灾区志愿服务管理浅议

徐 敏 徐华宇

纵观近十年中国发生大灾后的救援活动，一支越来越强大的救援力量在灾后的救援和恢复重建过程中发挥着越来越重要的作用，这支力量就是来自全国各地的志愿者。他们将自己的时间、精力、物资都无偿贡献给了灾区重建，在灾后伤员救助、心理抚慰、物资管理与发放、生活设施重建等方面提供了无私的帮助。从国外和国内的救援与重建实例可看出，志愿力量是能够长期在灾区发挥作用，并加速灾区重建的重要力量。但是，从我国灾后志愿力量的出现与运用中也发现，一些影响志愿力量有效发挥作用的因素和矛盾依然存在，有的甚至阻碍了志愿力量发挥作用，本文将探讨目前我国志愿力量运行中出现的问题及原因，并试图给出可行的解决方案。

1 灾后志愿服务管理的发展

从汶川地震、舟曲泥石流、天津8·12火灾爆炸事故等灾后救援情况分析，一个显著的特点就是来自全球的志愿力量在短时间内到达灾区。这些志愿服务人员有的是通过当地共青团组织临时报名参加志愿服务的；有的本身已经是注册志愿者，按照志愿服务规定，到灾区参加工作；还有的是国际民防组织的志愿者，根据国际间援助规则，到中国参加救援志愿服务。这些志愿服务人员都可以称为法律意义上的“志愿者”，因为他们的活动可以通过志愿服务组织获得保障，包括人身安全保障和灾区生活保障。

但是还有一个群体，他们自发来到灾区参加服务活动，没有通过任何组织登记为“志愿者”，单独前往灾区或者三五成群前往灾区，这些人中还有一部分是外国人。这些人员的数量无法通过志愿者机构获得数据统计。根据2009年共青团四川省委的不完全统计，汶川地震抗震救灾期间，团省委累计接受志愿者报名118万人，这个数字是不包括民间自发组织的志愿者的。这个数字仅是从四川省委的统计数据。但是根据各类新闻和媒体的推算，参与汶川志愿服务人员达1000万人以上。虽然这个数据带有一定的不确定性，但是可以肯定的是，民间自发力量的志愿者人数要远远多于注册志愿者人数。面对这支数量越来越大的志愿服务群体，只有科学管理，才能将这支力量的作用发挥到最大化，使之成为灾后应急救援最及时最有效的力量。2017年8月8日，四川省阿坝藏族羌族自治州九寨沟县发生7.0级地震后，民政部就向社会发布了《关于社会力量有序参与四川九寨沟7.0 级地震抗震救灾的公告》，明确自发的志愿服务力量灾区的管理和志愿服务内容指导，规范志愿力量，避免出现志愿服务的无序现象出现。但是在实践中仍然存在一些亟待研究解决的问题，本文研究的主要对象就是没有通过法定程序注册成为志愿者的群体，自发到灾区提供志愿服务的管理问题。

2 志愿服务管理存在的问题

2.1 志愿服务工作缺乏有效的组织

大部分地区的志愿服务力量缺乏有效的管理和组织：一是民间自发志愿服务人员的救援工作缺少组织统一安排，导致有的服务者根据自己的判断开展救助活动，有的服务者到当地后找一些组织去寻找工作，而另一方面，一些志愿服务机构却找不到足够的人员开展救助活动，出现了某项工作负责人自己找人员安排工作的情况。二是民间自发志愿服务人员人数短时间急剧增多，在此过程中，一些人员无事可做单纯消耗灾区资源，也有的人员身体状况不适应灾区环境而需要其他人员照顾。三是民间自发志愿服务人员来自全国各个地方，甚至是不同国家，在同一地点工作的人员之间缺乏有效的协调与沟通，不能合理分配使用救援力量。四是大部分民间自发力量没有确定的时间安排，流动性很强，在救援过程中常常出现救援中断的情况，给灾民和救援工作带来了不便。四是资源浪费，民间自发志愿服务力量往往带来许多自己认为灾区需要的物资。这些物资到达灾区后，要么是重复物资，要么是用处不大的物资；还有一些物资存放时间短，再加上路上的时间，一些食品已经腐烂，给灾区环境带来负担。

