公共危机治理中社会组织与政府合作历程与趋势分析

李 想

从唐山地震到汶川地震，从三聚氰胺毒奶粉事件到毒疫苗事件，从温州动车事件到天津滨海新区大爆炸事件等，频繁发生的公共危机事件严重危害着人民群众的生命财产安全，对社会的安全稳定构成严峻的挑战。政府作为公共危机治理的主体，需要不断加强公共危机治理能力,但公共危机事件的频繁发生及多样复杂的特点，使得政府部门在治理公共危机事件中往往显得力不从心。而我国的社会组织从改革开放到今天取得了巨大的发展，已经成为一股重要的社会力量,并且随着公民社会的发展和社会治理主体多元化的趋向，社会组织愈发广泛地参与到社会治理当中，为有效解决社会问题维护社会和谐稳定做出了巨大的贡献。因此，在公共危机治理中加强社会组织与政府的合作既能够减轻政府的治理压力，又能够实现双方优势互补推动公共危机的有效治理。

1 公共危机治理中加强社会组织与政府合作的价值要义

1.1 有利于推动公共危机事件的有效治理

公共危机事件是指社会公众的生命及财产安全、社会的正常运转秩序和社会的核心价值观等公众利益受到严重威胁的危机事件，一般包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。随着我国经济建设的持续高速发展，国家的综合实力得到了极大的提升，但仍然面临着一些社会问题，如生态环境恶化、安全生产基础薄弱、公共卫生形式严峻以及社会转型带来的诸多利益矛盾和价值冲突等。这些问题的存在严重威胁着社会的安全与稳定，使得各种公共危机事件频繁发生，如2011年的温州动车事故、2012年的启东事件、2013年的青岛输油管道爆炸事件、2014年的宁夏西吉北大寺踩踏事故、2015年的天津滨海新区爆炸事故等等。频繁发生的公共危机事件严重影响了我国社会的稳定发展，也造成了极大的经济损失。长期以来，各级政府在治理公共危机事件中投入了大量资源，但在公共危机频发化和复杂化的现实下逐渐显得力不从心。而社会组织经过多年的发展，已经能够在公共危机事件的治理中发挥独特的作用。

1.1.1 社会组织拥有丰富的社会资源

公共危机事件的有效治理需要投入巨大的资源，而我国的各级政府所管辖的事务众多，需要资源投入的地方自然众多。在公共危机事件的治理过程中，传统的政府大包大揽式的治理模式已经无法满足公共危机事件治理的需要。而社会组织经过多年的发展之后，已经掌握了丰富的社会资源。因此，在公共危机治理中加强社会组织与政府的合作能够大大减轻政府的治理压力，为公共危机事件的有效解决注入社会动力。例如在雅安地震发生之后，壹基金迅速投入救援，并联合其他组织前后向灾区运输物资125车次，累计超过1000吨。此外，壹基金还为灾区学校配置了459台洗衣机和配备洗涤用品，以及为灾区修建太阳能公共浴室等，这在有效推动灾害救援工作的同时减轻了政府的救援压力。[1]

1.1.2 社会组织掌握专业的技术优势

在公共危机事件治理过程的某个阶段可能需要相关的专业技能,如灾后群众的心理疏导，政府部门往往不具备相关的专业知识，而一些专业性的社会组织恰好能够弥补政府在这方面的不足，在公共危机事件的治理过程中提供必需的技术支持，推动公共危机事件的有效治理。例如在汶川地震的危机治理中，攀枝花援助少年儿童志愿者协会的专业心理咨询师成员曾奔赴一线为灾区的儿童进行心理疏导。同样在汶川地震救灾过程中，清水同盟组织为灾区建设了108所生态厕所，改善了灾区人民的生活条件。

