乡镇（街道）应急管理体制机制问题初探——以甘肃省乡镇（街道）应急管理机构建设为例

☐文、图／甘肃省应急管理厅 黄泽元

应急管理是关系人民生命财产安全和国家长治久安的事业，也是涉及千家万户并且需要人民群众广泛参与的工作。打通“最后一公里”、做到“基层最实处”，既是做好应急管理的重点问题，也是难点问题。乡镇（街道）作为最基层的政权组织，既是打通“最后一公里”的枢纽，也是做到“基层最实处”的平台。加强乡镇（街道）应急管理机构建设，对于实现应急管理体制改革目标、构建权威高效的新型应急管理体系至关重要。然而，应急管理部门作为机构改革中新组建的部门，虽然职能职责基本明确，但在管理体制、运行机制、工作流程、响应方式等方面仍存在不少困难和问题。尤其是乡镇（街道）作为最末端的应急管理机构，面临的困难更大、问题更多。因此，笔者以甘肃省为例，对乡镇（街道）应急管理体制机制建设进行研究探索。

推进乡镇（街道）应急管理体制机制建设势在必行

乡镇（街道）应急管理机构建设现状

甘肃省地处西北腹地，是全国遭受自然灾害较为严重的省份之一，全省50%以上的国土面积位于自然灾害高易发区，曾多次发生强震、山洪、泥石流、大面积干旱等自然灾害，造成重大人员伤亡和财产损失。同时，甘肃产业结构相对落后，矿山、石化等高危行业占比大、安全生产压力大。面对灾害事故频发多发形势，如何适应“大应急、全灾种”的新任务，如何适应应急管理事业改革发展的新要求，如何扛起基层应急救援的新使命，积极探索创新，完善乡镇（街道）应急管理体制机制，有效解决“最后一公里”问题，成为各级应急管理部门面临的重大课题。

甘肃省有14个市（州）、86个县（市区）、1355个乡镇（街道）。2015年1月，全省开始建设乡镇（街道）安全生产监督管理站（以下简称安监站），2016年6月底全面建成。自机构改革以来，甘肃省提早谋划安排，蹄疾步稳推进省市县三级应急管理体制改革。2019年3月，全省乡镇（街道）应急管理机构改革正式实施。截至目前，全省共有10个市（州）、40个县（市区）的613个乡镇（街道）将安监站更名为应急管理所，占全省乡镇（街道）总数的45%。所有乡镇（街道）应急管理所（含尚未更名的安监站）核定编制2535个、实际在岗4912人。

推进乡镇（街道）应急管理体制机制建设的重要作用

通过组建成立乡镇（街道）应急管理所，完善乡镇（街道）应急管理体制机制，对于贯彻落实党中央国务院深化应急管理事业改革发展的新要求，认真履行基层各项应急管理职能，提高基层综合应急能力发挥了极其重要的作用。

一是在完善乡镇（街道）治理体系和提高治理能力方面发挥了支撑作用。乡镇（街道）一级是最基层的政权组织，在经济发展、社会管理、公共服务、市场监管等政府职能中，更偏重于社会管理和公共服务，这是乡镇（街道）治理体系的特点，也是治理能力提高的重点。应急管理机构的组建，使安全生产、防灾减灾救灾以及社会治安、公共安全等职能的履行有了机构人员保障、责任主体和工作力量，对乡镇（街道）治理体系完善和能力提高发挥了有力的支撑作用。

二是在应急管理各项任务落实方面发挥了推动作用。各乡镇（街道）应急管理所对照上级“三定”方案，明确了工作职责，制定了应急值班值守、信息报送、物资保管、档案管理等制度规范，把原来悬空在县区级以上层面的应急管理工作切实落地，初步形成了安全生产、防灾减灾、应急救援以及社会管理等领域的应急工作在乡镇（街道）一级有人管、政策法规有人讲、事故隐患有人查、整改措施有人抓的局面，在应急管理各项任务落实落地方面发挥了推动作用。

三是在打通“最后一公里”方面发挥了枢纽作用。乡镇（街道）应急管理所对上承接各相关部门的任务，获取各方面的预警监测信息，对下联系和带动村社干部、安监员、信息员、护林员、治安员等各类最基层的工作力量，实现了自上而下的贯通。在风险隐患排查上，应急管理所工作人员能够发挥对辖区灾害类型、企业状况等相对熟悉的优势，对风险隐患点排查辨识更加全面准确，防范措施的针对性大大增强；在安全监管上，乡镇（街道）能够发挥属地就近优势，常态化开展监督检查，监管效果明显提升；在预警发布、灾情报送和基层群众动员上，既能通过现代化的信息手段实施发布，也能通过喇叭、口哨、锣鼓等最传统的手段实施预警和应急响应，在打通“最后一公里”方面发挥了枢纽作用。