2.2 志愿服务人员缺乏专业知识及相关技能培训

进入灾区的大部分民间志愿服务人员大部分没有经过应急救援类的专业技能培训，对于紧急状况下的应急处理方式以及相关医疗常识不甚了解，对于灾区志愿工作的主要内容及工作性质没有明确的认识，少部分人只是凭借一腔热血就进入灾区，给灾区的抗震救灾工作带来了很多不便。大量缺少准备的志愿者赶赴灾区后陷入了无事可干，空耗资源的状态，甚至需要耗费人力照顾，堵塞交通成为了显著问题。湖南株洲的义工唐先生回忆在汶川地震救援中，一次在北川救人时，一个伤员被抢救出来，一名志愿者去抬人时直接抬了头部，结果导致颈部折了起来，导致伤员呼吸困难而昏迷；还有的志愿者和灾民聊天反复让人回忆丧失亲人的过程。2013年雅安地震后的第一天，国务院办公厅即要求非紧急救援人员、志愿者、游客等各界群众在现阶段尽量不要自行前往灾区，以支持灾区的抗震救灾工作。劝退志愿者成了志愿者的重要工作，雅安每天劝返超千人。2015年8月12日天津爆炸事故发生后，除了一批拥有专业技能的民间搜救队以及当天晚上前去疏导交通和暂时应急的人们，后来蜂拥而至的志愿者，基本都是不具备专业应急知识的市民，他们重复带来的水果和食物最终成为垃圾被扔掉。

3 民间自发志愿服务力量管理建议

从目前的灾后救援行动管理过程看，还没有专门的机构或部门管理民间自发的志愿服务力量。民间志愿服务力量的发展遇到了瓶颈。要改变这一现状可以从我国《人民防空法》、《志愿服务条例》中找到解决方案。《人民防空法》是我国规范和指导民众防范和减轻空袭灾害的基本法，其主旨是要动员和组织民众采取防范和减轻灾害的措施。我国《志愿服务条例》是规范我国各类志愿服务力量的法律，灾后志愿服务力量就属于其规范内容。这两部法律都是保障民众的自救互救力量的生成与发展，所以可以依据这两部法律规范民间自发志愿服务力量。《人民防空法》第六章规范了“群众防空组织”的建设和管理，这可以运用到民间自发志愿服务力量的管理和建设上来。

3.1 将志愿服务管理纳入人民防空主管部门职责体系

根据《志愿服务条例》规定，志愿者应当通过国务院民政部门指定的志愿服务信息系统自行注册，也可以通过志愿服务组织进行注册。根据我国法律规定，志愿服务组织必须是按照有关法律、行政法规进行登记管理的组织。《志愿服务条例》第五条第三款规定，县级以上人民政府有关部门按照各自职责，负责与志愿服务有关的工作。

《人民防空法》第六章第四十三条和四十四条规定了人民防空主管部门在群众防空组织建设方面的职责。人民防空主管部门是动员和组织群众开展防范和减轻空袭灾害行动的行政主体之一，平时也是组织民众开展防灾减灾行动的行政主体之一，其特点为：一是人民防空主管部门已经有完整的组织架构体系，便于在省、市、乡、镇等各级行政体系内开展群众防空组织的建设和管理工作。二是人民防空主管部门在群众防空组织的建设方面有法定职责，三是法律赋予人民防空主管部门应对空袭灾害的职责，要对群众防空组织成员开展专业训练。四是人民防空主管部门已经具备一定的群众防空组织建设经验和基础，为群众防空组织的发展奠定了工作基础。五是人民防空主管部门作为政府职能部门，可以从经费、场地、设备、法律法规等多方面为群众防空组织的志愿服务保驾护航。

因此，应当尽快推动立法，将灾区志愿服务管理纳入人民防空主管部门职责。这样，人民防空主管部门可以在灾区接纳和管理从各地赶来的志愿服务人员，将人员进行登记，按照专业、特长等进行分工、编组，统一管理和分发物资，对于志愿服务人员的生活和人身安全提供保障，纳入我国志愿者管理体系。总之，人民防空主管部门作为灾区民间自发志愿服务力量的行政主管部门，利于将民间自发志愿服务力量与我国志愿者管理制度进行对接，也能保证志愿服务人员享受到志愿服务法律法规的人权保障利益。人民防空主管部门作为志愿者管理主体，可以从以下几方面履行管理职责：

