改革开放40周年广西地震应急救援之发展与变革

蒙陆斌

引言

全国地震应急救援工作始于1966年邢台地震，至今经历了地震应急概念的形成、地震应急对策的提出、地震应急工作的法制化和地震应急救援工作体系的确立等多个发展阶段，初步建立了以法律法规为保证、应急预案为基础、应急指挥机构为核心、应急技术平台为支撑、应急救援队伍为骨干、应急装备物资为保障的地震应急救援工作体系。

广西属于中强地震活动水平地区，区域内有防城-灵山、合浦-北流、百色-合浦、巴马-博白等地震活动断裂，是华南内陆地震活动最活跃的地区，桂东南和桂西南属于华南地震区的东南沿海地震带，桂中和桂北属于华南地震区的长江中下游地震带。全区14个地级市均发生过破坏性地震，最大地震是1936年发生在钦州市灵山县的6（3/4）级地震，该地震造成震区7000多间房屋倒塌或损坏，94人死亡，263人伤；2016年梧州市苍梧县5.4级地震，造成梧州、贺州2市3县（区）8个乡镇受灾，社会影响广泛。此外，由于地处喀斯特地区，岩溶地貌发育，地震活动具有小震致灾、小震大灾、小震大破坏等显著特点；同时广西具有沿海、沿边、沿江的区位优势，是华南经济圈、西南经济圈与东盟经济圈的重要枢纽。因此，做好地震应急救援工作具有重要意义。

广西地震应急救援工作从无到有，从最初的法律法规基本形成到地震应急救援体系建设的不断完善，综合应急救援能力得到不断提升。特别是十八大以来，广西地震局加强对年度地震重点危险区风险评估、地震应急预案、应急救援队伍及地震应急避难场所建设等各项地震应急准备专项督查力度，督促各地加强地震风险防范和应急准备能力，提出地震应急救援工作意见建议，各成员单位形成防震减灾合力，积极推动广西防震减灾法制体系、社会管理、公共服务和基础能力建设迈上新台阶。

1 地震应急救援法律法规的基本形成和发展

1991年国务院印发《国家破坏性地震应急反应预案》，1995年国务院发布《破坏性地震应急条例》，1997年全国人大常委会颁布《中华人民共和国防震减灾法》，防震减灾工作步入了法治的轨道。2000年，国务院召开全国防震减灾工作会议，明确建立健全地震监测预报、震灾预防、紧急救援“三大工作体系”，极大促进了我国防震减灾事业全面、协调、可持续发展。

为保证广西地区在发生破坏性地震时，地震应急工作能高效有序地进行，最大限度地减轻地震灾害，90年代初，广西壮族自治区人民政府根据《中华人民共和国防震减灾法》和《破坏性地震应急条例》等法律法规，在总结广西防震减灾工作机构改革成果和地震应急救援工作经验基础上，结合广西震情和灾情特点，组织编制广西破坏性地震应急预案，于1996年以规范性文件首次颁布实施《广西壮族自治区破坏性地震应急预案》，并要求各地区行署，各市、县（市、区）、乡（镇）人民政府，区直各委、办、厅、局等单位或部门要组织编制本级本部门的地震应急预案。2003年，广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第4次会议通过并颁布实施《广西壮族自治区防震减灾条例》等地方性法律法规。2005年，广西壮族自治区十届人民政府第36次常务会议原则通过《广西壮族自治区突发公共事件总体应急预案》，其中《广西壮族自治区地震应急预案》成为自治区25个总体预案中专项预案之一，开启全区地震应急救援法律科学高效、有力有序的坚实基础和法治保障。近年来，为遵循“科学、依法、统一”的原则，汲取汶川、玉树和芦山等多次抗震救灾实践经验，结合广西区域特点，对自治区地震应急预案进行修订，广泛征求自治区防震减灾工作领导小组23个有关成员单位意见，在地震应急响应中明确由承担相应职责的成员单位牵头单实施；增加广西存在次生灾害危险源的监测预警，如大型水库、尾矿库及核设施等；增加海域地震事件应急、火山灾害事件应急、国内外火山灾害事件应急、临震应急等四种事件的应急；强化队伍、指挥平台、物资与资金、避难场所和基础设施等5项保障措施。