乡镇（街道）应急管理所建设运行模式

乡镇（街道）应急管理机构大多在原安监站基础上挂牌组建，机构性质、人员编制和运行模式不尽相同。目前，运行模式主要有三种：

一是综合型应急管理机构。以原乡镇（街道）安监站为主体更名组建应急管理所，整合安全生产、自然灾害防救、社会治安综合治理、农村消防等多项职能，所长由乡镇（街道）党委或政府领导兼任，专职副所长由原安监站站长担任，并由武装部长等其他相关负责人兼任副所长，配备专职干部2-3人，兼职干部若干人，既全面承担县区应急管理局对应的全部职责，也承担社会管理及公共环境等方面的应急任务，在基层形成综合型“大应急”的格局。

二是单一型应急管理机构。以原乡镇（街道）安监站为主体更名组建应急管理所，所长由原安监站站长担任，核定编制2-4名，应急管理所承担县区应急管理局对应的全部职责。

三是传统“安监站”模式。保持原乡镇（街道）安监站机构、职能、名称不变，配备1-2名安监专干，安监站承担除灾情统计上报（由原民政专干承担）之外的县区应急管理局对应的其他工作。

尽管三种不同模式的应急管理机构在完善基层应急管理体制机制过程中都发挥了积极作用，但从实际运行情况看，乡镇（街道）组建综合型应急管理机构，对建立健全乡镇（街道）应急管理体制机制，推动应急管理工作更权威、更全面、更直接、更充分、更有效。

乡镇（街道）应急管理体制机制存在的困难和问题

体制不明确，机制不顺畅

乡镇（街道）应急管理所都由原安监站改建而来，无论新组建的应急管理所还是原来的安监站，在各级都没有配套政策文件，其性质、地位、职能既有法规层面的空白，也有政策层面的盲区，体制尚不明确。更名后的应急管理所的建制、编制都无明确规定，一些地区乡镇（街道）应急管理所挂靠在乡镇（街道）社会事务中心，部分地区乡镇（街道）应急管理所与乡镇（街道）道路交通管理站、农村公路管理所、经济发展办公室合署办公，职能职责大相径庭，运转方式各不相同，机制仍然很不顺畅。

人员数量少，专业水平低

更名而来的乡镇（街道）应急管理所，核定编制少，除乡镇（街道）党政领导等兼职人员外，专职人员平均为2人，有的乡镇（街道）没有专职人员，甘肃全省未配备专职人员的乡镇（街道）有314个，占到22%。乡镇（街道）应急管理工作人员除承担原有安监工作之外，还要履行防汛、地质灾害防御、消防、值班及乡镇（街道）安排的包村、经济发展、精准扶贫、征地拆迁等职责，各项工作任务极其繁重，导致现有人员难以承担。大多数乡镇（街道）应急管理所人员没有接受过专业培训，缺乏相应的专业知识，更没有专业化的应急救援力量。乡镇（街道）应急管理机构人员数量不足、结构不优、专业化水平不高的问题十分普遍。

经费投入少，保障不到位

乡镇（街道）应急管理机构的投入保障缺乏制度化安排，一些地方为辖区各乡镇（街道）每年安排1-2万元的安监专项经费，很多乡镇（街道）没有安排安监经费。各乡镇（街道）应急管理所仅有2-3名专职人员享受220元的原安监津贴，整合为应急管理所之后，新划转人员均不能享受，导致同工不同酬。机构改革后，乡镇（街道）应急管理所的职能扩展，任务量加大，但市县没有出台加班、应急值守、应急救援等方面的补助政策，村（社区）应急管理人员承担灾情上报、预警传达发布等职责，没有基本的通讯、油费补助。乡镇（街道）、村（社区）应急救援队伍最靠近事故灾害发生地，处在防灾救灾、应急救援第一线，个人人身安全风险大，但这些人员都没有投保人身意外保险。

装备条件差，应急能力弱

甘肃省地域辽阔，乡镇（街道）辖区面积都比较大，但全省各乡镇（街道）没有配备执法车辆和应急车辆，私车公用现象十分普遍，存在管理漏洞和安全隐患。乡镇（街道）干部大多数为事业编制，既没有车补，也不报油费。各乡镇（街道）的通讯、防护、医疗等预警救援装备设备储备数量少、种类不齐全、陈旧损坏多，个别乡镇（街道）仅配备少量常用装备。村组基本没有预警救援装备，难以适应应急管理工作需要。