1.2 有利于促进社会组织的纵向发展

通常意义的社会组织是指介于政府和营利性企业之间的，依法建立的以组织成员权益和社会公益为目标，社会民众自愿加入的一切团体组织，也可以叫做“非政府组织”、“非营利组织”、“第三部门”等。我国的社会组织在改革开放之后发展迅速，截止到2017年底，全国共有社会组织76.2万个，比2016年增长8.4%，涵盖了环保、农业、体育、法律、文化、教育等社会领域。[2]从横向上来看，我国的社会组织数量众多，种类丰富，发展状况良好。但从纵向上来看，我国社会组织的运作大都局限于满足组织的基础职能，社会治理参与程度低。作为社会成员的重要组成部分，社会组织承担着作为政府与公民之间桥梁的重要责任，其参与社会治理是公民社会实现的必要条件。而在公共危机治理中加强社会组织与政府的合作能够切实提升社会组织参与社会治理的能力，增强社会组织的社会治理参与程度，促进社会组织的纵向发展。

1.3 有利于推动国家治理体系和治理能力现代化

国家治理体系和治理能力现代化的重要表现就是社会治理主体的多元化。党的十九大报告指出，“要打造共建共治共享的社会治理格局。发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。社会组织是参与社会生活的重要主体，具有“非营利性”、“志愿性”、“独立性”等特点，这种特性与参与社会治理的要求相契合，这表明社会组织是参与社会治理的天然主体。传统的社会治理结构是政府包办式的一元模式，其他社会主体如社会组织在这种模式下通常是作为政府的管理对象而存在。这种治理结构在初期对于解决社会问题，稳定社会秩序起到了积极的作用。但随着经济的发展和城市规模的扩大，公共危机事件发生的频率和复杂程度越来越高，危害的跨界化概率也越来越大，靠政府单独处理公共危机事件已经越来越难。因此，社会组织参与公共危机的治理是组织特性使然，也是社会治理的客观需求。在公共危机治理中加强社会组织与政府的合作能够提升社会组织活力，增强社会组织参与社会治理的能力，从而促进社会治理主体结构多元化发展，推动国家治理体系和治理能力现代化[3]。

2 公共危机治理中社会组织与政府合作发展历程

2.1 初步孕育阶段：1978年——2007年

由于改革开放之前我国实行计划经济体制，社会组织的发展受到了政府的严格控制，这时期诞生的社会组织带有浓厚的政府色彩。1978年改革开放之后，社会经济活力增强，民众结社需求高涨，社会组织迎来了一段快速发展的时期。到2007年底，全国共有社会组织38.7万个，吸纳社会各类人员就业456.9万人，形成固定资产总值682亿元。[2]虽然这个时期社会组织在数量上得到了快速增长，但在实际运作上还缺乏经验，处于不断摸索的阶段。从1978年到2007年这个阶段，在公共危机的治理领域，社会组织与政府的合作还只是处于初步的孕育阶段，相互之间的合作无论从数量上看还是从规模上看都无法与今天相提并论，大多数的合作也仅仅是在公共危机发生期间社会组织配合政府进行捐款捐物，只是在个别公共危机事件中有进一步的合作。比如在2003年抗击“非典”期间，大量的社会组织除了进行捐款捐物外，还积极配合政府为抗击“非典”做出努力。例如组织志愿者进社区，开展各种“抗非”公益活动；深入群众积极宣传，普及防治 “非典”的知识；利用专业特长，进行非典防治的研究等，为战胜“非典”做出了贡献。为此，民政部专门表彰了中国医师协会、中华医院管理学会、新探健康发展研究中心等社会组织。总之，这个阶段在公共危机治理领域，社会组织与政府的合作水平还比较低，呈现出数量少、规模小、程度浅的特点，处于初步孕育阶段。

