我国财政科普投入及其效果评价

韩凤芹 周 孝 史 卫 张 绘

内容提要：科学普及与科技创新同等重要，是实现创新发展的两翼。发展科普事业是建设创新强国的战略要求，政府更好地发挥作用至关重要。本文从多维度分析科普投入状况，利用问卷调查、DEA等方法对科普投入的效果进行了考察，结果表明当前科普投入整体水平并不低，但投入效果不佳。我们认为，主要原因在于体制机制不适应新时代科普事业的发展要求。现阶段应当深化以体制机制创新为核心的改革，通过转变政府职能、培育社会力量等方式来释放市场与社会的活力，最终构建政府、市场与社会共同参与的多元化投入格局，确保科普事业稳步推进、繁荣发展。

科学技术普及（简称“科普”），是实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的重要动力。习近平总书记强调：科技创新与科学普及是实现创新发展的两翼，要把科学普及放在与科技创新同等重要的位置。《中华人民共和国科学技术普及法》（以下简称《科普法》）明确规定，各级政府要将科学普及纳入国民经济和社会发展计划，并将科普经费列入同级财政预算，逐步提高投入水平，保障科普工作顺利开展。但是，社会普遍认为我国科普投入水平不足，就连政府决策部门对科普投入状况也缺乏准确的认识，甚至认为我国目前人均科普投入还不到“半根冰棍钱”。那么，我国科普投入真的不足吗？还是说科普投入不足是科普投入效果不佳所引致的表象？特别是政府如何才能在科普工作中更好地发挥作用？针对这些问题，我们综合利用实地调研、问卷调查、DEA等方法，对科普投入的现状、特征、效果等进行全面剖析，寻找存在的问题并探索相应的破解之道。

一、政府支持科普的重要意义

科普在今天已经成为一个耳熟能详的词汇，但人们对于科普的真实内涵以及科普事业的重要性尚未形成全面、统一的高度认识。为此，需要厘清科普相关概念，并着重探讨科普的作用与属性，以明确政府支持科普的重要意义以及市场和社会共同参与的必要性。

（一）什么是科普？

科普是一个内涵非常丰富的概念，目前尚未形成完全统一的定义。我国2002年颁布的《科普法》采用了广义的定义，对科普做了较为宽泛的描述：将科普行为从普及科学技术知识扩展到倡导科学方法、传播科学思想、弘扬科学精神；将科普方式从公众易于理解、接受扩展到公众参与；科普主体不再限于科协组织，不仅列举了国家机关、武装力量、社会团体、企业事业单位、农村基层组织及其他组织，还强调国家支持社会力量兴办科普事业。这一内涵与范围的扩展反映了我国科技进步与经济社会发展的趋势及要求。2006年颁布的《全民科学素质行动计划纲要（2006-2010-2020年）》进一步指明，公民具备基本科学素质一般指了解必要的科学技术知识，掌握基本的科学方法，树立科学思想，崇尚科学精神，并具有一定的应用它们处理实际问题、参与公共事务的能力。如此，科普的内涵变得更加丰富，涉及科技教育、科技传播、科普活动、科学技术推广等多个方面，突出强调了科学技术与经济社会生活的高度融合。

在欧美等国家，科普通常被称为“公众理解科学”（Public understanding of science）或“科技传播”（The communication of science and technology）。“公众理解科学”这一术语出现在1985年，“科学传播”出现在二十世纪九十年代中期，表明科普进入了新的发展阶段，开始由单向传播走向双向互动，大大拓展了科普的内容和方式，强调了社会各行为主体之间相互交流、平等对话的关系。江晓原等国内部分学者曾主张用“科学传播”或“科学文化传播”等概念取代“科普”一词。虽然这些提议并没有得到广泛认同，但这也意味着现阶段对科普概念的界定必须融合国际科学传播的理念。也就是说，科普不能局限于普及科学技术知识与方法，更重要的是营造科学氛围与传播科学文化，实现科学技术同经济社会的深度融合与协同发展。

（二）科普为什么与科技创新同等重要？

习近平总书记多次强调科普与科技创新同等重要，是实现创新发展的两翼，两者相互依存、相互促进。在新时代新起点，我们必须正确认识科普的重要性与战略地位，这是促进科普事业发展和实现经济社会创新发展的前提。

第一，科普是创新的基石。没有科普，就没有全民科学素质的提高，就难以建立起宏大的高素质创新大军。科学有无尽的魅力，科普引导人们的科学兴趣，去学习科学知识，为科技创新培养无尽的后备大军，去挑战科技创新的机遇和不确定性。1994年，美国克林顿政府发表了《科学与国家利益》，提出为了保持美国科技全球领先，必须要提高美国国民科学素养和为美国培养21世纪最优秀的科学家和工程师。训练有素的科学家和工程师的人才库，是保持基础科学和工程学之世界领先地位并使之产生经济效益的主要资源。只有一代又一代富有探索精神的青年人不断地充实更新研究队伍，才能推动科技研究事业的持续发展。

第二，科普贯穿创新全链条。科普贯穿“科学兴趣+问题发现+基础研究+技术创新+成果转化+金融支持”的创新全链条。习近平总书记说“创新是引领发展的第一动力，抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来”，而科普则是创新的内在动力。科普工作不到位，科技创新必将举步维艰。无论是最初的科学兴趣产生还是后面的成果转化，在缺乏科普时都很难自发产生和靠外力推动来实现。特别是当前科技发展日新月异，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，亟需通过科普来提升公众对科学发展的理解、对新成果的认知，并引导其参与到科技创新过程中来，享受科技创新成果的同时也化解错误理解与不合理对待创新成果转化的阻碍。

