关于加强警察执法规范化建设的思考

彭盈盈

(中国人民公安大学 治安学院，北京 100038)

1. 加强公安机关执法规范化建设的必要性

1.1 有利于推进社会主义法治发展

国家根本大法宪法规定，任何人都应当将法律作为自己的行为准则，不能亵渎法律至高无上的权威和尊严，更不能逾越法律的边界。国家安危，公安系于一半。公安机关是国家治安行政和刑事司法部分的双重性质决定其担负着维护国家安全、维护社会稳定、惩治违法犯罪活动的重大使命。执法是公安机关最基本的勤务方式，执法能力的高低、执法行为是否规范在很大程度上影响着人民群众对公安机关的印象和看法。公安机关执法规范化建设不仅关系到公安机关的公信力，也关系到公安机关为人民服务的质量，更关系到国家的安危。严明的纪律要求、严谨的工作作风、严格的执法手段是公安机关开展执法活动的基础，是社会主义法治建设的基本保障。因此把公安机关执法规范化建设贯穿在公安工作的各个领域和环节才是公安工作的重中之重，以法律赋予了公安机关依法行政的权利，公安机关应努力成为法律的践行者，把依法治国方略落实到执法工作中，推动国家法制的进步与发展。

1.2 为维护社会稳定提供稳定保障

公安机关处于处理社会矛盾的第一线，严峻的治安形势和复杂的社会矛盾对公安机关开展执法活动提出了更高的要求。公安机关作为社会主义和谐社会建设的助推者，推进公安机关执法规范化建设不仅关系到公安队伍维护国家安全和社会秩序的能力，还在很大程度上影响着到整个社会的和谐与稳定。面对挑战，公安机关只有加强自身建设，不断提升现场执法能力，以更加负责的态度、更加忠诚的意志、更加规范的执法方式，把人民群众的利益始终放在第一位，把维护社会安定作为自己的使命职责，公安工作才能始终保持执法公信力，更好地维护社会的和谐与稳定。

1.3 推动高素质公安队伍的建设

高度法律素质的公安队伍是通过日常规范严格的公安执法活动体现出来的。公安执法工作质量高低不仅关系到人民警察是形象是否良好、也关系到人民群众对公安机关工作的满意程度。在实际执法过程中，执法主体理所当然是人民警察，缺乏具备高素质的警察执法人员，即使法律法规再怎么健全、执法保障再怎么完备，公安工作也会大打折扣。一些公安民警执法程序意识不强、执法方式简单机械，运用法治思维合理合法处置警情的能力有待提高，执法中偶尔会出现不公正、不严格、不规范的现象，降低了人民群众对公安机关执法成效的认同感，使人民群众心中的警察形象大打折扣。从源头上杜绝这些问题的发生，必须积极转变治警理念、努力提升公安民警执法能力，不断推进公安机关执法规范化建设，要以建设一支纪律严格、作风顽强、执法规范的高素质公安专业队伍为目标，逐步实现执法工作的规范化。

2. 加强公安机关执法规范化建设症结所在

2.1 执法工作透明度低

执法公开是社会主义法治社会建设对公安工作提出的一项新要求。随着公民法治意识和民主思维增强，加上信息渠道多样化、快捷化程度的日益加深，人民群众不仅专注于公安执法的结果，把关注的重点也放在公安执法过程及细节上。而公安机关实际工作透明度低表现在，一方面在现场执法过程中存在着不规范行为，甚至出现乱作为现象，部分公安机关及其办案民警故意隐瞒侦查执法过程；另一方面，执法公开的内容缺乏时效性，而且常常只是寥寥几句，并未详尽说明，容易引起公众舆论的怀疑；第三方面是执法公开工作没有形成常态长效机制，在执法过程中程序不当、用词不规范的情况屡有发生，对社会产生了消极影响。2016 年 5 月发生的雷洋案本身是一桩普通的治安案件，却引发了公众对公安机关执法规范化的高度关注，因当事人的死亡而持续发酵、愈演愈烈，其中一个重要原因就是该案执法民警在执法过程中并未进行实时记录，执法不透明。此前，北京市公安局为避免此类现象发生已有明确规定，要求公安民警在治安检查等现场执法活动中必须佩戴和使用“规范执法通”(一种有 12 种功能的执法记录仪)或其它现场记录设备进行全程录音录像，依照规定程序将相关的执法细节记录在案，并在 24 小时之内备份归档，不得随意删改。然而，事实上我们却并没有看到有这样的执法记录出现在公众面前。雷洋案绝不是个例，但它所暴露出的是整个公安机关在现场执法过程中透明度的缺失，公安民警在实际执法工作中都应当充分认识到工作透明公开的重要性，避免类似公共事件再次发生。