2.2 快速成长阶段：2008年——2013年

2008年是我国社会组织与政府在公共危机治理领域合作的爆发年，两者之间的合作朝着专业化、规模化、深度化方向发展。在汶川地震抗震救灾期间，参与到救援的国内外社会组织的成员超过300万人，各种临时性非政府组织多达300多家[4]。在此期间，众多社会组织联合在一起，组成了跨地域、跨组织的灾害联合救助组织，如“NGO 四川地区救灾联合办公室”和“5.12民间救助服务中心”[5]。这些社会组织与政府部门一同参与到抗震救灾的前线，利用自身的专业知识，提供专业的救灾工具，在搜寻幸存人员、救治伤员、搭建安置房、提供后勤保障、进行灾民心理辅导及灾后重建等方面提供了巨大的帮助，分担了政府应对危机的压力。但是过程中仍然暴露出经验不足，准备不充分的缺点。之后2010年青海玉树地震期间，社会组织在总结经验的基础上，与政府的合作进一步加深。到2013年四川芦山地震期间，社会组织与政府在公共危机治理中的合作水平大大提高，更具组织性、协调性。地震发生当天就成立了“成都公益组织 4.20 联合救援队”，此外，中国红十字会、北京师范大学、南都公益基金会等成立“4.20中国社会组织灾害应对平台”，中国扶贫基金会、深圳壹基金公益基金会、腾讯公益慈善基金会等发起雅安救灾自律联盟等。本次抗震救灾中，四川省抗震救灾指挥部还专门成立了社会管理协调组来做好灾害应对过程中政府和社会之间的信息互动与协同等服务工作，这是政府工作机制层面还是第一次。从2008年到2013年，无论是社会组织还是政府部门，在治理公共危机中的合作意识和能力都得到了大大提升，双方的合作进入了快速成长阶段。

2.3 稳步发展阶段：2014年至今

进入2014年，社会组织与政府在公共危机治理领域的合作逐渐得到了政府的重视，两者之间的合作开始由之前社会组织自发的参与转变为政府鼓励和支持参与。2014年十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次提出了加强社会组织立法。2015年民政部发布《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，确立了“政府主导、统筹协调；鼓励支持、引导规范；效率优先、就近就便；自愿参与、自助为主”的支持与引导原则，即在自然灾害的救助过程中，政府要积极组织引导诸如社会组织在内的社会力量有序参与救灾，这为公共危机治理中加强社会组织与政府合作在制度设计上迈出了坚实的一步。2016年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，提出了培育支持社会组织发展、加强社会组织管理的一系列意见，为我国社会组织发展提供了前进方向和行动指南。在公共危机治理领域，政府越来越重视加强与社会组织的合作，两者的合作有了更多政策文件的保障，相关的立法工作也被提上日程。由此，社会组织与政府在公共危机治理领域的合作迈入了稳步发展的阶段。如在2015年南京栖霞区烷基苯厂区环境整治事件中，绿石组织深入当地调研，建立多方会议机制，与政府部门积极开展合作，推动了事件的有效解决。在2017年九寨沟地震爆发后，我国的社会组织如中国红十字会、中国社会福利基金会、壹基金等迅速响应，在抗震救灾指挥机构的统一安排下与政府部门开展合作，科学有序地参与到救援当中，为抢险救灾做出了贡献。

3 国外社会组织与政府合作经验

3.1 美国：建立完善的法律体系

美国对于公共危机治理的立法工作起步较早，目前已经形成了较为完备的法律体系。早在1950年，美国就制定了《斯坦福法案》，这是美国历史上第一部针对公共危机治理的专门性法案。之后美国又陆续颁布了《洪水保险法》（1968年）、《洪水灾害防御法》（1973年）、《灾害救助和紧急援助法》（1974年）、《国家紧急状态法》（1976年）、《国家地震灾害减轻法》（1977年）、《国土安全法》（2002年）等，这些法律文件对美国应对公共危机事件作出了详细的规定，也为社会组织参与公共危机治理与政府开展合作提供了法律依据。2004年美国颁布了《全国响应预案》（NRP），明确将社会组织参与公共危机治理纳入到国家应对危机事件的全国性计划中，为社会组织与政府在公共危机治理中开展合作提供法律指导。之后美国于2006年和2008年先后两次对《全国响应预案》（NRP）进行修正，在此基础上于2008年颁布了《全国响应框架》（NRF），增加了“志愿附录”和“合作伙伴应变原则”，对政府和社会组织以及其他社会力量在公共危机治理中针对危机状况随机应变作出了详细的规定。此外，美国还颁布了《卡特里娜紧急税收减免法》，为参与公共危机治理的社会组织提供税收优惠。全面而丰富的法律文件为美国治理公共危机建立了较为完善的法律体系的同时，也对社会组织与政府在公共危机治理中开展合作的程序、内容、形式等作出了明确规定，推动着双方合作的发展。

