加强职业技能培训 保障高危行业安全高质量发展

☐文／本刊记者 程程

2019年11月1日，应急管理部召开新闻发布会。应急管理部安全基础司司长裴文田、人力资源和社会保障部职业能力建设司副司长王晓君、教育部职业教育与成人教育司副司长采守宽、国家煤矿安监局行业安全基础管理指导司二级巡视员孙洪灵就《应急管理部、人力资源和社会保障部、教育部、财政部和国家煤矿安全监察局关于高危行业领域安全技能提升行动计划的实施意见》（以下简称《实施意见》）相关情况作了介绍，并回答记者提问。

加大高危行业员工培训力度

化工危险化学品、煤矿、非煤矿山、金属冶炼等传统高危行业是我国经济社会发展的基础产业。长期以来，由于高危行业劳动强度大、安全风险高，对高技能人才吸引力不足，加之我国快速城镇化过程中，大量安全技能“零基础”的进城务工人员在高危行业就业等，导致高危行业普通职工安全技能不足的问题比较突出，这既是高危行业安全生产形势依然比较严峻的重要原因，也是制约这些行业安全发展、高质量发展的重大短板。

根据习近平总书记关于大规模开展职业技能培训的重要指示精神，2019年《政府工作报告》明确提出要从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训，实施职业技能提升行动。李克强总理作出批示，强调要“加大高危行业从业人员安全技能培训力度”。其他多位中央领导也明确要求，要利用职业技能提升行动契机，加大高危行业员工培训力度。5月下旬，国务院办公厅印发了《职业技能提升行动方案（2019-2021年）》，明确提出要实施高危行业领域安全技能提升行动计划，普遍对化工、矿山等高危行业从业人员和各类特种作业人员开展安全技能培训，严格执行安全技能培训合格后上岗制度等系列要求。为把有关要求和政策落到实处，应急管理部会同人力资源社会保障部广泛调研、认真研究、深入论证，起草了《关于高危行业领域安全技能提升行动计划的实施意见》，商教育部、财政部、国家煤矿安监局，5个部门联合下发该《实施意见》。

实施高危行业领域安全技能提升行动计划，目的就是要利用职业技能提升行动的契机，补齐高危行业从业人员安全技能不足的重大短板，做好相关工作关键是要抓住三点。一是“培训谁”的问题。《实施意见》要求，企业要严把新员工安全技能培训关，确保所有在岗员工培训考试合格后上岗；要重点开展高危企业班组长和各类特种作业人员的安全技能提升培训；要将安全生产知识贯穿各类人员职业培训全过程。二是“谁来培训”的问题。《实施意见》鼓励有能力的企业自主培训，要求没有能力的企业委托有能力的单位提供培训定制服务，积极引导职业院校和技工学校参与安全技能提升行动计划，注重发挥网络学习平台作用，推动优质培训资源共享，不断降低培训成本。三是“怎么落实”的问题。《实施意见》要求强化组织领导保障，明确对各类培训的经费补贴支持政策，加大培训考试检查执法力度，努力推动行动计划落地生根、取得实效，为全国安全生产形势持续稳定提供人员素质保障。

在介绍安全培训在安全生产工作中的地位和作用以及谋划实施行动计划的高危行业从业人员安全素质的大背景问题时，应急管理部安全基础司司长裴文田讲到，通常所说的企业本质安全，包括人的本质安全和物的本质安全。综合国内外研究和经验来看，安全培训是企业安全生产工作“三大对策”之一（装备、管理、培训），是一些发达国家普遍公认的政府安全监管的“四大支柱”之一（立法、执法、培训、保险），是防止“三违”行为，防范遏制生产安全事故的源头性、根本性举措。

当前，一些事故暴露出的高危行业从业人员安全技能不足的短板，初步分析有三个方面的原因。首先，这是由我国高危行业职工队伍基本状况决定的。高危行业大多是作业强度大，工作环境差，安全风险高，对高技能人员缺乏吸引力。据统计，危险化学品、煤矿、非煤矿山、金属冶炼和烟花爆竹等5个行业约1800万名从业人员中，初中及以下文化程度的比例达到34%，其中只有20%左右的人员接受过正规职业技能培训，比全国平均水平低大约10个百分点。其次，这与当前我国特定发展阶段有关。在快速城镇化过程中，一大批“零基础”安全技能的进城务工人员“洗脚进城”，成为产业工人，在高危行业从业人员中占比达到40%左右，特别是小煤矿、小矿山、小化工一线操作人员，基本都是进城务工人员，这些小型企业事故占有关行业事故总量的80%以上，这是一个重要原因。三是培训不到位，特别是一些中小高危企业自身无培训能力，又舍不得投入经费送出去培训，不培训、假培训、低标准培训的问题突出。总之，高危行业职工队伍总体文化偏低，“零基础”安全技能的进城务工人员占比高，加上企业安全培训责任不落实，造成相当一些从业人员安全意识淡漠，安全生产知识和能力缺乏，成了很多事故的直接肇事者，同时也是伤亡最多的受害者，令人十分痛心。裴文田表示，传统高危行业是基础性产业，补齐从业人员安全技能短板是必须迈过去的坎，这事关保护从业者生命安全，事关安全生产形势持续稳定，事关有关行业安全发展、高质量发展。

