老农保 新农保 城乡居保——新中国社会保险史话之七

古钺

比起已有近70 年发展史的职工基本养老保险，城乡居民养老保险制度还很“年轻”，连头带尾算下来，刚过“而立之年”，但它的建立实施确是我国社会保障体系建设史上的一件大事。

农村社会养老保险的首次试验

党的十二届三中全会后，经济体制改革转向以城市为重点，城镇职工的养老、待业、医疗、工伤、生育保险改革探索“四面出击”，热火朝天。而在农村，此时家庭联产承包责任制已普遍推行，在极大解放农村生产力的同时，原有的集体经济组织保障功能弱化，加之计划生育政策全面实行，开始趋向小型化的农民家庭赡养老年人的能力下降。基于这一背景，各地纷纷探索保障农村老年人基本生活的新办法，有的参考城镇企业模式对在乡镇企业务工的农民单独组织养老保险，有的通过以工补农搞村级“工农一体化养老保险”，有的则对农民搞个人缴费为主、集体经济适当补助的“社会养老保险”。1991 年，国务院在改革企业职工养老保险制度的决定中附加了一句话：“农村（乡镇企业）的养老保险改革由民政部负责”。据此，1992 年民政部发布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，在全国层面将制度名称定为农村社会养老保险（老农保），明确了保险对象、筹资渠道、记账方式、享受条件、基金管理等基本政策，力图为各地的早期自行试点指示出规范的方向。

老农保是我国历史上第一次通过社会化方式解决农民养老保障问题的尝试。方案设计借鉴了商业人寿保险的一些做法，在率先解决了温饱问题、特别是乡镇企业比较发达的农村地区得到农民的欢迎。到1997 年，全国已经有2200 多个县合计8200 万农民投保。但由于当时经济发展、国家财力和管理水平的局限，老农保在运行实践中也暴露出一些问题：筹资渠道狭窄，主要靠农民自己缴费，导致预期待遇水平过低；有强制农民缴费投保现象，变相加重农民负担；管理层级低，基金运营不可持续，有的地区作出过高承诺，后来变成“空头支票”。

1996 年中央作出切实减轻农民负担的“五禁止”指示，明确要求“不得以任何形式下达保险指标，强行要求农民投保”。在20 世纪90 年代末集中整顿国内金融秩序中，国务院决定老农保能退保的尽可能退保，暂时不能退保的也要停止接受新业务，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。同时，按照国务院机构改革方案，将农村社会保险职能调整划入新成立的劳动保障部。劳动保障部接手管理后，根据国家金融政策适当调低了农保资金回报率等标准，并将原来集中到中央投资的资金逐步清算退还各地。在地方层面，少数地区对农民进行了退保处理，绝大多数地区的老农保工作处于停滞和等待状态，进入了长达10 年的“休眠期”。

新农保顺时应运而生

党的十六大将统筹城乡作为经济社会发展的重大命题，在社会保障方面作出了“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”的部署。几年之后，新农合、农村低保制度相继建立，农村养老保险也从沉睡中开始苏醒，一些地区重启了探索进程。如北京市试行的办法，在农民参保缴费的同时，政府发给一定数额的基础养老金，称为“补出口”；山东省烟台市尝试的办法，由政府对农民参保缴费给予适当补助，称为“补入口”；陕西省宝鸡市则采取了财政对入口、出口“两头补”的办法。这些主动探索为全国性的制度设计积累了宝贵的实践经验。

2007 年下半年至2008 年初，国务院组织对老农保基金全面审计，有关部门在对查出问题指导整改的同时，提出了完善制度的建议。2008 年10 月，党的十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中提出：“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”这是中央文件中第一次使用“新型农村社会养老保险制度”的概念，后来被简称为新农保。这个定名和筹资结构，汲取基层经验，厘清了与老农保的界限，树立起统一建设新制度的旗帜。按照中央决定，国务院确定2009 年在全国10%左右的县试点新农保，并为此专门成立了由14 个部门组成的试点领导小组。当年8 月召开了全国新农保试点工作会议，会后国务院印发试点指导意见，标志着农村养老保障制度建设正式扬帆起航。