2.2 执法程序缺乏规范性

公安机关执法程序受重视程度不够，公安执法工作一味追求结果而忽视执法过程，往往导致公安现场执法工作缺乏一定程度的合理性和规范性。国家法律法规对于人民警察的执法程序均有严格规定。然而在实际执法中，不少执法民警对法律法规的使用采取一种极端实用主义的态度，有益多使用、有弊则回避，往往造成了规避法律的现象发生。有的民警本着到达执法目的心思，却往往忽视执法过程中出现的违法行为，致使执法随意性扩大；有的民警严重违背法律意志，随意改变执法程序或滥用强制措施，除此之外，执法过程中情绪化执法、利益化执法、人情化执法的情况屡见不鲜。正是由于对执法程序的忽视，才导致滥用职权，以权谋私，无执法资格人员参与执法，有案不立、立而不查等众多执法不规范现象的大量存在。这些问题的存在，导致人民群众降低对公安机关的信任感和认可度，在一定程度上阻碍了依法治国建设进程。

2.3 执法权威相对弱化

目前中国正处于社会转型的瓶颈时期，人民警察始终站在维护社会稳定的最前沿，直面多样复杂的社会矛盾和社会冲突，警察队伍的执法工作同时也将应对前所未有的困难与挑战。人民警察执法权威的相对弱化无疑是众多问题中最为突出的问题之一。近些年来，暴力袭警、阻碍执法、恶意诬告等现象屡见不鲜，这些现象的出现不仅给公安民警的身体和精神带来了巨大的伤害，更是有损公安机关作为执法主体的权威和尊严。根据有关的数据表明，人民警察在执法过程中遭受到暴力袭击受伤和牺牲的人数长年居高不下。而在暴力袭警的现象日趋严重的同时，使用辱骂推搡、撒泼耍赖等手段阻碍人民警察执法的现象也越来越普遍。尽管在法律法规中对于当事人阻碍执法、侮辱人民警察的行为作出了相应的处罚规定，但在实际执法过程中却常常因为对违法行为难以界定、取证困难而无法落到实处。实际上，人民警察正在成为新的弱势群体。引人深思的是，重塑人民警察执法权威，也是推进公安执法规范化建设的基础工作。

3. 公安机关执法规范化建设存在困境的成因

3.1 执法规范意识不强

随着新时代人民群众主人翁意识和民主法治思维的增强，人民群众对公安机关的执法工作有了更高的期待，公众视野越来越多的关注到警察执法中来，逐渐形成了民主法制理念。常常相比之下，常常发生执法民警往往受到重视结果、情视过程传统思维的的束缚，把关注的焦点着眼于执法目，往往却忽视了执法过程中出现的不规范行为，这种客观存在矛盾在极大程度上影响着公安机关执法规范化建设。根据传统的思维模式，评判一个地区公安机关工作能力的标准就是发案率与破案率，发案少、破案多则说明该地区公安机关的工作成绩显著。这样的思维模式，在一定时期会达到比较满意的效果，但是从可持续发展的角度来看，该模式下导致大量执法不规范的事实又会带来诸多隐患。这种因小失大的的传统思维模式深深植根在公安机关的执法观念和执法方式中，往往受定式思维的束缚，虽然在执法工作中耗费了大量的人力物力，但实际结果未能达到预期效果，追根溯源在于执法活动中缺乏规范意识，忽视了执法过程与细节，没有严格按照规定所为。