第三，科普塑造了创新的文化环境。科技创新并不是一条条生产线，而是在一定适宜创新的生态环境中孕育出来的。科技创新充满了不确定性，特别是颠覆性创新成果的出现是不可能事先规划的，而是在一定创新环境下不断迸发出来的。适宜创新的生态文化环境是科普和科技创新相互作用、共同塑造的，也是决定自主创新能力和经济社会发展水平的关键因素。如前所述，发达国家对科普的定义更多是科技传播或公众理解科学。科普工作把科学家、科技创新和公众连接在了一起，强调的就是科技创新生态文化环境的塑造。科普不仅包括科技知识的传播，还涵盖了科学精神的弘扬、科学方法和技能的普及以及科学思想的启迪。在新时代，通过科普实现“科学-社会-公众”的和谐统一，有助于增强自主创新能力、推动大众创业万众创新，是实施创新驱动发展战略的前提环节。

（三）多重属性要求多元化科普投入

与科技创新类似，科普同样具有较强的正外部性。不管是科普活动、科技教育还是科普传媒，它们都将惠及到目标人群之外的其他公众。因此，市场机制在提供科普服务方面必然会存在一定程度的失灵，政府应该在科普事业发展中发挥积极作用。但是，这并不意味着科普投入必须完全由政府承担。

一方面，科普是社会性、群众性的公益事业。科普本质上是一种社会教育，其目的在于更充分地发挥科学技术的作用。科普的直接对象是普通公民，持续性、社会化的科普能让公民在知晓科学技术知识的同时，还有能力将科学知识与方法正确地用于处理实际问题和社会事务。通过提高公民科学素质，增强全社会参与各类科学技术活动的热情，提高其利用科学方法/思维改善生活质量、解决现实问题的能力，科普事业能有效促进经济社会全面发展。也就是说，科普工作的受众是所有公民，而不是特定的某一人群。科普事业的顺利发展，不能脱离社会各界的广泛参与。

另一方面，科普事业在经济社会发展中的职能日益多样化。发展科普事业能够提高公民科学素质，营造有利于科技创新与技术进步的良好社会环境，因而促进科技创新一直都是科普的重要职能。同时，科普是实现科技与经济社会融合发展的桥梁。换句话说，科普不仅能够促进科技创新，而且能够加快科技成果转化并充分发挥技术进步对经济社会发展的促进作用。因此，随着时代的进步，科普的经济属性与社会属性将更加凸显。在经济方面，发展科普符合企业等市场主体的利益诉求；在社会方面，科普有助于促进社会稳定、和谐和可持续发展。毫无疑问，市场与社会力量都有参与科普事业的内在动力。考虑到政府在提供差异化服务方面不具有效率优势，市场与社会的共同投入是科普事业快速发展的必然要求。

总的来说，在科普事业发展初期，政府应当发挥主导作用，在科普基础设施的投资建设方面尤其如此。而在新时代，政府应当转变职能，更多鼓励和引导市场与社会参与科普工作，推动科普事业走向社会化发展。只有实现多元化的科普投入，才能确保科普有效发挥其多重职能。

二、现阶段我国科普投入情况

科普是公益事业，社会化的科普投入是科普事业顺利发展的基本前提。那么，当前我国的科普投入能否满足科普事业发展的需要？在考察科普投入总量和结构的基础上，我们从更广泛的视角对科普投入充足与否这一问题进行深入探讨。

（一）科普投入范围界定

科普如此重要，国家和社会必须有足够多的科普投入来支持科普事业的发展。所谓科普投入，是指为开展科普工作而投入的人、财、物等各项资源。科普涉及面广，不同领域的投入与产出形式迥然不同，因而难以找到完善、合理的统计口径来统一核算所有的科普投入。

从投入主体来看，可以将科普投入口径分为政府（包括政府部门以及直属事业单位）、市场（主要是企业）、社会（主要包括社会团体、基金会、媒体）三个方面。其中，政府层面的投入相对容易核算，但前提是明确科普的概念和范围。从投入领域来看，大致可以将统计口径分为科技教育、科普活动、科普传播、科技成果推广等几个方面。其中，只有科普活动有明确的统计范围，其他几个领域都难以将科普投入与其他投入区分开来。从投入形式来看，科普投入主要可分为科普经费、科普人员、科普场地（主要是场馆）等类型。其中，科普人员和科普场地都是使用科普经费的结果，核算方面较为容易。同时，科普经费只能统计政府财政投入的相关经费以及市场和社会投入的部分经费（例如捐赠）①本文的主题是“政府如何更好地促进科普事业发展”，但我们并没有完全使用财政投入指标，这是因为：其一，政府拨款在科普经费中的占比高于70%，考察整体水平足以反映政府投入的运行状况；其二，与经费筹集额不同，科普经费使用方面的统计并未区分政府、市场与社会，因而无法单独考察政府财政投入。。

考虑到以上因素，我们主要使用科普经费这一指标来测度科普投入。在《中国科普统计》中，科普经费包括全社会科普经费筹集额与科普专项经费两个统计指标：前者是政府部门及相关企事业单位通过政府拨款、自筹、经营收入、社会捐赠等渠道获得且用于科普事业的资金，而后者是各级政府财政部门拨款或资助、指定用于某项科普活动的经费。