3.2 英国：设立专门的协调机构

为了推动日益壮大的社会组织参与社会治理并与政府开展高效的合作，英国于2006年成立了“第三部门办公室”（The Third Department Office）,目的是为了避免社会组织与政府在社会治理中的合作出现秩序混乱、资源浪费、效率低下等现象。第三部门办公室隶属于首相内阁公署，在中央和地方都有设置，其主要职责为：对社会组织进行登记与管理、收集社会组织信息并对政府部门反馈、制定社会组织参与社会治理的行动方案、打造社会组织和政府合作的良好条件、推动社会组织与政府部门开展合作等。第三部门办公室虽然隶属于政府部门，但其具有较强的独立性，在推动政府与社会组织的合作中能够保持平等的关系，不会遭受来自政府部门的公权影响。第三政府部门办公室自成立以来，在培育新社会组织和管理已有社会组织方面取得了良好效果。当公共危机事件发生时，第三部门办公室能够迅速组织政府和社会组织开展合作，并根据危机事件的实际情况从中协调，减少社会组织因自发性和盲目性带来的不良影响，推动双方合作的科学高效。

3.3 澳大利亚：拓展双方的合作领域

自上世纪七八十年代爆发“社团革命”之后，澳大利亚的社会组织迅速发展，已经成长为参与社会治理的一股重要的社会力量，与政府在诸多领域开展了合作。目前，澳大利亚的社会组织与政府之间的合作已经从公共危机治理领域扩展到其它社会领域，如双方在提供公共服务和制定公共政策领域的合作。2016年6月，新南威尔士州社会服务理事会与州政府通过10年的谈判签订了合作协议，成为第一个澳大利亚州政府与社会组织签订的协议[6]。2010年3月，澳大利亚联邦政府签署“全国性协议”，旨在加强联邦政府与社会组织在提供公共服务方面的合作。而在公共政策制定领域，澳大利亚的社会组织与政府也开展了有效的合作。早在1972年，澳大利亚新南威尔士州的女性选举游说团通过游说和抗议等方式表达维护女性权益的愿望，并最终推动当地政府颁布了《反歧视法》。此外，该州政府于2006年签署了《共同建设新南威尔士州》，旨在加强州政府与社会组织的合作，其中就包括政府制定公共政策时要主动向社会组织咨询意见，共同推动政策制定的科学化与民主化。由此可见，澳大利亚的社会组织与政府的合作已经不仅仅局限于公共危机治理这一领域，双方的合作已经扩展到了多方领域，推动着社会的稳定发展。

4 公共危机治理中社会组织与政府合作趋势

4.1 法律法规更加完善

目前关于社会组织的立法工作明显滞后于社会组织的发展，这在一定程度上限制了社会组织参与社会治理的活动。我国目前还没有关于社会组织与政府就社会治理问题进行合作的专门性法律法规，对于社会组织的立法也散见于几个管理条例中，没有形成与社会组织发展相关的配套法律法规。现有的与社会组织相关的法律法规主要是“国务院公布实施的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，以及民政部出台的《民办非企业单位登记暂行办法》和《取缔非法民间组织暂行办法》等”[7]，这些法规的目的在于完善政府对社会组织的管理，而且在法律效力位阶上属于效力稍低的行政法规和部门规章。2016年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，提出了培育支持社会组织发展、加强社会组织管理的一系列意见，反映出我国社会组织已经发展到一个新阶段，也为今后加强社会组织立法指明了方向。如今我国的社会组织已经成为一股重要的社会力量，其在公共危机治理领域展现出的强大作用已经引起国家的重视。随着我国社会组织与政府在公共危机治理领域的合作日益加强，制定配套的法律法规已经势在必行，今后相关的法律法规将会更加完善。一方面，需要制定一部全国性的有关社会组织的法律。目前我国关于社会组织的全国性法律文件只有几部管理条例，法律效力较低，亟待出台一部统一的法律。另一方面，需要细化社会组织与政府在公共危机治理中合作的法律条文。目前我国社会组织与政府在公共危机治理中合作的相关法律文件中，有关双方合作的内容较少，而且内容较为空泛，需要进一步细化。