3.1.1 为志愿者提供区域风险信息

对居民区开展风险评估，并将评估结果运用于志愿者训练指导，能够提高防护能力的针对性。人民防空主管部门平时掌握着重要目标和空勤信息，有的人民防空主管部门与应急部门实现了信息共享，了解区域易发灾害信息和信息预报，这些都为区域风险评估提供了前提条件。人民防空主管部门可以运用风险评估的方法，绘制风险危害区域地图，将各居民区可能遭受的风险广而告之，志愿者也可以开展针对性技能训练。

3.1.2 协助志愿者开展专业训练

教育训练能够保证战时民众根据军队的空情警报开展正确的防护的行动。所以教育训练是军队防空信息的落脚点。人民防空主管部门可以获得空情信息，根据空情信息指导民众行动是法定职责。所以人民防空主管部门应当协助志愿者开展教育训练，根据战争形势和平时风险制定教育训练大纲、明确教育训练内容，制定考核方法，适时组织演练。志愿者的教育训练注重的是行动能力和防护能力的形成，能够通过志愿者带动更多的人开展专业救援行动。

3.1.3 行动时提供信息指导

当战争或灾害发生后，群众防空组织需要在灾区第一时间开展行动，这就需要人民防空主管部门通过各种渠道将灾害信息、影响区域、防护要点、资源保障等信息提供给群众防空组织，在信息的指引下开展有效防护鉴于群众防空组织的法律保护比较薄弱的现状，亟需尽快立法保护。可以采取立法或者修订地方志愿者保护法的途径。

3.1.4 制定志愿服务的各项制度

制定本行政区域内志愿服务计划、协调志愿服务活动；维护志愿者的合法权益；表彰和奖励等。

3.2 明确志愿服务内容

我国《人民防空法》中第四十一条规定：“群众防空组织战时担负抢险抢修、医疗救护、防火灭火、防疫灭菌、消毒和消除沾染、保障通信联络、抢救人员和抢运物资、维护社会治安等任务，平时应当协助防汛、防震等部门担负抢险救灾任务。”这是法律对群众防空组织战时行动内容的规定。《志愿服务条例》中并没有明确具体服务内容。战争灾害应对和自然灾害应对有很多相通之处，但是战争灾害应对会更复杂，所以作为灾区志愿服务力量，其服务内容也涉及多个方面：

3.2.1 生命救助

在灾害发生的第一时间，最熟悉灾区环境、最了解人员和财产损失的就是灾区居民。灾区志愿服务力量就是要尽快组织民众实施自救互救。政府的应急力量到达时间不能确定，从几次灾害救援实践看，快的要几个小时，有的时候需要几天，但是生命的救助就是和时间赛跑。灾区志愿服务力量最重要的任务，就是在生命救助的黄金72小时内能够持续开展伤员救护、财产保护等应急响应行动。

3.2.2 信息管理

灾害发生后，政府和民众迫切需要实时获得各类信息。比如人员信息统计、伤亡或失踪人员信息统计、各户财产损失登记、往来人员登记、物资登记以及民众生活诉求信息等，同时还应该及时传递政府的各类救灾信息、民众行动引导信息、天气信息等，完成各类信息的上传下达工作。

3.2.3 灾区生活环境和秩序维护

主要包括生活垃圾收集与处理、路面清理、河道疏通、排水设施恢复等，引导帮助灾民保持生活区域的卫生，预防传染病，还可以设立多个咨询救助点，帮助居民解决各类实际问题。

3.2.4 生活技能传授

灾后的生活会与平时生活有很大不同，物资短缺、卫生条件差，灾民需要掌握更多的应急生存技能。如饮用水和食物的获取、蚊虫蛇咬伤的自救、传染病的预防与救治、外伤自救等都是生活必需技能。志愿服务力量可以对居民开展各类技能培训，让更多的灾民转换成为自救互救力量。

