论安全生产行政执法违法的风险防范

☐文／浙江省委党校 王晓杰

安全生产行政执法是指安全生产监管部门依法行使行政管理权，依据法定程序及正当程序，执行法律、法规、规章的规定，对具体管理事项作出处理决定，并对行政相对人的权利与义务产生一定影响的具体行政行为。安全生产行政执法应符合以下几方面要求：行政执法主体资格合法；执法主体的职权来源必须合法；行政执法行为有合法的依据，适用法律正确恰当；行政执法程序合法；行政执法证据符合法律的要求；违法行政必须承担法律责任。

行政执法监督与行政执法责任制

执法监督是政府管理活动的重要组成部分，应当树立责任政府的理念，把执法监督作为一种经常性活动，贯穿于决策、协调、执行等各个环节。及时发现行政机关和公务员执法过程中的违法和不当行为，依法追究行政责任。行政执法是政府管理职能实现的主要方式之一，行政执法直接面向人民群众，行政执法水平和行政执法效果直接关系人民群众对法治政府的评价。《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》（以下简称《纲要》）要求行政机关自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督，还有政府内部层级监督、审计监督、行政监察、巡视监督等监督方式，党和国家监督形式与不断完善的社会监督与舆论监督形成合力，共同构成对行政执法立体化的监督体系。

执法责任制是对行政权进行监督的制度依据和监督追责的重要标准。行政执法责任制是指行政机关对其承担的各项执法职责进行分解，明确相关执法机构、执法岗位和执法人员的执法责任，规范执法程序，明确执法标准，以监督考核为手段，落实行政执法责任的综合制度。行政行为合法性判断是所有监督和追责的基础与出发点，行政行为违法将导致相对人权益被侵害或公共利益、公共秩序失守。《纲要》指出，要“严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。”严格行政执法责任制，是深化行政执法体制改革的重要环节，也是监督和制约行政执法权力的有效途径。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。行政执法责任制是通过责任追究来约束和监督行政执法，通过加强内部的监管和考核，结合外部行政法律责任的承担和监督机制的融合来促进依法行政。

安全生产行政执法违法的风险类型

安全生产行政执法违法的风险是指由于安全生产的监管主体在行使行政执法权，作出行政执法行为的过程中违法而产生的行政主体与行政相对人之间发生冲突、产生行政争议或造成财产损失、人身伤害、公共利益和公共秩序受到侵害，产生不利的政治影响等，致使政府与公民、法人、其他组织的良性互动关系受到破坏之后所要承担的各种不利后果。

行政法律风险。行政法律风险是指行政执法行为违反了行政法律规范的规定而导致的行政法上的不利后果的承担。主要表现为通过行政复议、行政诉讼、人大监督等对行政权监督的途径确认行政执法行为违反行政法的规定，承担败诉等行政法律责任。其主要特征是确认行政执法行为违法，其责任追究以行政法原理为基础，即被追责的机关为具有法定职权的单位，而未必是行政行为的实施机关。在行政法上，实施行政执法活动的主体有三类：行政机关、法律法规授权组织和被委托的行政机关。前两类有行政主体资格，可以独立承担行政违法责任；后一类没有行政主体资格，以委托方的名义从事行政活动，法律责任承担主体是委托的行政机关。

行政问责及刑事法律风险。行政问责指履职不作为、履职不力而导致公共利益和公共秩序受到破坏时，直接责任人员和负有领导责任的干部应当依法追究相关行政责任。行政问责的主要形式有：责令作出书面检查、责令道歉、通报批评、行政告诫、停职检查、调离工作岗位、责令辞去领导职务、免职等。有权监督行政执法行为合法性问题的包括国家监察机关，在纪委监委和党委的监督监察中发现有违反党政治纪律和政治规矩的，应追究相关人员的政治责任。此外，对执法机关以及执法机关的领导机关等单位，党委和纪检监察纪委也可以作出违纪处理。安全生产监管部门的工作人员，如存在在安全生产监管过程中涉嫌职务违法犯罪的，由监察机关依法调查处置，依法追究刑事法律责任。

社会风险。社会风险往往指在一定区域内发生群体事件或舆情事件或出现发生相关事件的苗头，导致党委政府需要紧急应对，以缓和社会矛盾或控制危机。这样的风险将导致干群、党群关系的恶化，需要多种治理举措来预防与化解。行政执法违法的风险源头是行政执法行为的违法，依据行政法原理有效辨识行政行为合法与否，确保依法行政原则在行政管理过程中实现，则可以预防上述风险的发生。行政执法人员不断提高运用法治思维与法治方式办事的能力，重视源头治理，行政违法风险将得到有效防控。