（二）科普投入基本情况

2002年实施的《科普法》赋予了科普工作明确的法律地位，为科普事业快速发展提供了有效的法制保障。同时，我国科普投入逐年稳步增加，且政府起着绝对主导作用。如表1所示，我国科普经费筹集额从2004年的24.16亿元稳步增长到2011年的105.30亿元，此后一直保持平稳增长趋势，到2016年增加到了151.98亿元。从经费构成可以看到，政府拨款是科普经费的主要来源。2004年，政府拨款占科普经费总筹集额的比重为64.20%，到2016年该数值已提升至76.16%。相反，从社会捐赠、单位自筹等渠道筹集的科普经费非常少，并且增长幅度非常有限。也就是说，当前政府在科普投入中仍然是绝对主体，科普投入的市场化、社会化程度不高，企业、个人、社会组织等其他社会主体参与科普工作的积极性还较为缺乏。

表1 全国科普经费筹集额及其构成 单位：亿元

（三）科普投入结构特征

正如生产效率在很大程度上取决于生产要素配置一样，科普投入结构也是影响科普投入效果的重要因素。通过比较科普经费筹集及使用、科普人员与科普场馆分布等情况，可以发现我国科普投入具有如下结构特征：

第一，科协是财政科普投入的主要阵地，主力军地位非常明显。《科普法》第十二条规定，科学技术协会（简称“科协”）是科普工作的主要社会力量①科协的职责包括：组织开展群众性、社会性、经常性的科普活动，支持有关社会组织和企业事业单位开展科普活动，协助政府制定科普工作规划，为政府科普工作决策提供建议。。但从科普投入的部门结构②从部门来看，科普工作可以划分为科技管理、科协、教育、国土资源、农业、文化、卫生计生等部门。来看，科协实质上已经成为科普工作的主力军。例如，在科普经费方面，2016年中央、省、地市、区县四级科协系统的科普经费筹集额为48.55亿元，占全国科普经费筹集总额的比重为31.94%。同时，科协的科普人员共44.40万人，占全国科普人员总数的24.00%；其管理的科技馆共有224个，占全国科技馆总数的比重高达47.36%。另外，科协拥有的城市社区科普（技）专用活动室和农村科普（技）活动场地数量最多，占比分别为34.80%、34.34%。也就是说，全国科协系统掌握或管理着总量最多的科普投入，是科普工作的主要承担者。除科协外，科技管理、教育、农业、卫生计生等部门的科普投入相对较多，因而这些领域是我国科普事业的主要关注点。

第二，中西部地区投入不足，科普投入区域不平衡问题突出。当前，我国经济发展出现了严重的区域失衡问题，这在科普投入方面也有所体现。如图1所示，不管是科普经费、科普人员还是科普场馆（青少年科技馆站除外），东部地区占比都相对或明显高于中西部地区。③其中，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南11个省和直辖市；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南8个省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆12个省、自治区和直辖市。例如，2016年东部地区的科普经费筹集额为90.97亿元，占全国科普经费筹集总额的比重高达59.86%。在科普人员方面，虽然东中西部的总量差距并不明显，但东部地区拥有的科普创作人员接近于中西部地区的总和（东部地区所占比重为47.91%）。在科技馆和科学技术类博物馆方面，东部与中西部地区之间的差距更加明显。例如，上海、浙江和江苏三省市的科技馆数量接近于四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等九个省市自治区科技馆数量的总和。考虑到东部地区公民科学素养相对较高，优化科普投入地区结构、促进科普资源的优化配置，或许是推动我国科普事业大发展的重要途径之一。

第三，科普投入以省级和县级部门为主。《科普法》明确规定各级政府都要将科普经费列入同级财政预算，以确保有足够的科普投入规模。从中央、省、地市、区县四级政府来看，我国科普投入主要集中在省级和县级政府部门。在科普经费筹集方面，省级与县级部门分别筹集经费46.40亿元、62.47亿元，占全国科普经费筹集总额的比重分别为31%、41%，合计占比高达约72%。而在科普经费使用方面，省级与县级部门所使用经费占全国科普经费总额之比分别为29%、42%，合计约为71%。相反，中央部门在科普经费筹集和使用方面的占比约为10%。考虑到政府拨款在科普经费中占比高达76.16%，可以得到以下结论：县级政府在科普投入中占大头，这是科普投入地区不平衡问题日益凸显的重要原因之一。

图1 2016年科普投入的地区结构

第四，科普经费使用高度集中于科普活动和科普场馆。科普工作涉及科技、教育、农业、卫生计生等多个领域，因而科普投入将被用于各个方面。但是，从科普经费来看，现阶段我国科普投入的使用高度集中于科普场馆和科普活动两个方面。如表2所示，在全国层面，2016年科普活动和科普场馆基建所使用的科普经费占比分别为55.01%和22.23%。分东中西部来看，情况同样如此，两大支出占比均高于70%。考虑到科普场馆是组织举办科普活动的主要场所这一事实，这些数据表明：科普活动是当前我国开展科普工作的主要方式。例如，2016年杭州市西湖区科协共使用（财政投入）科普经费200万元，其中有154.71万元被用于组织举办科普活动。另外，表2中行政支出数据也表明：在科普工作运转方面，东中西部之间存在明显的效率差异。