2 地震应急预案的全覆盖

按照广西壮族自治区突发公共事件总体应急预案的要求，自2006年广西壮族自治区人民政府第一次颁发实施自治区地震应急预案以来，在之后近十年时间里，结合广西震情、区情、民情和实际需要，多次修订和完善自治区本级、地方各级政府和有关部门的地震应急预案、细化方案和专项预案。2014年重新修订并印发《广西壮族自治区地震应急预案》，将地震应急预案制定或修订纳入全区设区市防震减灾绩效考评体系建设，督促指导各级地方政府和有关部门修订本级本部门的地震应急预案，为全区抗震救灾工作提供有力保障。

截至2018年，全区防震减灾工作领导小组成员单位、14个设区市人民政府及494个设区市防震减灾工作领导小组成员单位、111个县（市、区）级人民政府、1119个乡镇人民政府等各级各部门，以及学校、医院、大型商场、电影院等人员密集场地所都制定相应的地震应急预案，总数达到2万余件，实现了地震应急预案全覆盖，基本形成以各级政府地震应急预案为主，各级有关部门、重点行业、企事业单位、社区、学校等地震应急专项预案为辅，构建了国家、自治区、市、县、乡镇五级应急体系框架，全面提高地方政府和部门应对地震灾害的应急准备、应急处置、应急救援等各项综合能力。按照统一领导、军地联动，分级负责、属地为主，资源共享、快速反应的工作原则及职责分工，乡镇、县级人民政府是处置本行政区域一般地震灾害事件的主体；市级人民政府是处置本行政区域较大地震灾害事件的主体；自治区人民政府及国家是处置本行政区域重大和特别重大地震灾害事件的主体。

3 地震应急指挥技术系统与区域协作联动得到加强

“九五”期间，广西地震局大力推进地震应急技术系统建设，广西地震应急指挥中心土建工程立项建设。自2001年开始，广西地震局向防震减灾工作领导小组各成员单位进行全区地震应急基础数据库的资料收集与数据整理，基本完成广西1：25万数字地图、水利系统中型以上水库分布、电力系统水电站和大型变电站及输电线路数据、全区公路（包括大型桥梁、隧道）水路运输、全区易爆危险源等地震应急基础数据收集与整理，建立地震应急指挥技术系统数据库，每年定期进行数据库的补充和数据修正，提升地震应急灾害预评估能力。2001年，广西首个地震应急指挥中心——柳州市防震减灾指挥分中心投入使用，通过硬、软件系统安装调试，开展系统集成、中心控制系统等联调，建立健全管理制度，收集并建立柳州市区域性地震应急基础数据库，具备数据存储、视频会议、应急快速响应、震害初步评估、指挥辅助决策、基础信息查询、分布式数据交换和应急指挥等功能，初步实现本市地震应急监控、动态跟踪和救灾指挥。

2001年12月，在广泛调研和征求意见的基础上，通过印发《广西地市地震应急指挥技术系统建设项目建议书》，加强指导各地市防震减灾指挥分中心的建设工作。多年来，面对地震应急救援时间紧、任务重、难度大的特点，广西地震局积极推进地震应急指挥技术系统建设，依托广西壮族自治区成立50周年大庆项目，广西地震局基本完成了全区14个设区市及部分县（市、区）地震应急指挥分中心的系统建设，实现国家-自治区-市-县-现场五级互联互通地震应急指挥系统；随着移动通信技术的快速发展，建立了基于平板电脑、手机APP、微信的小型移动地震应急指挥平台；并同步推进地震应急无线短波系统建设。

破坏性地震应急工作，需要自治区、震区及邻近所在市县地震局共同协调联动。因此，按照区域划分、属地为主、资源共享、优势互补的原则，根据我区地震活动特点、地质结构、自然地理环境和社会经济条件，充分考虑地震应急工作特点和各市县地震局应急工作能力现状，在广西建立桂东南、桂西、桂北3个地震应急区域协作联动区，建立健全联动机制，整合队伍、装备、车辆等各种应急资源，开展三个阶段的地震应急工作：一是加强日常地震应急工作的相互协作与联动，做好地震应急准备，每年给予预算经费支持，由各区域牵头单位组织开展形式多样的野地演习和专业实训，形成区域应急合力；二是在短临地震预报正式发布后或重要震情跟踪期间，就震情信息、现场应急准备、应急工作需求信息进行交流，做好应急联动的准备工作；三是建立震后应急的统一指挥和协调联动工作机制，推动地震应急工作及时高效有序开展，结合广西震情灾情特点，当发生4.0级以上地震时启动地震应急区域协作联动机制，区域各成员单位立即派出现场工作队（组），实现统一管理、协调指挥、合力高效的地震应急处置工作。

