经济条件较好、财政实力较强的省（市、县），城镇职工基本养老保险制度财务可持续性越好，收支差额越小，对财政支持的需求越少；反过来，越是经济条件较差、财政实力较弱的省（市、县），城镇职工基本养老保险制度财务可持续性越差，收支差额越大，对财政支持的需求就越大。

5.政策外溢性指标

根据公共财政外部性理论，基本养老保险政府财政补贴政策外部性评估设置下列外溢性评估指标：

（1）基本养老保险财政补贴对医疗保险和就业的影响：当社会保险财政补贴一定时，基本养老保险财政补贴越多，意味着对医疗保险的财政补贴就会减少。对就业的影响表现在：凡是履行“五险一金”缴费的企业都要考虑增加一名就业工人对企业成本的影响，为降低企业成本，有的企业招聘临时工时就私下与应聘者达成协议，不为职工缴纳“五险一金”，适当提高员工工资标准，以此作为职工不再缴纳“五险一金”的补偿。特别对农民工就业，如果不参加基本养老保险，基本养老保险财政补贴就难以覆盖到。

（2）基本养老保险财政补贴对居民消费的影响：财政对基本养老保险支出的补贴，是增加职工养老金收入的重要渠道，财政补贴越多，退休职工领取的养老金就越多，其消费能力增强，会带动一定时期消费的增长。当然，这也取决于职工拿多大比例养老金用于消费。

（3）基本养老保险财政补贴对居民收入分配的影响：基本养老保险财政补贴来源于一般税收，属于再分配范畴，可以看成是用来自高收入者的所得税通过补贴向低收入者转移收入，提高低收入者的收入水平。退休职工没有别的收入来源，如果通过补贴提高养老金水平，就是提高他们的收入。因此，基本养老保险财政补贴有利于缩小收入分配差距，对收入分配有一定的矫正作用。

四、基本养老保险财政补贴政策评估指标体系应用的相关问题

建立基本养老保险财政补贴政策评估指标体系是确保中央财政在安排每年的养老保险财政补贴预算时，能在规模确定、地区投向等政策安排上做出选择，因此提高养老保险财政补贴政策评估指标设定的科学性和可行性显得尤为重要。指标体系的设立只是政策评估的关键一环，如果能通过应用指标体系对政策进行评估从而修订、完善政策，才证明所设指标体系有效，设立指标体系的初衷得以达到。

（一）关于上述政策评估指标运用如何解决事前评估与事后评估的矛盾

政策评估可以是政策实施前的可行性评估，也可以是政策实施后的效果评估。如果是政策实施前的可行性评估，只能选取可以评估的指标进行评估，没有发生、找不到数据的指标不能作为评估指标，或者借用若干国家的同类指标数据间接说明政策实施的后果。政策可行性评估侧重从政策实施的条件是否成熟、政策实施正负作用、政策实施的力度、政策实施主体与客体能接受的程度等方面进行评估。政策效益性指标、政策可持续性指标、政策公平性指标的设计涵盖了政策实施前评估的基本要求，政策效率性指标和外溢性指标起辅助评价作用。在政策评估实践中，上述评估指标也要进行筛选，没有发生和数据缺失的指标可以不用。而且还可根据具体评估项目设置适当的评估指标，增强政策评估的效果。而对政策实施后的效果评估，则根据所发生的投入、产出、效益等数据，通过计算相关指标进行评估，评估标准可以是历史最好标准或者是根据相关因素测算的最优标准。一般来说，政策实施一段时间后能更准确地评估政策效果。借助现代经济社会学模型与大数据、互联网等资源，同样可以对政策实施前的可行性与有效性进行科学评估。