表2 科普经费使用结构（2016年）

第五，科普人员以非专职人员为主，专业人员队伍规模有限。科普是以宣传、教育为主要内容的工作，因而一定规模的人员队伍是科普事业发展的基础。现阶段，我国科普经费主要被用于科普活动和科普场馆建设，其结果是科普人员队伍迟迟未能发展壮大。如表3所示，2010年以来我国科普人员队伍具有如下两大特征：一是科普人员以科普兼职人员①科普兼职人员是指在非职业范围内从事科普工作，仅在某些科普活动中从事宣传、辅导、演讲等工作的人员，以及工作时间不能满足科普专职人员要求的从事科普工作的人员。和科普志愿者为主，科普专职人员②科普专职人员是指从事科普工作时间占全部工作时间60%及以上的人员。数量相对较少。以2016年为例，全国科普兼职人员和注册科普志愿者分别有162.88万人、231.54万人，而科普专职人员仅有22.35万人。二是科普专职人员主要从事管理、宣传、辅导等一般性工作，专业化水平较高的科普创作人员较为缺乏。与2010年相比，近几年科普创作人员数量有所增加，但仍然只占科普专职人员总数的6.33%。从增量和规模来看，现有科普人员队伍难以支持我国科普事业在新时代实现更高质量的发展。

表3 我国科普人员基本情况（2010-2016年）

（四）科普投入水平判断

由上可知，我国科普投入稳步增加，并且存在多个明显的结构特征。那么，我国科普投入是否充足呢？是不是真的低到“人均科普经费不够购买半根冰棍”的水平？通过多方面的对比分析，可以得到以下结论：

第一，科普投入水平并不低，但地区差异较大。考虑到我国庞大的人口规模，人均数据无疑比总量更适合反映投入水平。首先，我们通过科普经费筹集额来进行考察。如图2所示，近些年来我国人均科普经费筹集额大体呈现增长趋势，从2010年的7.46元提高至2016年的11.01元。从区域来看，东部地区的人均科普经费筹集额远高于中西部地区。例如，2016年东部地区人均科普筹集额为15.87元，比中部和西部地区分别高出10.45元、5.83元。科普场馆等基础设施建设具有非连续性或偶然性，这可能扰乱我们对科普投入水平的判断。为此，我们使用科普专项经费进行进一步考察。如图3所示，2010年以来我国人均科普专项经费同样在快速增长，到2016年已经达到4.49元，比2010年增加了1.86元。同样地，东部地区人均科普专项经费远高于中西部地区，差额分别为4.64元、2.55元。从这些数据中，可以得到如下判断：其一，我国人均科普投入在持续增长，且现有水平并不至于低到“人均投入不足半根冰棍钱”；其二，人均科普经费的地区间差异较大，这进一步凸显了当前我国科普投入地区不平衡问题的严重性。例如，以杭州市西湖区为例，2016年该区人均科普经费预算为20.90元，比全国和中部平均水平分别高出9.08元、15.48元。

第二，广义上的科普投入规模并不小，但因为未进入统计范畴而被低估。事实上，教育、医疗、卫生计生、农业等部门都有规模较大的资金在发挥着科普功能。例如，中小学学校日益重视科技教育，而这是科普工作的一个重要领域。在医疗、卫生计生领域，医疗机构或有关部门也会投入资源来向社会公众进行疾病预防宣传和教育，这是人们获取相关现代医疗卫生知识的重要渠道。类似地，农业技术推广是我国实现农业现代化的重要途径之一，这极大地加快了现代科学技术在农业生产中的传播和使用。例如，2016年我国普通小学、普通初中和普通高中的生均公共财政预算教育事业费支出分别为9557.89元、13415.99元、123151元。虽然无法确定这些支出中有多少份额与科普有关，但这些数额无疑远高于全国人均科普经费筹集额（11.01元）。另外，可以用西湖区几所中小学为例加以说明。如表4所示，2016年西湖区五所中小学的生均科技教育经费为2018.4元，而三墩中学更是高达3439元。由此可见，在教育、医疗、卫生计生等其他事业领域同样有大量的科普投入。但是，由于无法将这些科普工作与相应部门的本职工作准确区分开来，在进行科普投入统计时无法将其纳入统计范畴，这导致我国科普投入规模和人均水平均被严重低估。相应地，可以得到如下结论：当前我国科普投入水平并不低，不能一味强调增加科普投入，更重要的是确保科普投入能够投到实处并有效发挥作用。

图2 全国及各地区人均科普经费筹集额（2010-2016年）

图3 全国及各地区人均科普专项经费（2010-2016年）

表4 杭州市西湖区中小学科技教育投入（2016年）

三、我国科普投入的实际效果评价

新时代要促进科普事业发展，不仅要不断扩大科普投入规模，而且要有效保障和提升科普投入效果。为此，我们从多个视角对当前科普投入的实际效果进行评价，为剖析科普投入的问题、发掘改进方向奠定基础。

（一）基于问卷调查的评价

为了获得更多一手数据和信息，我们在北京、天津、浙江、贵州等地进行了问卷调查。调查对象包括两类，一是科技部门、科协、科技场馆等实际参与科普工作的管理人员，二是到科技场馆参加科普活动的普通公众。结合调查分析结果，可以得到关于科普投入效果的如下简要结论：

第一，科普投入取得的效果单一且不明显。如前所述，近些年来我国科普投入持续稳定增长。即使从狭义的统计口径来看，人均科普经费也有明显增加。但是，科普投入增加并未取得显著效果。一方面，科普投入水平并未得到管理人员的一致认可。其中，有39.6%的受访管理人员认为相比于经济社会发展阶段而言，本地科普投入水平偏低甚至严重不足。如果撇开科普工作发展较好的浙江，认为科普投入偏低或严重不足的受访者比例将更高。另一方面，作为科普投入的主要用途，科普活动所发挥的作用较为单一。目前，我国科普工作的主要形式是组织开展各类科普活动。但是从受众的反馈来看，科普活动并未取得多元化效果。72.90%的公众认为，参与科普活动的收获主要在于扩大自身或者孩子的知识面。相反，科普活动在提高科学素质、增加专业技能与知识储备、解决技术难题等方面的作用并不明显。