3.2.5 心理抚慰

灾区居民和灾区救援人员的心理抚慰是保证灾民、救援人员心理健康、能尽快开始正常生活的重要措施，与物质援助同样重要。心理抚慰需要具备一定专业水平的人员实施，对志愿人员的专业素养有一定要求。心理抚慰可以借助专业方法，也可以借助当地人容易接受和认可的方式。如在汶川地震后，重庆华岩寺僧人就在北川县成立“生命关怀中心”，为死难者超度亡灵，给生者心理抚慰。舟曲泥石流发生后，一些寺院的喇嘛为遇难者举行超度祈福法会。这些措施都给生者带来了很有效的心理安抚。

3.2.6 参与生活设施恢复重建

灾区恢复重建的一个重要目标就是避免再次受到灾害，保证居民生活在较安全的环境中。灾区重建规划往往由一些规划部门和机构设计。设计人员往往没有在当地居住的经历，所以难免在选址和功能设计方面会出现不符合当地人生活习惯，或者不符合当地自然环境的方面。如果在恢复重建过程中，当地志愿者能够提出意见和建议，将会使重建规划和重建的实施更合理。因为当地居民对于居住区的风险来源和防范方法都比较熟知，平时的训练也包含了风险防范的内容，通过志愿者集中反映诉求，从专业角度提出的恢复重建建议，具有较高的实践应用价值。

3.2.7 提供法律援助

灾区法律援助是灾后重建工作有序合法开展的法律保障，具备法律从业资格和具备法律知识的志愿服务人员都可以为灾区民众提供法律援助和咨询，设立援助服务站，可以解决灾后重建过程中的工伤、劳动报酬、保险、继承等方面的法律问题，保障灾民的合法权益能够实现。

3.3 健全志愿服务的法律体系

无论是我国《志愿服务条例》，还是各地志愿者服务相关的法律法规，都没有明确未参加登记的民间自发志愿服务力量和组织的法律保障。在突发事件发生后，大量的应急任务需要志愿服务力量完成，必然需要临时招募大量志愿服务人员，如果这一群体被法律排斥在保护范围外，将影响民众参加志愿活动的积极性。。宪法修订后，地方政府有了立法权，所以，修改旧法、订立新法，将志愿服务事业真正纳入法治化建设轨道就更容易实现了。将志愿者的保险制度通过立法手段细化是最有效的保障措施。

志愿服务的初衷是为了给战后和灾后的受灾群体提供无偿的服务，但是在现实中，他们中的一些人因为参加有危险性的志愿服务活动而遭受了人身、财产损失，但是却得不到相应的救济，基本权益也得不到相应的保障，使得一些参加志愿活动的人反而成为了弱势群体，成为迫切需要帮助的对象。我国《志愿服务条例》中规定，志愿服务组织安排志愿者参与可能发生人身危险的志愿服务活动前，应当为志愿者购买相应的人身意外伤害保险，但没有关于具体险种、投保时间及时长、不为志愿者购买保险的法律责任等规定，不利于保护志愿者利益。特别是战后或灾后在危险环境下参加志愿活动，只有依靠保险制度才能使其有能力抵御志愿服务过程中的风险。志愿服务组织的管理单位应按照相关法律、法规的有关规定，为参加志愿服务的人员的人身意外提供保障。意外伤害险应当细化为意外事故险、意外伤残险、意外伤害医疗险等具体险种。对于参加不同志愿服务的志愿者，可以为其投保不同的保险险种。民间志愿力量中可能会有志愿者来自其他省市或其他国家，一旦非本地发生意外时，这些志愿者的家属往返的路费、住宿费及误工费等也应当考虑由保险承担。此外，通过立法手段明确不同情况下志愿者及组织的资格，特别是赋予临时招募的或者参加志愿服务人员志愿者资格，将其权利义务、管理者主体职责、权益保障、资金来源、法律责任等纳入法律规范，让群众的志愿服务活动真正实现依法参加，有法可依，从根本上促进我国志愿服务事业发展。

4 结语

灾区志愿服务力量是我国防灾减灾的重要力量，更是能够在灾害发生后第一时间发挥作用的有效力量。保护并壮大这支量需要法律的保障，更需要各级主管部门积极作为，落实各项法律制度，规范志愿服务行为，保障志愿者权益，建立志愿服务发展的长效机制，为建设安全型国家奠定坚实的民众基础。