安全生产行政执法违法风险防范对策

确保安全生产行政执法主体适格。我国政府行政职能的改革与完善经历了“四张清单”的发展历程。权力清单改革在全国范围内完成并得到了很好的体现，各级各类政府机关在其网站上都公布了本机关的权力清单。对安全生产监管部门的执法人员而言，行政执法活动首先可以依权力清单展开检索并对照相关的法律依据来判断行政执法权是否属于本机关，从而预防行政主体不适格的风险。

确保行政目的合法。行政执法的目的应当是保障社会公共秩序和公共利益、保护行政相对人的合法权益。公共利益和私人合法权益之间如何保持平衡？法律禁止行政机关为某些私人谋取利益而牺牲公共利益，但也不得为了公共利益而使私人的合法权益灭失。前者很多时候以法律明文规定的方式进行法定条件的列举，后者如行政法上的信赖保护原则即是保障私人的合法权益的实现。

安全生产行政执法适用法律方面的风险防范。适用法律错误包含以下几种情形：第一，在执法决定书中未援引任何法律规定，行政行为无法律依据而违法；第二，应当援引A法条却援引了B 法条，行政行为适用法律错误；第三，援引的法条与上位法抵触，则该法条本身违法而导致行政行为法律依据方面的违法。目前的依法行政实践中，“法无授权则为禁止”的原则受到普遍重视，没有任何依据就作出执法决定的现象不断在减少，但是行政系统普遍存在“机械法条主义”的认识误区，以为依据某一单一法条即可以作出处理决定，而忽视了将法律体系视为一个整体加以理解与运用。在行政管理实务中，“体系化”的法律适用方法应当得到普及。所谓“体系化”的法律适用方法，是将法律体系视为一个整体，来判断一个行政处理是否合法。“体系化”，一是指不同部门法视为一个整体，包括行政法上的要求，也包括民法、刑法的相关规范要求；二是指同一管理领域上下位法应当视为一个整体，并坚持“上位法优于下位法”“新法优于旧法”“特别法优于一般法”等法律冲突适用的一般方法；三是指一部法不同法条之间形成一个整体，在适用具体分则时不应忽视立法目的和立法原则的要求，它们之间形成一个互补关系，共同发挥治理成效。

安全生产行政执法程序风险防范。行政执法程序违法既可以分为违反法定程序和违反正当程序原则两类，也可以分为一般程序违反和轻微程序违法，前者指程序违反影响相对人的权利义务，后者指程序轻微违法，不影响行政相对人的合法权利义务。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定“程序正当”是依法行政的基本要求之一。在行政执法中，正当程序具备两大功能：一是补充制定法中法定程序的疏漏，二是判断法定程序“善”与“恶”。我国行政执法中不可或缺的正当程序步骤包括听取意见、防止偏私及信息公开。听取意见是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的行政行为之前，由行政机关告知理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据等程序所构成的一种法律制度。听取意见法律要求听证的必须听证，除此以外以听取陈述和申辩的一般形式进行。听取意见的过程是进一步发现事实的过程，也是进一步精准适用法律的过程，也是通过对当事人陈述的理由的考虑优化行政自由裁量权行使的过程，具有通过预防相关法律风险而保障行政权的行使的功能。防止偏见又称“回避”，是指行政机关工作人员在行使行政职权过程中，因其与所处理的事务有利害关系，为保证实体处理结果与程序进展的公正性，根据当事人的申请或行政机关工作人员的请求，有权机关指派其他工作人员接替履行相关职务。对回避程序的遵守有助于提高行政决定的可接受性，避免由于当事人的不信任而产生不必要的行政争议，更是保障行政处理结果公平公正的必不可少的程序。

安全生产行政执法证据方面的风险防范。在行政执法的过程中，由执法人员证据意识的不足所带来的风险主要有两大方面：一是不注重搜集证据，根据主观判断和经验来作出处理决定，这将导致行政决定所依据的证据不足而违法；二是在行政过程中形成的赖以判断案件事实的证据未能够保存下来，导致在涉诉或在复议程序中行政机关无法完成举证责任而承担不利的法律后果。而要避免上述风险，行政执法人员仅仅熟悉掌握相关执法条款是不够的，必须要懂得“行政诉讼举证责任倒置”的原理以及举证责任分配原理和行政诉讼证明标准的要求，这些蕴含在行政法原理中，必须经过专门的学习。