调动企业培训积极性

人力资源和社会保障部职业能力建设司副司长王晓君介绍到，安全生产非常重要，事关人民群众生命财产安全、事关改革发展稳定大局、事关劳动者平平安安就业。人力资源社会保障部高度重视提升职工安全技能素质，在制订各个工种职业标准规范中，明确提出要把职业技能考核评价中涉及安全生产的关键技能不合格的，则技能考核成绩不及格。这次联合下发的《实施意见》，明确了三个方面的资金支持政策：一是提出要将高危行业领域安全技能提升行动计划纳入职业技能提升行动，考虑各地的物价水平和失业保险基金规模的差距，具体的培训补贴条件和标准由地方有关部门联合制订；二是要求高危企业在职工教育培训经费和安全生产费用预算中足额安排安全技能培训的资金，落实企业职工教育经费税前扣除限额提高至工资薪金总额8%的税收政策；三是要求通过现有渠道安排资金，对安全技能实训基地建设、培训教材开发、师资培训、数字资源建设等给予支持。此外，为了提高对企业和个人的补贴可获取性，希望地方应急管理部门建立安全技能培训实名制管理平台，及时向人力资源社会保障部门推送补贴性培训人员信息，或者直接应用地方人社部门职业培训实名管理系统，减少企业及个人报送纸质材料，提高补贴资金审核拨付效率，支持企业更快更便捷地享受有关政策。

推动产教融合、校企合作

就高危行业领域安全技能提升计划中，强化产教融合、校企深度合作方面，教育部职业教育与成人教育司副司长采守宽介绍说，产教融合、校企合作是职业教育办学的基本模式，是培养高素质劳动者和技术技能人才的内在要求。近年来，教育部积极推动产教融合、校企合作，取得了明显成效。一是会同国家发改委等五部门印发了《职业学校校企合作促进办法》，建立健全了校企合作的基本制度框架，形成了深化产教融合、校企合作的政策“组合拳”。二是会同国家发改委印发了《国家产教融合建设试点实施方案》，推进了产教融合型企业的认证。同时，研究制定了教育费附加减免具体操作办法。三是全国职业院校共开设近千个专业和10万个专业点，基本覆盖国民经济各行业门类，在现代制造业、战略性新兴产业和现代服务业等领域，一线新增从业人员70%以上来自职业院校毕业生。四是提升行业指导能力。建立了56个行业职业教育教学指导委员会，汇聚各方面专家3000多人，联合召开行业职业教育工作会议或分类制订专项政策。五是推动校企联合实施教育教学改革，初步基本形成产教协同发展和校企共同育人格局。推进集团化办学，全国组建了约1400个职教集团，吸引约3万家企业参与，覆盖了近70%的职业院校。六是每年举办全国职业院校技能大赛，所有赛项全部由行业组织牵头设计，企业全面参与。

教育部下一步将重点做好以下工作：一是推进校企双元育人。健全德技并修、工学结合的育人机制。健全专业设置定期评估机制。发布新版中职专业目录。印发《教育部关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》，推动校企共同研究制订人才培养方案。印发《职业院校教材管理办法》，启动新一轮国家规划教材建设。二是强化行业指导。将组建新一届全国行业职业教育教学指导委员会，更好地发挥行业指导作用。三是建立产教融合型企业认证制度。对进入目录的产教融合型企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，并按规定落实相关税收政策。四是校企共建高水平实训基地。加大政策引导力度，带动各级政府、企业和职业院校建设一批资源共享，集实践教学、社会培训、企业真实生产和社会技术服务为一体的高水平职业教育实训基地。