（二）确定正确评估程序和评估方法，提高政策评估的可操作性

政策评估是一项新生事物，应该是一个由简单到完善的过程，也是一个“学习—实践—成熟”的过程。政策评估包括评估对象、评估程序、评估方法、评估指标体系、评估机构与人员、评估结果与运用等环节和内容。其中选择正确的评估程序、评估方法和建立科学的评估指标体系是做好政策评估工作的中心环节。评估程序包括评估准备、评估执行、评估结果与运用三个环节，其中准备阶段包括基础材料、政策依据、政策背景、政策目标、评估机构选定、评估指标体系的确定等资料的准备；执行阶段就是将评估任务交由第三方或代表性较强的专家队伍组成，按照政策评估目标对政策进行深入细致的评估分析，写出评估意见，做出评估结论；评估结果与运用阶段就是将评估结论交政策执行机构最终裁决，做出与评估结果相一致的决策，或调整政策内容，或继续实施，或终止政策。政策评估程序要遵循有关政策评估法规的规定，防止附加来自评估机构和专家以外的主观意见影响评估结论。同时，根据不同评估对象确定不同的评估方法，一般来说政策评估方法有访谈法、审阅法、调查法、观察法、证据分析法等。常用的方法：一是定性与定量评估法，定量评估侧重评估政策的经济效益，定性评估侧重评估政策的社会效益，两者结合可以使政策评估效益最大化。二是过程评估法，包括评估政策制定过程和政策执行过程。在政策制定过程中多采用边际分析法和成本效益分析法；在政策执行过程中多采用社会实验法和社会系统核算法。这些方法的评估结果能用数据明确表示出来，反映政策的优劣。社会实验评估法是对政策执行的输入变量和过程变量通过政策实验进行直接控制、监测，从而评估政策执行的影响和效果的方法。三是前后对比法，就是将政策实施前后的有关情况和数据进行对比以判断政策实施效果，提出政策建议的一种方法。就基本养老保险财政补贴政策而言，采用访谈法、调查法、定量定性分析法、社会实验评估法、前后对比法都适用。

（三）关于政策评估指标汇总与分析问题

基本养老保险财政补贴政策评估指标的评估范围可以针对全国，也可以针对一级地方政府。但是，全国范围的评估与区域的评估可以按照要求选取评估指标，两者评估指标可以不一样。

对评估指标体系的总结分析应该是撰写评估报告的过程，内容包括政策本身的定量分析和定性分析两部分，定性分析包括政策背景分析、政策出台必要性论证、政策制定过程的陈述和政策目标的确定等内容。上述五类评估指标中，政策效益指标、政策可持续性指标、政策公平性指标主要衡量政策可行性，政策效率性指标和政策外溢性指标辅助衡量政策效果。评估指标计分的权重可以根据评估的目标决定，总体而言前三类指标应该作为主要权重计分，后两类作为次要权重计分。政策评估达到良好及以上，表明该项政策的可行性与科学性达标，可以继续实施或优化调整后继续实施。评估报告完成后，还要提交决策层讨论与决议，一旦决策层决定后，意味着拟出台政策的颁布实施或已执行政策的继续执行。

（四）根据评估要求选择适当的基本养老保险财政补贴政策评估标准

评估基本养老保险财政补贴政策好坏的标准，可以借鉴我国财政支出绩效评估标准的做法，通常有三类标准：一是历史最好标准。就是该项政策评估指标对各个时期基本养老保险财政补贴政策评估以后，从每年的评估结果值中选取最好的一年结果值作为政策评估的参照值。但往往受到历史条件、其他评估指标影响因素的影响，而失去客观评估准确性。二是评估指标的平均值。各个时期政策评估结果的年度平均值或加权平均值作为评估指标衡量标准，或取前三年平均值作为评估标准。三是计划评估标准。每年在编制年度社保预算、部门预算或基本养老保险财政补贴项目预算时使用的预算核定标准，一般是根据前面两种方法和当年实际情况进行适当调整加以确定的。也有根据影响某项政策评估指标的若干因素，采取数量模型确定的指标最优值作为政策评估标准。选取哪种指标值作为政策评估标准，要视具体情况和具体指标由政策制定部门或评估机构确定。