4 地震应急救援队伍建设及发展不断提升

4.1 地震现场应急队伍建设

2000年，广西地震局制定地震现场工作规定，明确地震现场工作的基本任务，地震现场应急队在震后开展地震现场监测，震后趋势分析与预测，地震震情、灾情和社情的收集和速报，地震灾害损失评估，地震科学考察和社会宣传活动等工作；协助地方政府开展抗震救灾和稳定社会工作。2005年，广西地震局成立地震现场应急工作队伍，主要包括地震现场指挥应急工作组7人和地震现场应急工作队7个小组25人，即灾害损失评估与科学考察组、现场建筑物安全鉴定组、现场地震监测组、现场分析预报组、现场通信组、现场宣传报道组和现场后勤保障组，明确规定人员、职责，配备必要的技术和后勤保障等共6类多种手段及应急装备。

近年来，按照“分类指导、分级应对，属地为主、区域联动”的原则，高效应对平果4.4级、田东—平果—巴马交界4.5级、苍梧5.4级、来宾4.1级、靖西4.1、南丹4.0等较大破坏性地震应急现场处置工作，为广西经济建设和社会稳定做出积极贡献。如2016年7月31日广西梧州市苍梧县发生5.4级地震，地震造成广西大部分地区和广东、湖南部分地区震感强烈，广西梧州、贺州2市3县（区）8个乡镇受灾，受灾人口2.55万人，直接经济损失达1.02亿元,社会影响广泛。震后第一时间,自治区地震部门迅速向自治区党委、政府、人大、政协速报震情。经自治区政府同意立即启动自治区地震应急Ⅲ响应，组织召开自治区抗震救灾指挥部有关成员单位紧急会议，落实中央领导指示精神，及时部署抗震救灾工作；组织梧州、贺州两地各级党委政府工作人员进村入户，了解收集灾情、妥善安置受灾群众，排查排除险情；成立抗震救灾现场指挥部,开展震害预评估、震情趋势判定、灾害调查、烈度评定、流动监测、科普宣传等地震应急处置，较大限度减轻地震灾害损失。

近年来，广西地震应急救援队伍按照中国地震局统一部署，强力支援芦山7.0级、鲁甸6.5级、景谷6.6级、阿克陶6.7级等区外破坏性地震应急处置工作，推进防震减灾工作向系统化、专业化、科学化健康发展。