培训定位面向不同群体

据裴文田介绍，一是这次国家职业技能提升行动不是要培养高精尖人才，而是针对无技能或技能不足的群体。所以，安全技能提升行动计划的对象是高危行业一线操作人员，必须减少生产安全事故对他们的伤害，保护他们平平安安工作。二是《实施意见》对高危企业从业人员安全培训的要求是强制性的，政府有责任让他们掌握基本的安全常识，掌握岗位安全操作要求，掌握现场风险隐患排查要点，掌握事故初始应急措施。这既是劳动者不伤害自己、不伤害他人、不被他人伤害的需要，也是通过安全技能提升带动职业技能提升、促进高质量就业的有效手段，更是降低违章或操作失误导致事故发生的有效途径。三是高危企业安全培训考试必须人人过关。《实施意见》要求所有高危企业分岗位对在岗员工考核一遍，考核不合格的，按照新上岗人员要求离岗培训，考核合格后再上岗；高危企业新上岗人员安全培训不得少于72学时，考核合格后方可上岗，并严格落实师傅带徒弟制度，出徒后方可独立上岗。人力资源社会保障部、教育部也明确提出，要把安全生产内容编入各类人员职业技能标准和培训教材，明确培训课时要求，考核评价中涉及安全生产的关键技能不合格的，则技能考核成绩不及格；要在职业院校相关专业教学标准中增加安全生产知识，作为必修内容，这将大大推动安全知识普及。

提升煤矿从业人员素质

国家煤矿安监局行业安全基础管理指导司二级巡视员孙洪灵指出，国家煤矿安全监察局始终高度重视煤矿从业人员素质提升工作，提出坚持管理、装备、素质、系统“四并重”的安全基础建设工作理念和工作要求。近几年，虽然在人员素质提升上取得了不少成效，但总体看，人员素质仍是“四要素”中的最大短板。此次安全技能提升行动计划的实施，为煤矿行业补齐这一短板提供了重要契机。国家煤矿安监局将按照整体部署，以新上岗员工、班组长、特种作业人员等为重点对象，力争在三年内做好以下方面的工作：第一，改善文化层次结构，贯彻落实五部委《实施意见》提出的逐步提高从业人员高中阶段及以上文化程度的招收比例要求，煤矿从业人员大专及以上学历要达到30%以上，初中及以下文化程度人员比例要降到40%以下，新申请煤矿安全作业的特种作业人员必须具备高中以上的文化程度；第二，进一步规范劳动用工，在按《实施意见》要求，将被派遣劳动外包施工队伍人员纳入统一管理和培训的基础上，煤矿企业要逐步实现彻底取消井下劳务派遣工，把超比例使用的劳务派遣工转为正式合同工，依法规范劳动用工，提高待遇稳定产业队伍；第三，基本实现变招工为招生，以加大从职业院校招收新学员力度，通过文化素质、职业技能等多种方式，面向班组长招收的精神为指导，推动加强煤矿企业与对口学校的校企联合，大力推进订单式培养、委托培养、联合办学、定向专业培养等，持续提高变招工为招生的比例，到2021年底，力争煤矿企业要基本实现变招工为招生；第四，严格脱产培训，按照有关法规和意见的要求，新上岗人员安全培训不得少于72学时，以此为底线，煤矿管理人员三年内脱产培训时间累计不低于30天，专业技术人员不低于21天，其他职工不低于12天。孙洪灵指出，特别需要强调的是，新上岗人员的培训和每年的再培训应该是脱产培训，而不是以班前会等形式，或挤占从业人员正常休息时间进行培训。继续通过加强监督检查和严格执法，坚决纠正一些单位安全培训图形式、走过场、不落实等现象。

要扎实推动培育一批具有煤矿行业特点的安全技能培训示范基地和示范企业，推进培训方式创新，提高安全培训质量和效益。总之，国家煤矿安监局将通过安全技能提升行动计划的实施，对煤矿从业人员素质来一次全面提升，进一步增强煤矿安全生产保障能力。

推动企业落实主体责任

裴文田介绍到，首先，企业是用人的主体，最清楚需要什么人才、培训什么技能。这些年一些地方的重要教训之一，就是安全监管部门包办企业一线从业人员安全技能培训，有些授课内容脱离了岗位操作环境、脱离了现场风险和隐患，使培训成为了好听不中用的“花架子”，讲的都对但都不管用。其次，企业是生产经营活动的受益主体，《安全生产法》明确规定，企业是安全生产的责任主体，即使委托专业机构提供安全生产技术和管理服务，保证安全生产的责任仍由本单位承担。也就是说，企业安全培训工作可以委托，但培训到位的责任无法推脱，从而倒逼企业选择高质量的培训机构提供服务。第三，《安全生产法》第二章企业安全生产保障部分共27条，其中直接涉及安全培训的就有9条，明确规定企业主要负责人组织制定并实施本单位安全培训计划，从业人员未经安全培训考试合格不得上岗作业，要建立记录安全培训考试等情况的档案，要对劳务派遣人员进行统一管理和培训，要专门安排用于安全培训的经费。这些法律制度，《实施意见》都提出了可操作的具体要求。第四，要推动企业落实主体责任，加大检查执法力度，对于不落实有关规定的企业依法进行处罚直至停产整顿；同时，发挥典型引路的作用，在全国范围内培养一批安全技能培训示范企业、示范职业院校和示范基地，以点带面、推动工作。