4.2 合作效率大幅提升

在公共危机治理领域，我国的社会组织与政府的合作始于公共危机事件中社会组织的自发性行为，没有规范性程序加以引导，使得在公共危机治理过程中政府与社会组织的职责划分不明确，造成资源的浪费以及合作效率低下的情况。但随着政府开始重视社会组织在参与公共危机治理中的作用并加以规范，以及社会组织与政府在公共危机治理中合作经验的积累总结，双方的合作效率在未来必将得到大幅提升。2015年民政部发布了《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，2016年中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，这两份文件虽然没有制定关于社会组织参与社会治理的详细规范，但确立了“政府主导、统筹协调；鼓励支持、引导规范；效率优先、就近就便；自愿参与、自助为主”的原则，为推动社会组织与政府在公共危机治理中的合作做出了有益的探索，并且明确表达了加强社会组织管理，提升社会组织在社会治理中作用的目标。此外，我国的社会组织与政府在公共危机治理中的合作已经经过了多年的发展，积累了大量的实践经验，而且可以设置专门的机构协调双方的合作，或者搭建合作的信息共享平台。因此，未来社会组织与政府在公共危机治理中的合作效率将会得到大幅提升，主要会体现在以下两个方面：一方面，在双方的合作中资源的利用效率大幅提高。在以往的合作中，社会组织与政府之间缺乏合作经验，而且缺乏有效的协调，加之公共危机信息分享不及时，在社会组织的自发性和盲目性下往往造成资源的浪费，今后这一点将会得到有效改善。另一方面，在双方的合作中分工更加明确。随着双方合租经验的积累以及协调机构的设置或者信息共享平台的搭建，我国社会组织与政府将可以根据公共危机治理的需求情况对双方进行科学合理的分工，推动危机事件的有效治理。

4.3 社会组织作用加强

在公共危机治理中，我国社会组织与政府合作的一个必然趋势就是社会组织的作用逐渐加强，这既是社会组织自身发展的内在结果，又是政府减轻施政压力与有效治理公共危机的外在需求。一方面，我国的社会组织从改革开放到现在取得了巨大的发展，数量庞大种类丰富，掌握着巨大的社会资源。因此，作为公民社会的重要成员，社会组织拥有在公共危机治理中发挥重要作用的条件。而且社会组织天生具有的“非营利性”、“志愿性”、“独立性”等特点使得社会组织能够在公共危机治理中发挥不可替代的作用。此外，随着公民社会建设的持续推进，提升社会组织社会治理的参与度是必然结果，社会组织参与公共危机治理的作用必将得到加强。另一方面，“随着社会转型的加速，人口持续增长密度日益增加，科技发展负作用的强化，气候条件日益恶化以及恐怖主义持续扩散等，未来公共危机事件爆发的可能性必将大大增加”[8]，政府一手包办式的传统治理模式已经无法满足公共危机的治理需要。从公共危机治理的预防、处置、善后到相关人员的培训都要政府部门投入大量的资源，这大大增加了政府部门的施政压力。此外，随着技术复杂程度更高的公共危机事件如核电站泄漏事件的爆发，政府部门已经无法满足治理此类危机事件所必需的专业技能要求，而与之相关的专业性社会组织能够很好地弥补这一不足。从减轻政府的施政压力和有效治理公共危机的角度来看，社会组织未来将会承担更多责任，在与政府的合作中其作用将会得到加强。

4.4 衍生合作逐渐增加

所谓衍生合作是指社会组织与政府由单纯的公共危机治理合作发展到其它方面的合作，这种合作往往与治理公共危机相关，或者受双方在公共危机治理中合作的经验影响。比如双方从公共危机爆发后的处置阶段的合作发展到公共危机预防阶段的合作以及公共危机善后阶段的合作，比如双方根据公共危机治理中合作经验的总结在制定社会组织参与社会治理政策中开展合作等等。从实际情况来看，如今社会组织与政府在公共危机治理中的合作已经不再局限于公共危机事件爆发后的处置合作，在应对公共危机的宣传教育、人员培训以及危机之后的心理辅导、灾后重建等过程中，都能看到社会组织与政府合作的身影。另外，公共危机治理只是社会组织与政府在社会治理合作中的一个部分，未来随着公民社会建设的持续推进以及社会治理主体多元化的发展，双方在其它社会议题中的合作必然会逐渐增加，而社会组织与政府在公共危机治理中合作的经验总结将是双方未来在其它社会议题中开展合作的宝贵财富，推动着社会组织与政府在社会治理中合作的发展。