4.2 地震救援队伍建设

2003年12月，为加强广西地震灾害紧急救援队伍建设，广西地震局参照国家地震灾害紧急救援队的组建经验，并借鉴兄弟省（市、区）组建救援队的成功模式，在充分征求广西防震减灾工作领导小组各成员单位意见后，形成《广西壮族自治区地震灾害紧急救援队筹建方案》呈报自治区人民政府审批。2005—2010年，广西地震局结合广西区情、震情、灾情及组队规模，在广泛调研、充分征求各方意见的基础上，按照“一队多用、军民共建、专群结合、积极稳妥”的原则，由广西壮族自治区人民政府组织自治区地震局、编办、应急办、发展改革委、财政厅、国土资源厅、住房城乡建设厅、交通运输厅、水利厅、卫生厅、安监局、武警广西总队、武警水电第一总队，自治区通信管理局和广西电网公司等有关部门召开专题会议，共同探讨由武警部队、武警水电、矿山救护队等联合组建广西地震灾害紧急救援队的可行性，并修订《广西壮族自治区地震灾害紧急救援队组建方案》呈报自治区人民政府审批。2011年11月，经自治区人民政府同意，广西依托武警广西总队、武警水电第一总队、自治区地震局等有关单位组建广西地震灾害紧急救援队，形成第一、二搜救支队和医疗支队、综合保障支队，救援人员共300余人，并投入大量资金为广西地震灾害紧急救援队配备2辆专业救援车辆及几百多台套专业装备，每年组织成员单位召开1—2次的联席工作会议，共同分析应急救援队伍建设形势，安排部署抢险救援、全员全装地震应急联合拉动演练等工作。推进地震应急救援训练基地建设，统筹安排年度经费预算用于救援队的协同演练、装备器材维护保养、日常训练等工作，组织技术骨干赴国家或兰州地震救援训练基地开展高、中、初级班应急救援培训，警地联动机制日渐紧密，提升救援队伍的实战能力。近十年来，广西地震灾害紧急救援队参与了汶川8.0级、芦山7.0级、鲁甸6.5级、景谷6.6级等地震抗震救灾工作；参与了2015年深圳“12.20”山体滑坡、2016年广西平乐、贵州大方等大型山体滑坡、2017年四川茂县山体滑坡等多次救援行动，在2015年12月20日深圳市光明新区特大滑坡事故抢险救灾中，广西地震灾害紧急救援队(武警水电第一总队)第一时间携带2014年新配备先进整套的地震应急救援搜救装备从广西南宁出发，昼夜兼程，千里驰援至救援现场开展抢险救灾工作，于12月22晚，通过使用蛇眼、雷达、声波等生命探测仪器搜索发现了生命迹象，经过6个多小时的不断探测、破拆、支撑、挖掘，成功救出了被埋压的第一名幸存者田泽明，彰显了广西地震灾害紧急救援队伍过硬的综合救援本领。

5 地震应急避难场所建设进一步加大

建设应急避难场所是提高城市综合防灾能力、应对突发性重大灾害事件的重要措施之一，是完善城市公共设施，建设和谐社会的具体体现。自2003年北京市人民政府在朝阳区元大都城垣遗址公园建立全国首个地震应急避难场所后，2004年10月，广西壮族自治区人民政府印发了《关于加强防震减灾工作的意见》，要求各级人民政府要结合城市广场、绿地、公园等建设，规划设置必需的应急疏散通道和避难场所，配置必要的避险救生设施。2005年，按照中国地震局关于推进地震应急避难场所建设的意见，广西壮族自治区人民政府大力推进地震应急避难场所建设工作，2006年自治区地震局、发改委、建设厅、财政厅、民政厅联合印发了《关于贯彻落实推进地震应急避难场所建设的意见》。

2005年8月，由南宁市地震局向南宁市人民政府呈报《关于南宁市南湖公园应急避难场所建设方案的请示》，推进广西首个地震应急避难场所示范建设工作。建成后的南宁市地震应急避难场所示范工程项目占地面积约36.6万平方米，估算可疏散10.98万人，服务半径可达2公里范围，具备应急避难指挥中心、应急避难疏散区、应急供水装置等11种应急避险功能，形成了一个通讯、电力、物流、人流、信息流的完整网络。2017年发布实施广西壮族自治区地方标准《地震应急避难场所场址及配套设施要求》和《地震应急避难场所运行管理规范》，进一步规范广西地震应急避难场所的建设与运维管理等工作。截至2018年，全区依托公园、绿地、广场、体育场(馆)、操场等场所规划、建设各级地震应急避难场所104个，其中I类应急避难场所10个、II类应急避难场所31个，基本达到全区市、县（区）建设1个地震应急避难场所的目标，总面积近623万平方米，配备相应的标志标识和基础服务设施，设划容纳避难人数约138多万余人，确保灾后有序开展应急疏散安置工作，有效提升广西的抗震救灾整体能力。

6 结语

地震灾害是自然灾害之首，也是引发多种次生灾害发生的综合性灾种。广西属于中强地震活动水平地区，与之相对应的防灾减灾救灾能力还比较薄弱，整合组建高效、有力、有序的应急管理机构成为必然。2018年3月，全国人大表决通过了国务院机构改革方案，新组建了应急管理部，按照国家机构改革总体部署，2018年11月13日，广西壮族自治区应急管理厅挂牌成立，主要承担自然灾害和事故灾难两大类突发事件的应急处置工作，广西的地震应急救援工作也将迎来新的发展与突破。