行政登记的法律效力研究

葛文龙

(浙江工商大学法学院，浙江 杭州 310018)

一、行政登记的基本理论

（一）行政登记的释义

行政登记先由登记衍生，欲对行政登记进行阐释，需要先对登记释义。登记是对相关事项的记载行为，记载的对象是一个特定的事实，登记是出于一定的目的，需要被登记的对象、登记人共同参与才能完成的行为。在学界亦缺少对登记与行政登记的相结合探讨，本文在借鉴学界观点以及结合登记定义的基础上，对行政登记的定义做出阐释。行政登记是行政主体依当事人申请或依享有职权，对申请登记的事项予以审核与判断，申请登记的特定事实与内容在经过认可之后，记录在登记薄上的行为。其具有国家认可、程序法定、登记内容受法律保护的特征。

（二）行政登记的性质厘清

目前，学界对行政登记的性质阐释，概括言之，有独立说与非独立说之辨。独立说认为，行政登记是一种独立的行政行为，分为三类：一是归为独立的一项具体行政行为，二是将行政登记归属于其他行政行为，三是界定为行政事实行为与行政法律行为之间的准行政行为。非独立说认为，行政登记只是方便行政管理的手段或方式，其不具有独立行政行为存在的资格。

本文赞同独立说中的“一项独立的具体行政行为”的观点，认为行政登记其符合具体行政行为的构成要素，应作为具体行政行为中独立的一项存在，是与行政处罚、行政许可等平等并列的。具体行政行为是指行政主体在行政管理的过程中，行使法律所赋予的行政职权，针对特定的行政相对人，就特定的具体事项，作出影响行政相对人具体权利义务的单方行为。具体行政行为有四个基本构成要素：在主体层面上，要求是行政主体实施的行为；在对象层面上，要求是针对的特定相对人、特定的事项；在内容层面上，表现为做出影响相对人具体权利义务的行为；在意思表示层面上，表现为行政主体行使行政权力所进行的单方行为。行政登记行为的外部表现和内部蕴含上，与上述四个要素是基本符合的。

行政登记的主体是法律规定或授权享有行政登记管理职权的行政登记机关或组织。如不动产登记工作在全国的管理与监督职责归国土资源部（现自然资源部），在各地则由县以上地方政府确定的部门管理不动产登记工作。行政登记的对象也是特定的登记申请人所提出的特定事项，如获得法律职业资格证书的当事人经过一定的实习期，可以向司法行政机关申请律师职业证书的具体要求，经过行政确认予以登记并发放律师职业证书的当事人则获得律师从业资格，产生律师所特有的权利与义务。在行政登记的内容上，一经行政登记机关登记确认，则对申请当事人产生一定的权利义务，产生特定的法律效果，达到取得资格或许可的目的。如感情相投的男女双方当事人向民政机关申请婚姻登记，请民政机关予以核准、登记，民政登记机关针对确立婚姻关系的申请，一经核准登记，男女双方当事人则确立夫妻关系，并受到国家的保护和法律承认，产生诸如抚养教育子女的人身关系、夫妻共同所有的财产关系等。行政登记的单方行政行为属性，申请人提出的登记事项，有登记机关一方的意思表示即可，决定核准登记与否，不受征得登记申请人同意达成合意的制约。行政登记大多数是依照当事人的具体申请事项所启动的单方行为，也有一部分是登记机关依职权行使的行为，如在不动产登记管理中的依职权撤销登记、注销登记、变更登记行为。

二、行政登记的功能

现代政府履行登记管理职责的事项纷繁众多，也不再局限于传统时代行政管理型的土地、婚姻、户籍登记，行政登记不断拓展于新的领域，而且新领域的登记事项也越来越重要，如知识产权领域的著作权、商标权、专利权登记，自然资源领域的水权登记、森林权登记，商业登记、物权登记，以及亟需解决的当下人工智能领域的登记、共享经济领域的登记。通过行政登记，发挥登记的功能，可以使当事人迅速地知晓涉己的有关权利产生和变动的事实，维护社会生产、交易、生活的稳定秩序。

（一）公示功能

行政登记发挥着向全体社会成员公示当事人的权利存在的公示功能。以物权行政登记为例，物权是一种绝对权、对世权，物权的任何变动都要进行公示。动产物权变动的公示手段是交付，不动产物权变动的公示手段是登记，这是物权法的基本准则。不动产物权只有登记，才能展示物权存在的效力，产生对抗第三人的权属作用。

行政登记公示功能的发挥，更能反映法律所保护的当事人权利的详细信息，并在行政许可、核准登记的范围内将其提供给社会公众，便捷市场交易。登记的信息详细地向社会公示，当然会使利害关系人知悉有利的内容，也会知悉不利的内容，这是一个问题的两个方面，最重要的是公示的目的是向社会进行风险预警，使当事人尤其是权利取得人知悉财产的整体详细情况。以不动产抵押为例，根据民事权利意思自治的的原则，抵押权人对自己能否成为抵押权人以及自己实现抵押权的顺位，物权法无权作出禁止性规定，若在抵押物之上已经存在顺位在先的抵押权或顺位优先的其他物权时，抵押权人的权利实现则会出现困难，或者实现成本较高。但是，不动产登记簿登记信息的公示则向抵押权取得人进行了充足的警示，使之知悉了设立顺位排后抵押权的风险，使当事人在民事活动中判断交易情势并作出意思表示提供了可靠的依据，登记公示功能的预警作用如此发挥。