第二，公众参与科普活动的积极性不高。科普是具有明显公益性的社会事业，发展科普事业的目的主要是提升公众科学素质，让其在享有科技成果和知识的同时能够利用科学方法或科技成果来提高生活质量和解决实际问题。因此，科普投入是否取得较好效果，最直接的反映是公众是否积极参与科普。当前，我国公众参与科普的主要途径是参加科普活动。然而调查结果表明，公众缺乏参与科普活动的积极性。一方面，公众参与科普活动的频次普遍不高。每周都参加科普活动的公众仅占12.90%，而32.80%的公众可能每年都不会参加科普活动。另一方面，公众参与科普活动的原因或目的也较为单一。59.30%的公众仅是为了陪同家人或孩子来参加科普活动，虽然有30%的公众基于个人兴趣参与活动，但甚少有人的目的是解决工作或事业需求。

第三，科普活动质量不高、吸引力不足。组织开展丰富多彩的科普活动，是发展科普事业的重要方式之一。但是，现阶段我国各类科普活动存在质量不高、类型单一、吸引力不足等问题。在公众看来，现有科普活动主要存在两方面的问题：其一，政府资金投入不足，科普活动举办的场次较少且组织不到位（占比为52.6%）；其二，科普活动形式单一、质量不高，难以满足公众的差异化需求（占比为45.8%）。考虑到我国大部分科普投入被用于组织科普活动，或者建设与科普活动紧密相关的科普场馆等基础设施，可以得到如下判断：现阶段科普投入取得的效果欠佳，并未完全发挥相关资源的作用。

（二）基于DEA方法的定量分析

根据问卷调查结果，可以得到“科普投入的效果不佳或不明显”这一基本判断。现在，我们利用DEA方法进行更准确的定量分析，并且通过纵向和横向比较进一步考察和评估科普投入的实际效果。

1.模型选择与指标选取

数据包络分析（DEA）方法是衡量投入产出效果或绩效的常用方法，它具有结果不受单位影响、无需主观确定权重等优势，并且能够进行不同决策单元之间的相互比较。所以，我们使用DEA方法来考察我国31个省、直辖市、自治区的科普投入产出效率，并以此来衡量科普投入效果。根据可得数据《中国科普统计》的实际情况，我们选择2010至2016年的科普投入产出作为分析对象。其中，投入指标是年度科普经费使用额，而科普产出则包括科普人员、科普场馆、科普传媒、科普活动四个一级指标，具体如表5所示。

2.分析结果与主要结论

根据选取的投入产出指标体系，运用EMS软件计算得到2010-2016年我国各省市科普投入产出的实际效果。如表6所示，2010年以来全国各省市科普投入产出效率的平均值均位于0.822～0.913之间，即并没有达到有效状态。从整体上来看，我国科普投入的效果欠佳，存在某种程度的资源浪费。

我们将各个省市作为独立的决策单元，以考察科普投入效果的地区差异。其中，2016年上海、四川、贵州、宁夏、云南、内蒙古等6个省市自治区的科普投入产出效率达到了有效状态，其余省市的投入效果均不理想。从纵向比较来看，可以发现：2010-2017年间达到有效状态的省市数量有变动，这说明我国科普投入效果缺乏足够的稳定性。同时，7年期间两次达到有效状态的仅有上海、四川、贵州、宁夏四省市区，其余省市区的科普投入产出长期未达到有效状态，效果不佳问题非常明显。

另外，值得注意的是：相比于经济发达地区，部分欠发达地区的科普投入产出效率相对要高，并且有明显提升趋势。出现这一情况，与这些地区在财力有限的情况下积极进行体制机制创新密不可分。通过整合资源、挖掘潜力，这些地区的财政资金发挥了更大效益。特别是贵州省抓住“天眼”落户平塘县的机会，顺势打造“天文小镇”等配套项目，成功带动了科普事业的迅速发展。

总的来说，DEA分析结果表明：2010至2016年间我国各省市区科普投入产出效率不高，未能达到充分利用科普经费的有效状态。结合基于问卷调查的基本判断，可以得到如下结论：现阶段我国科普投入效果不佳，提升科普投入绩效水平比提高科普投入规模水平更为紧迫。

四、我国科普投入体制机制的问题与不足

当前我国科普投入水平并不低，但投入效果不佳阻碍了科普事业的发展。科普投入效果不佳的根本原因，在于现有体制机制无法适应新时代开展科普工作的新要求。

表5 科普投入产出指标

（一）科普投入体制机制基本情况

《科普法》实施之后，我国科普工作进入法制化阶段，并且在长期实践中逐步建立起了具有本国特色的科普投入体制机制。具体而言，我国科普投入体制机制具有如下几个典型特征：

第一，科普支出责任主要集中于县级政府。根据《科普法》规定，科技部负责制定全国科普工作规划，而各级政府通过将科普工作纳入到本地区国民经济和社会发展计划中来发展科普事业。从科普投入可以发现，我国已经形成了以县级政府为主体的科普事权分配格局。例如，县级政府筹集的科普经费占全国总额的比重为41.10%，而使用的科普经费所占比重为42.02%。也就是说，县级政府及本级科协等相关部门承担了较多的科普职责。