相比老农保、职工养老保险以及商业保险，新农保的确多有新、特之处：一是实行自愿参保原则，不搞强迫命令。二是设置多档次缴费标准，并且以绝对额形式表达，由农民依据自身经济能力选择，适应农村发展不平衡的实际，也便于农民群众理解。三是采取“两头补”方式，政府对农村老人发给基础养老金，全国统一规定最低标准，并由中央财政承担主要责任；同时由地方政府对农民参保缴费给予一定补贴。四是与相关社保制度紧密衔接，如对低保、重度残疾人等代缴保险费，对农村五保、社会救助、计划生育家庭扶助政策对象保留原有待遇，不冲抵、不降低，使低收入群体有更多获得感。

2009 年，全国批复首批试点县320 个，实际试点规模为11.8%。2010 年试点范围扩大到全国23%的县，其中将西藏自治区和四省藏区，新疆维吾尔自治区的南疆四地州及自治区所有边境县、贫困县列为试点重点地区。当年全国有838 个县开展试点，参保人数超过1 亿人。2011 年试点加速扩大，有1914 个县开展试点，并将所有老少边穷地区作为重点覆盖区，年末参保人数达到3.26 亿人。到2012 年，按照中央决策，实现了新农保制度对所有地区的全覆盖，参保人数达4.63 亿人，比原定2020 年底之前实现全覆盖的计划提前了8 年。

城居保：填补最后一个制度空白

在新农保扩大试点的2010 年，城镇非就业居民的养老保险（城居保）问题就提上了议程。这类群体主要是城市中由于各种原因未就业过、也无法参加职工养老保险的居民，全国约有两三千万人，人口占比不高，但按照党的十七大“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的要求，则是一个亟需填补的制度空白。2010 年10 月颁布的社会保险法明确规定“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度”，为建立城居保制度奠定了坚实法律基础。2011 年6 月，国务院印发指导意见，决定从7 月1 日起，与新农保同范围、同比例推进城居保试点。

城居保的制度模式和主要政策与新农保大体一致，同时也反映了城镇居民的一些特点。一是覆盖范围限于城镇户籍的非从业居民，与新农保、职工养老保险制度“三足鼎立”。二是缴费标准设置比新农保向上增加了5 个档次，以与城镇居民的缴费能力和意愿相适应。三是中央确定的基础养老金最低标准与新农保一样，以体现社会公平；而在实际操作中，地方政府考虑到城镇消费水平，根据国务院授权，大都规定了略高于新农保的待遇标准。

2011 年6 月召开的全国城居保试点工作部署暨新农保试点经验交流会议，标志着城居保试点正式启动。当年有1902 个县区纳入试点，年末参保城镇居民539 万人，其中直接领取基础养老金的超过40%。2012 年7 月，城居保与新农保同步在全国所有地区全面实施，年末参保的城镇居民达2101 万人。

统一城乡居民基本养老保险制度

党的十八大提出“整合城乡居民基本养老保险”。2014 年国务院印发文件，决定合并实施新农保、城居保两项制度，统一为城乡居民基本养老保险制度(城乡居保)。制度合并后，缴费标准在城居保10 档之上增设1500 元、2000 元两个档次；同时要求地方政府对选择500 元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60 元，增强了多缴多得的激励性。

自此迄今，国家对巩固完善城乡居保制度采取了多项重大举措。一是提高待遇水平。2014 年将基础养老金最低标准从每人每月55 元提高到70 元，2018 年再次提高到88 元。目前，全国城乡居民基本养老金平均水平超过160 元，其中基础养老金达到140 元。二是完善转移接续政策。在城乡居保制度内部跨地区转续政策基础上，充实了参保人在城乡居保与职工养老保险之间转换的政策措施，在城乡之间、不同制度之间搭起了互联互通的“立交桥”。三是规范基金管理和运营。在逐步推进城乡居保基金省级管理基础上，2015 年国务院颁布《基本养老保险基金投资管理办法》，对包括城乡居保在内的基本养老保险基金统一委托国务院授权的机构开展投资，为城乡居保基金开辟了保值增值的新渠道。

2009 年第一批新农保试点至今不过10 年，已经覆盖了全国城乡5.24 亿居民，其中领取待遇1.59 亿人，在中华人民共和国70 年社会保障史上留下浓墨重彩的一笔。以历史视角看，人人老有所养是中国人的千年梦想之一，城乡居保的建立是对传统的养儿防老、家庭养老模式的根本性变革，对统筹城乡发展、促进社会公平正义意义非凡。城乡居保与职工基本养老保险两大制度平台平行并相互衔接，又标志着在世界上人口最多的国家建立起覆盖全民的养老保障体系，其开创性价值、里程碑性质超越了10 年、30 年、70 年，恐怕要放到千年的时间段中才能作出恰当评估。