《实施意见》还对中小微企业做了针对性制度安排。一是明确提出“鼓励有能力的企业设立职工培训中心、编制课程体系、建立考核标准和题库，自主组织安全技能培训考核；其他不具备能力的企业要委托有能力的企业或机构，提供长期、量身定制的培训考核服务”。有能力的企业设定标准为：能够设立职工培训中心、能够编制课程体系、能够建立考核标准和题库。对于不具备能力的企业委托培训考核服务，有“长期”和“量身定制”两个限定词，这就要求受委托的机构必须走入企业，根据现场实际，有针对性地设计培训考试内容，不能“一个通用课程打天下”。二是要积极推动产业和教育融合。目前我国共有高职院校1418所、中职学校1.02万所、技工学校2379所，要通过政策激励，引导他们为高危行业安全技能培训服务。为此，《实施意见》要求应急管理部门要会同有关部门经常举办高危行业产教融合对接洽谈活动，推动一批化工园区与职业院校建立产教联盟，推动一批职业院校在高危企业设立分校区，推动一批高危企业依托职业院校设置职工培训机构、实训基地。三是要为企业培训提供网络平台、教师培训、教材编写等方面的支撑。重点是要发挥网络培训优质资源共享和成本低廉的优势，建设企业安全生产网络学院和高危行业分院；鼓励企业建立健全内部培训师选拔培养机制，逐步实现企业在岗培训以内训师为主承担；要按照看得懂、记得住、用得上的原则，开发分层次、分专业、分岗位的教材体系；要建设安全生产数字资源库，推动安全培训课件、事故案例、电子教材等资源共建共享。

增加职工职业培训补贴

王晓君讲到，既要给予高危行业安全技能提升一些特殊政策，也要让大量在高危行业苦、脏、累、险岗位从业的人员享受到职业技能提升行动大的政策激励。刚才介绍了一些特殊政策，宏观方面的资金补贴政策主要包括：一是对于贫困劳动力、贫困家庭子女、农民工、失业人员、退役军人、残疾人这些群体，都可以享受到免费的职业培训。二是在职工培训方面，基本上做到了政策上的普惠性和全覆盖。符合条件的企业职工参加岗前培训、参加企业新型学徒制培训都可以获得相应的职业培训补贴，在岗职工参加初级工、中级工、高级工的培训以及参加技师、高级技师的培训能够相应获得政策支持。要把符合条件的各类劳动者全部纳入培训补贴的范围。需要强调的是，这些补贴政策高危行业企业及其职工都可以享受，希望企业和职工用好政策，积极主动参与到培训中来。

立足实际、着眼长远计划

从近期来讲，为把2021年前的工作落实到位，应急管理部将要求2019年年底前各地研究制订本地区高危行业领域安全技能提升行动计划实施方案，提出培训补贴条件和具体标准；将建立严格的工作抽查评估和通报机制，将安全技能提升行动计划纳入对下级政府安全生产和消防综合考核内容。从长远来讲，主要是要根据高危行业产业转型升级和安全发展、高质量发展的需要，建设知识型、技能型、创新型的高素质产业工人队伍。为此，应急管理部也提出了一些针对性制度设计。一是构建产业工人队伍培养机制。在风险偏高的技能操作型岗位新招录员工中推行企业新型学徒制，从根本上改变高危行业关键岗位招工机制；推动职业院校设置安全管理相关专业，通过“文化素质+职业技能”等多种方式面向高危企业班组长招生。二是强化产教融合，强化长期培训供给能力建设。提出要支持在高危企业集中的地区新建或提升改造一批具有辐射引领作用的高水平安全生产和技能实训基地；要推动应急管理部门、煤矿安全培训主管部门与有关部门共建一批安全生产特色职业院校；要探索为每位高危企业从业人员建立安全技能培训学习个人终身账号和档案。三是夯实安全技能培训工作基础。强化专兼职教师培养培训和培训考试标准、教材等基础建设。