表6 基于DEA方法的各省市科普投入产出绩效

第二，科普投入以政府拨款为主，政府在筹资和动员中起主导作用。目前，我国科普经费主要有政府拨款、各单位自筹（包括经营收入）和社会捐赠三个筹集渠道。其中，政府拨款是当前我国科普经费的主要来源。按照《科普法》要求，各级政府将科普经费列入同级财政预算，并且逐步提高科普投入水平，这为我国科普事业发展提供了稳定的资金支持。同时，政府部门利用自己的优势，通过鼓励社会捐赠、设立各类科普基地等措施积极动员社会资源参与科普事业。

第三，以《纲要》行动为抓手，科技部门和科协承担管理职责。在实践中，监督管理职责主要由各级科技部门和科协承担：前者主要督查科普规划的落实情况，而后者则监督管理更具体的科普工作。例如，科技部中仅有一个处室负责科普规划和政策的制定，而中国科协本级的科普工作队伍却多达1200多人。特别地，2006年以来，科协以《全民科学素质行动计划纲要》（简称为“《纲要》行动”）为抓手来管理科普工作。科协坚持大联合、大协作的工作方式，通过吸引、连接和聚集相关科普资源，已经成为我国科普工作开展的重要平台。

（二）科普投入体制的主要制约

大多数地方政府都在加快推进科普体制改革，以期为科普事业的快速发展提供制度支持。但是，现有科普投入体制仍然存在协调不足、组织分散、政策落实不力等问题，制约着我国科普事业的进一步发展。

第一，政府间职责划分不合理，科普支出责任不能落实到位。科普是一项社会性事业，它对经济社会发展有促进作用，同时自身又受经济社会发展阶段的影响。因此，应当统筹各地区科普投入与科普事业发展，其核心是处理好各级政府之间的职责划分，使支出责任与财政收入和支出能力相匹配。但现实情况是，在四级政府中县级政府承担着科普投入主体责任，这种职责划分存在两大弊端：一方面，大量区县的财政收入有限，增加科普投入可能不利于经济社会发展其他目标的实现；另一方面，区县之间的经济发展水平参差不齐，以区县为主的科普投入模式必然会面临科普资源分布不均、地区差距不断扩大等问题。长此以往，不仅难以确保科普支出责任落实到位，而且不能实现全国科普事业的有序协调发展。

第二，科普工作缺乏系统设计，各部门间难以有效形成合力。科普涉及经济社会生活的各个方面，因而科普事业的发展离不开科技、教育、农业、医疗、卫生计生等各个部门的协同参与。但是，当前我国并没有对科普工作进行系统设计和整合，而是实行相对松散的管理和协调体制：科技部门和科协是科普工作的主力军，而教育、农业等部门分管所在领域的科普工作。这种管理体制存在一定弊端，主要包括三个方面：一是在部门利益引导下各部门各自为政，割裂了完整的科普和科技创新有机链条；二是除科技部门和科协外，其他部门难以申请科普专项经费，因而缺乏足够的参与积极性；三是科技部门和科协不具有与职责相匹配的组织和约束能力，难以真正统筹开展科普工作。在这种管理体制下，各部门之间难以形成科普事业发展亟需的合力。

第三，政府未协调好与市场和社会的关系，科普无法实现社会化发展。科普是具有很强外部性的公益事业，政府理应在科普事业发展中起主导作用。同时，科普也是社会性事业，市场与社会的广泛参与是科普事业繁荣发展的根本保证。现阶段，我国政府未能协调好同市场和社会的关系，科普中的政府越位和过度参与问题较为严重。一方面，政府职能尚未转变，各级政府仍然通过行政化思维和手段、自上而下地组织开展科普工作，其结果是科普供给无法对接科普需求，科普投入未能落到实处。另一方面，政府单方面考虑科普相关问题，将市场和社会置于从属地位，难以有效调动市场和社会参与科普事业的积极性。政府发挥主导作用并不是说政府应当包办一切，而是说政府要通过规划和财政投入发挥引领作用。市场和社会参与不足，这导致我国科普事业难以形成政府、市场和社会协同推进的社会化发展格局。

（三）科普投入机制创新不足

在规模一定的情况下，科普投入的效果直接取决于投入机制，即对人财物的具体使用和管理方式。受体制方面的约束，我国科普投入机制也存在一些不足，导致科普投入的作用得不到充分发挥。

第一，科普投入较为分散，投入效果难以测度。我国各级政府对科普工作缺乏足够的重视，因而没有对科普投入进行有针对性的顶层设计，这主要表现在两个方面：一是未形成以扩大筹资规模、提高资源利用效率为主旨的科普投入法律法规与政策体系；二是未设置领导科普投入相关工作、具有较强组织能力的宏观领导机构。正因为此，科普经费等资源被分散投入到科技、教育、农业、医疗等各个领域，难以形成促进科普事业发展的合力。同时，这种分散化的科普投入模式也使得我们难以准确测度或评估科普投入效果：一方面，各部门资金投入的统计口径不一致，统计部门无法对总量投入进行有效统计；另一方面，科普投入在各个领域都产生了提高公民科学素质的作用，但这些作用很难用合理指标进行量化。

第二，科普经费使用形式单一，未能有效发挥财政资金引导作用。我国现阶段对科普投入的使用形式较为单一。如前所述，2016年科普活动支出和科普场馆基建支出占全国科普经费使用总额的比重分别为55.01%、22.23%。也就是说，除了必要的行政支出外，绝大部分科普经费均被用于组织科普活动和建设科普场馆。科普创作、科普人才培养、科普宣传等方面获得的投入有限，难以推进科普内容与形式的创新，也就无法吸引公众、社会组织和企业的广泛参与。同时，科普场馆大多属于事业单位，其使用及其与市场和社会主体的合作必然受到管理体制的限制。如此，使用形式单一的有限财政资金就无法发挥对市场力量和社会资金的引导作用。