3.2 公安执法法规不健全

国家法律、法规明确规定了公安机关现场执法工作的职权和权限，公安机关必须严格贯彻落实规定来执法。但在实际执法过程中往往发现现有的法律很难适应执法工作的发展，甚至出现法律空白或界定不明确的状况。随着社会的不断进步，有些旧的法律法规已经不能适应当前执法工作，往往在执法过程中出现法律空白或者“法律漏洞”，制约警察执法能力的提升，导致部分民警执法工作随意性增强。还有部分规定十分笼统，缺乏合理性与可行性，使得执法民警在实际执法工作中，对某些细节问题很难权衡利弊。比如《人民警察使用警械和武器条例》中明文规定警察可以使用武器特殊情形，但对于如何“使用武器”却并没有明确规定。在《辞海》中“使用”一词的释义为：使人或物为某种目的服务，由此看来，“使用武器”的含义就非常宽泛了，公安民警在各类警务实践活动中携带枪支、举枪、射击都是为了打击和预防犯罪目的而服务的，那么携带枪支、举枪、射击都应当属于使用武器的范畴，然而却并未在法律上作出相应说明。该条例中还规定，人民警察在使用武器之前应当先行警告，但没有对警告的方式作出规范说明，使得当事民警在实际操作中心有顾虑、束手束脚。法律法规上的缺陷常常使公安民警在执法活动中处于被动状态，严重影响了执法活动的顺利开展。

3.3 执法保障体系不完善

不完善的执法保障体系在很大程度上制约着公安机关执法规范化建设，健全的执法保障体系为公安执法工作提供强有力物质支撑。当前我国公安执法保障中存在的不足主要表现在，一方面，全国公安物资缺乏完备的调配机制从而出现区域间不协调的局面，经济发达地区长期处于富余闲置的状态，而有的经济条件较为落后的地区则出现缺乏警用物资、装备使用的情况，导致了大量警务物资的浪费。另一方面，各级公安机关都处于财力拮据的两难处境，虽然当前国家加大对公安工作的财政支持和投入，但依然无法满足公安业务工作供不应求的状况，许多公安部门只能通过“自筹”的方式来改善工作经费困难的处境。有的公安民警单纯追求经济收益来盲目执法，在执法活动中出现缴纳罚款便可以免除拘留甚至免于法律责任等问题，致使公安机关执法行为出现极大的偏差。

3.4 执法监督落实不到位

在当前的公安执法监督工作中，监督不到位、责任不落实，是一个普遍存在的问题，表现在一些方面。第一，公安执法监督主体的独立性不强。不论是对公安执法活动的内部监督还是外部监督，其监督主体的独立性和权威性皆未达到监督主体所应有的高度，尤其是公安机关内部监督，执法监督权常常与行政管理权混杂在一起，再加之监督主体的级别与规格较低于被监督的公安执法部门，从而形成“仰视监督”的现象，使得执法监督主体难以独立行使监督职权，大大削弱了执法监督应有的效果。第二，缺乏全程动态监督。当前公安执法监督主要集中在事前监督和事后监督，表现为前期审核把关和后期质量考评等，而对于执法过程以及细节的事中监督却有所忽视，缺少对整个执法过程的全程动态监督。第三，执法监督制度未能落到实处。尽管公安机关出台了一系列有关执法监督的规章制度，但在实践中常常因为缺乏操作性或落实不到位而未能得到有效实施，有的甚至会流于形式，无法发挥其应有的作用。