权责不对等，执法不规范

目前国家尚无统一的关于乡镇（街道）应急（安监）部门执法权的法律法规，应急管理所执法以委托执法为主，执法主体资格不明确，执法能力弱，责大于权问题突出。还有一些县区应急管理局没有赋予乡镇（街道）应急管理所委托执法权限，推动开展安全生产、防灾救灾和应急管理工作“有责无权”、难度很大。一些受委托执法的乡镇（街道）应急管理所受聘、整合人员因未纳入编制不能考取执法资格证，大多数乡镇（街道）应急管理所（安监站）处于“无权、无证、无制服、无车辆”的“四无”执法状态，执法规范性和权威性不足问题比较突出。

加强乡镇（街道）应急管理体制机制建设的对策建议

作为应急管理的“神经末梢”和“前沿阵地”，加强乡镇（街道）应急管理体制机制建设非常必要，也十分重要。从健全完善乡镇（街道）应急管理体系的要求与解决乡镇（街道）应急管理工作难题出发，建议从以下几个方面进行加强和完善。

按照“大应急”的方向，完善顶层设计。乡镇（街道）具有“上面千条线、下面一根针”的体制特点，在乡镇（街道）设立综合型应急管理机构，整合安全生产、自然灾害、公共卫生、公共环境、社会管理等方面的应急职能和人员，既可以解决应急方面机构多、牌子多、人员分散、条块分割、各自为战、平时无事养闲人、有事人少难胜任的困局，也可以建立起由乡镇（街道）党委政府统一领导、各类应急机构职能人员整合打通、既有工作分工更能协调配合的“大应急”格局。笔者建议由应急管理部牵头，编制、财政、人社等相关部委参加，修订完善法规条例，研究制定出台政策，明确乡镇（街道）应急管理所的法律地位、职能定位、机构编制、人员配备等问题，指导省市县根据实际建设乡镇（街道）应急管理所并规范运行，进一步完善乡镇（街道）应急管理体制机制。

按照“最前沿”的地位，强化投入保障。无论是隐患排查还是预警预测，无论是自然灾害防范还是应急救援，无论是突发性事件还是群体性事件，乡镇（街道）都处在“最前沿”。为此，笔者建议按照这一特殊地位，出台政策强化保障。人员配备上，在不新增大量编制的前提下，通过乡镇（街道）内设机构人员的整合，配齐配强工作力量，尽可能提高专业化水平；财力保障上，将乡镇（街道）应急管理所需经费纳入县级财政预算，对重点地区和贫困地区给予必要转移支付，以满足灾害防范监测救援需要；人员待遇上，明确专兼职应急管理人员及救援人员人身保险、专项补助等方面的政策，使处于“最前沿”的乡镇（街道）应急队伍得到有力保障。

按照“实战化”的标准，配备设施装备。乡镇（街道）应急管理机构经常面临实战，但装备十分简陋，有些地方甚至是空白，直接影响隐患风险排查、监测预警、救援处置的效果。为此，笔者建议根据不同地区乡镇（街道）在应对自然灾害和安全生产等方面的实际需要，研究实施乡镇（街道）应急管理所和专兼职应急救援队伍能力建设计划，把实施乡镇（街道）应急能力建设工程作为完善乡镇（街道）应急体制机制的重要任务来抓，分区域、分类型配备应急设施装备，确保乡镇（街道）应急管理所和救援人员在重大突发事件发生后，能够第一时间获取信息、第一时间发出预警、第一时间赶赴一线开展抢险救援工作，尽最大可能减少人员伤亡和事故灾害损失。

按照“点带面”的方式，开展改革试点。从乡镇（街道）地域特点、产业结构、社会发育、人口密度、经济体量千差万别的实际状况出发，选择部分省、市、县开展乡镇（街道）应急管理体制机制建设改革试点，赋予试点地区党委政府在涉及乡镇（街道）应急管理体制机制、政策法规、机构编制等方面一定限度的自主权，鼓励各地结合实际，因地制宜，大胆探索、积累经验，形成可复制推广的模式，为乡镇（街道）应急管理机构和应急体制的完善闯关开路，为基层应急体系和应急能力建设提供可借鉴的成功经验和成熟模式。（作者系甘肃省应急管理厅党组书记、厅长）