第三，科普重投入轻效果，较少进行绩效管理。虽然《科普法》规定各级政府要逐步增加科普投入，但是单纯地扩大科普投入规模并不一定能够促进科普事业发展，反而会加重地方政府的财政负担。与增加投入相比，保证对科普投入的使用效率更加重要。然而，现阶段各级政府较少重视对科普投入进行绩效管理。一方面，各地纷纷建设科普场馆，却并未严格审视场馆建设是否符合当地经济社会发展需要。另一方面，相关部门对科普投入的管理尚处于工作检查阶段，并未进行真正意义上的绩效评估与管理。对此，可以浙江省为例加以说明。浙江于2016年4月制定了以绩效管理为主要内容的《科普经费管理办法》，但至今尚未开始实施。而在区县层面，西湖区等虽然将科普工作列入了对区属单位科技进步工作和年度综合工作的考核范畴，但这些考核针对的是科普投入执行情况而非科普投入绩效。57.1%的受访科普工作管理人员认为，绩效评价机制不健全是科普经费使用偏低的主要原因。特别地，由于缺乏有效的绩效管理，相关部门在制定科普规划和优化调整科普投入结构时将缺少充足依据。

五、以体制机制创新促进科普投入提质增效

科普与科技创新相辅相成、互不可缺，是实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的重要支撑。但是，目前我国科普工作存在供求不匹配、发展不充分不平衡问题突出、科普内容与形式单一、投入方式缺乏创新等问题，亟需提升科普投入质量，提高科普资源利用效率。新时代要实现科普事业高效率、高质量发展，就必须加快推进科普投入体制机制的改革和创新，为形成政府、市场与社会分工协作，各类主体共同参与的科普发展格局奠定坚实基础。具体思路与建议如下：

（一）明确科普战略地位，拓展科普的经济社会功能

当前，社会各界对科普工作缺乏足够的认识和重视，这阻碍了科普事业的顺利发展。新时代促进科普事业发展，基本前提是加强对科普的认识，明确科普与科技创新同等重要的战略地位。

一是适时更新科普概念，使科普事业顺应时代发展要求。科普涵盖面非常广，如今并没有完全统一的定义。同时，随着经济社会发展阶段的变化，科普的内涵也不断得到拓展。当前，科普定义不一致以及科普内涵过于狭窄，在一定程度上制约了我国科普理论研究与实践工作的开展。在现有定义下，科普通常被狭义地理解为各级科协组织举办的科普活动，这既无法涵盖科技教育、科学技术推广等内容，也使得科协等国内机构难以与国际组织紧密合作。现阶段，应该在《科普法》定义的基础上，尽快更新并统一界定科普概念，赋予科普事业更丰富的内涵，使其能够满足新时代的发展要求。

二是多渠道加大宣传力度，增强科普事业的社会认同感。正如调研中所普遍反映的，公众对科普认识不足是科普投入不足的一个重要原因①在针对科普管理人员的问卷调查中，27%的受访者认为科普投入不足的主要原因是公众对科普认识不足。。要形成科普事业社会化发展格局，首先要营造普遍认同科普、热爱科普的社会氛围。一方面，要通过电视、广播、报纸、互联网等各种渠道广泛地宣传科普，增强人们对科普事业重要性及其作用的认识和理解，为其积极参与科普工作扫除认识障碍。另一方面，高等院校等应积极开设科普课程，在培育科普专业人才的同时加强对科普相关理论的研究和探讨，为科普宣传工作提供理论支撑。

三是从规划与政策制定着手，提升科普事业的战略地位。虽然科普与科技创新同等重要，但是在具体实践中科普的地位不高且明显低于科技创新。为此，需要将科普纳入国家层面的规划与政策制定之中，以此提升科普工作在经济社会发展中的重要性。同时，可以参照浙江的相关经验，将科普工作开展情况纳入地方政府政绩考核体系，从而提高地方官员对科普的重视程度，督促其更好地执行科普发展规划，保障科普投入水平，促进科普事业发展。

四是拓展经济社会功能，构建科普事业发展的内生动力。科普工作见效慢且不明显，是政府部门以及企业和公众缺乏参与科普工作积极性的关键原因之一。鉴于此，应积极拓展科普工作的经济社会功能，为社会各界更广泛地参与科普事业提供充足激励。事实上，科普的作用并不局限于传播科技知识，它还能够在经济社会发展的各个方面发挥作用②分别有19.0%和20.6%的受访管理人员认为，科普投入不足的原因主要是经济社会效益低和见效太慢。。例如，浙江省通过科普宣传消除了公众对核的恐惧，为核电站建设创造了良好的社会环境。另外，科普工作能够加强公众对科技成果及产品的认知，因而有助于加快科技成果的商品化和产业化。可以通过总结和宣传典型案例的方式来增进人们对科普功能的了解，从而引导社会主体自主选择参与和从事科普工作，为科普事业发展提供内生动力。

（二）以机构改革为契机，加快科普体制改革和职责优化

我国科普体制仍然存在着一些问题与不足，制约了科普事业的发展尤其是科普投入的效率提升。要实现科普事业的创新发展，首先要加快科普体制改革调整，为构建社会化科普发展格局奠定制度基础。