（二）公信功能

行政登记是国家专门机关所进行的行政行为，必然就最具有社会公信力，其公信力旨在提高公示方法的信用，使交易更加高效，提高权利变动的安全性。公信功能主要体现在证明权利的真实性与有效性、决定当事人的实体权利、保护善意信赖取得三个基本方面。

1.公民、法人和其他组织的权利经过登记可推定其具有真实性、正确性。其权利因法律的规定而予以确定，衍生推定权利正确、真实的客观效果。经过行政登记程序，被登记的权利既是被证明也是被确定，则产生社会公信力，公民、法人、其他组织将会对登记的内容认可其真实与有效。

2.决定当事人的实体权利效力。登记不仅产生对第三人的公示对抗作用，还决定着当事人的权利是否依照个人的意愿设立、变更、消灭。登记对抗第三人的效力是登记的消极作用，而登记对权利变动的决定效力是登记的积极作用。公示虽然是形式上的要件，但对公民、法人、其他组织的实体性权利产生决定性作用，登记实际效果上是决定了权利的产生、变更与消灭。

3.行政登记的善意保护作用。登记薄所载内容与客观事实相符是正常登记秩序的应然要求，但在登记的实际操作中，由于登记当事人有过错或者登记管理部门的工作人员的失误，会造成登记薄上的内容与当事人的真实权利不一致，但无论过错在谁，对于善意第三人来讲，都推定为“正确的登记”。因法律保护善意第三人的信赖利益，如在不动产登记中，被登记机关登记造册的房屋产权的面积、所有权归属等记录都视为是真实、有效的，在此基础上第三人基于对行政登记的信赖，在不知悉内容有误的情境下，与登记薄上的权利人进行合法有效的交易不因登记有误而丧失效力，善意第三人已取得的权利受法律保护，实际权利人不能以登记薄所载内容有误为由对善意第三人直接主张其权利。行政登记以国家机关进行证明的公示方式，当事人基于信赖所为，纵然登记的权利状态与真实的权利状态不一致，对权利的变动也无影响，这是行政登记公信功能的基本体现。

三、行政登记行为在行政法上的效力

如前文所述，行政登记行为定性为具体行政行为，行政登记行为的效力也就必然地具体表现出具体行政行为的效力。行政行为一经作出，随后而产生一定的法律效果，只有发生预期的法律效果，才能达到其应有的行政目的，在社会生活中发挥其规制作用。学界关于行政行为的效力有拘束力、确定力、公定力、执行力、存续力、既决力、实现力等多种论断。本文将结合行政行为的存续力、既决力、实现力论述，对行政登记行为在行政法上的效力进行阐释。

（一）行政登记行为的存续力。行政登记行为一经作出，登记管理机关就不得任意否定已登记事项的效力，只有在出现特定情形或具备一定的条件时才能撤销、吊销、注销及废除等。如在公司吊销登记中，公司出现逃避年检、滥用执照、非法经营等情形被处以吊销企业法人营业执照，方可吊销登记，在公司清算之后，报登记机关予以注销。行政登记是行政管理职权作用的形式，属有权登记，对于登记所载的事实无论正确与否，在未经行政主管机关、司法机关以合法理由并经正当程序变更与撤销之前，行政机关、当事人和利益关系人等社会主体都要维持其存续的效力。

（二）行政登记行为的既决力。登记管理机关进行登记所认定的事实和所载的意思表示当事人、行政机关、监督机关及其他社会组织、社会成员都有对此登记的既定事实予以尊重和承认的义务，都应受到行政登记行为的约束。既决力中的约束，体现在两个方面：一是约束行政相对人、行政相关人，其必须依法履行行政登记所要求的内容，不得拒绝或违反，否则应承担对应的法律后果。二是约束登记管理机关，登记行为虽由其作出，但不可肆意妄为，原登记机关不得随意作出与先前的登记内容所冲突之举，要切实履行监督管理、审慎负责的义务，在登记机关存有重大过错或故意，未尽职履行登记义务，给行政相对人造成重大损失情形的，对这违法状态造成的危害后果，其要承担响应的行政赔偿责任。

（三）行政登记行为的实现力。登记管理机关做出登记行为后，当事人和利益相关人都负有履行行政登记行为内容的义务，保证与维护行政登记内容实现的效力。若行政相对人不履行登记行为所要求的义务，行政机关可以依法强制其履行，其他有关登记的利益相关人，不依照登记所保护的权利义务进行生产、生活、交易等活动，将会导致其行为的法律效果违法或无效。行政登记行为的法律效果是直接的法律效果，无论登记的对象、内容如何，其都直接作用于特定或不特定的社会主体，这些法律效果都由登记行为而衍生，不必再凭借其他行为与关系来建立，直接在法律上确定其效力，用以效力内容的最终实现上。

四、结语

行政登记行为记录了当事人所要求登记的特定事项和行政机关依职权登记的法定事项，登记内容由登记行为产生，随后登记薄所载内容亦是法律所保护的内容。行政登记拥有国家登记管理机关予以认可与保障，拥有行政行为的法律效果，其效力遍及相对人、利益相关人、行政机关等全体社会成员与组织，使行政登记发挥了应有的效力。