一是修订相关法律法规，建立有约束力的科普管理体制。从建立完善科普法律法规体系着手，建立符合新时代科普事业发展要求的管理体制。一方面，修订《中华人民共和国科技进步法》《科普法》等法律法规，确立以科技部门或科协为领导机构的管理体制，并赋予其明确的组织和协调职能。另一方面，进一步细化相关规章制度，明确各级政府之间、同级政府不同部门之间的权责划分，建立有效的统筹协调机制。同时，要理顺科普工作与《纲要》行动之间的关系，消除机构设置与职责划分方面的重叠与冲突，建立集中、有力的科普工作领导体系。

二是中央政府上收部分科普事权，有效发挥引导与统筹协调作用。在各级地方政府承担主要事权的同时，中央政府应当发挥统筹协调作用，以消除日益严重的地区间失衡问题，确保全国科普事业平稳较快发展。一方面，中央政府应当加强对地方政府科普公共服务的绩效评估，引导各地区提高对科普工作的重视并加大科普投入的有效规模。另一方面，中央政府应当逐步加大投入，通过直接转移支付、政府购买服务等方式，提高贫困落后地区的科普公共服务供给能力，以有效缩小地区间差异，保证落后地区科普等经济社会各项事业协同发展。其中，贵州“天眼”项目的建设就是成功案例之一。该项目不仅为地区经济注入了新动力，而且也有力促进了当地科普事业的发展。

三是推动政府职能转换，构建多方主体分工合作大平台。加快政府职能转换、建设服务型政府，是科普事业持续发展的必然要求。首先，推动科普管理体制改革，实现政府与科技场馆等事业单位的分离，让各级政府发挥宏观监管调控作用而非微观组织管理作用。其次，在深化事业单位改革、提高科技场馆等单位活力的同时，应探索利用政府购买服务、培育社会企业市场主体等多种方式，确立微观主体在科普工作中的主导地位，充分发挥市场机制的资源配置作用，确保科普供需有效对接、科普投入得到有效利用。最后，要积极打造联合政府、企业、高校、科研机构、科学家等多类主体在内的共同体，赋予其一定的组织协调能力与资源调动能力，为多方力量加大科普投入规模、共同推动科普事业发展提供有力保障。例如，杭州市西湖区成立了包含浙江大学等高校和科研院所在内的科普传播服务支撑平台，有效调动了社会力量参与科普工作。

（三）改进科普投入机制，建立多元化科普投入体系

科普涉及面广且在各领域差异明显，侧重科普活动和科普场馆的单一投入机制无疑难以推动科普事业的快速发展。为此，要加快科普投入机制调整，建立能满足差异化社会需求的多元化科普投入体系。

一是加大政策激励力度，引导社会力量积极投入科普事业。政府财政收入是有限的，单纯依靠财政拨款无法满足日益增长的社会需求，必须引导企业、社会组织、个人等加大对科普的支持与投入力度。一方面，制定并实施税收优惠、税收减免等措施，鼓励社会资本参与或从事科普，拓展科普经费来源渠道。另一方面，加快推进科普相关产业发展，引导社会组织、营利企业和公众共同开发潜在科普资源，挖掘已有资源的科普价值，探索科普与文化、艺术、教育等领域的大融合，实现科普投入的市场化、社会化。其中，要重点支持第三部门发展，使其有能力和意愿参与科普事业。特别地，政府可以大力培育第三部门与市场的结合型组织——社会企业，通过小规模财政投入撬动大规模社会资本，并充分发挥市场机制的作用，最终实现政府、市场与社会共同支持科普事业发展的大格局。

二是加大政府购买服务力度，促进科普内容与形式广泛创新。无法满足差异化需求，是科普投入效果不佳的重要原因之一。为此，要优化调整科普投入结构，加大对科普创作、科普宣传、科普人才培养的支持力度，构建内容与形式多元化、专业化的科普服务体系。政府可以通过购买服务的方式，利用市场和社会力量参与并提供科普服务。例如，很多企业尤其是制造业企业每年都有一些技术含量较高的设备设施需要报废处理。政府可以提供一定的财政资金，委托企业或者让企业利用待处理的设备组织开展宣传、教育等科普活动。同时，很多企业都有专门进行产品、技术等展示的内部场所。对此，可参照浙江省的做法，政府可以将这些场所确定为科普基地，通过购买服务的方式让其向公众提供极具特色的科普服务。另外，政府也可以通过购买服务、政府与私营主体合作等方式，让企业、社会组织等微观主体来更多承担科普服务职能，在确保科普投入规模的同时提升差异化服务能力。

三是规范开展绩效管理，确保科普投入有效发挥作用。由于缺乏绩效管理，各级政府在开展科普工作时存在“重投入轻效果”的倾向，其结果是科普投入效果不佳、相关资源利用效率偏低等问题凸显。党的十九大报告明确提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。现阶段，在科普领域加强绩效管理、提高投入效率同样迫在眉睫。科普具有投入和产出差异较大、产出效果不明显等特征，进行绩效管理的前提是以统一领导、分工负责为原则，通过广泛调研确定合理的绩效评估指标，确保绩效管理能够发挥规范和引导作用。同时，应当针对科普的特点进行有特色的绩效管理。例如，可以把提供科普服务情况作为考核科研项目的重要指标，以引导科研机构和科研工作者更多地参与科普工作。在进行绩效评估时，应当更多考虑公众、媒体等的意见，并根据评估结果动态调整科普投入规模与结构。如此可以让科普服务更好地实现供需对接，通过需求引导来促进科普投入的效率提升和效果改进。