4. 加强公安机关执法规范化建设的途径

4.1 加强公安民警法制观念的培养

树立牢固的法治理念，对现场执法能力和执法效果具有基础性影响。规范执法首先要从改变理念入手，打破传统思想的束缚，努力践行以人民为中心的执法理念。其次，要以树立规范意识为着手点，提高公安队伍的法律专业素质，加强警察队伍对执法规范化建设的认同感和满意度，建立共同的法制规范意识和法制价值观，指导其执法行为。法制观念的树立需要公安民警在现实执法活动中不断的积累、沉淀，牢记规范意识，执法过程中以身作则，同事之间相互影响，共同营造规范执法的工作环境。公安警察都必须清醒地意识到，公安机关作为国家法制体系的重要组成部分，法制性是公安勤务的本质属性，公安民警必须具有坚定理想信念和忠诚使命意志，永藻忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色，牢固树立听党指挥、忠诚使命、敢于担当、勇于亮剑的思想基础。只有牢固树立法制观念，打牢法制思想根基，才能经得住时代检验，面对当前复杂的社会治安形势和依法治国的需要，严格规范执法手段，更好维护社会的治安秩序。

4.2 科学制定规范勤务标准

现场执法活动无标准可循或标准定位不甚明晰，导致执法效果不佳，在实际工作中不同程度地存在。因此，应按照“四项建设”的要求，着眼于现场执法标准体系的制定。首先，建立健全突发事件应急预案。建立突发事件应急预案是规范民警应急处置规范能力的重要环节，关键在于制定的应急预案要切合实际，从实战出发、讲求实效，对不同情形的突发事件要有针对性的应急预案，要求具有很强的操作性、流程性和规范性，环环相扣，形成应对处置路线图，对不切实际的应急预案要及时废改。其次，细化完善常态治安警情接处流程标准。警情是执法活动的起点，闻警而动，接警而为，是公安机关警务实战的常态发端。要区分刑事、治安、维稳、纠纷、事故、求助等警情类别，不断修订完善治安警情接处流程和标准，做到规范操作、简便易行、依法处置，形成职责明晰、流程紧密的接处警标准链，对警情处置标准存在疏漏和滞后的地方要及时补充更新完善。第三，明晰规范不同情形下的勤务动作要领。针对不同实战情形，规范相应勤务动作要领，尽可能少用、不用一些原则性、抽象性、主观性的模糊“规定”，对什么情形采用什么规范动作、使用什么警械武器都要作出明确、具体、详尽的规定，让现场处置中的每一名警员、每一项任务、每一个动作都按实战规范要求执行，减少不规范言行带来的步骤脱节、动作拖沓、处置失效。

4.3 完善公安民警执法保障

4.3.1 加强训练，强化警力素质保障

面对严峻的反恐维稳形势和高标准的公安工作要求，应把教育训练的重心放在基层一线，坚持练为战，从实战需要出发，提升民警素质和技能。针对以往基层教育训练中存在的“偏重理论教学、轻实战需要”和“纸上谈兵多，实战演练少”及“重领导轻一线民警”的现象，必须建立起实用型的教育训练体系，注重教与训的系统性，注重现场战术，做到实战与作训结合、实际执法与课程相结合。注重课程内容可操作性，根据不同的职务、岗位、年龄需求设定不同的训练科目、训练标准和进度要求，大力加强战术战法演练和实战技能培训，易懂实用，不断增强民警实战本领。在培训模式上，充分考虑一线民警工作的实际，不可能集中到训练学校进行大规模的学习训练，可以推行送教下基层，送教到科所队。唯有以练促战，战练结合，科学训练，不断强化一线执法执勤民警后天业务素质技能，才能在实战中增强应变能力和规范执法能力，做到训练有素，确保严格执法、规范执法。

4.3.2 加大投入，优化财力装备保障

长期以来，由于国家和地方财力问题，多数基层公安机关面临办案经费不足的窘境，公安装备陈旧陈旧、残缺不全。随着国家综合实力的不断提升和公安基层基础建设的不断推进，公安装备财力得到有效保障，仍然存在配备不科学、使用不规范的现象，警用装备的实效仍没有充分发挥出来。在调研中，发现有部分公安局在配备执法记录仪时，仍然存在无法满足一线勤务工作的需要，多警配一台设备，如果设备故障等原因则会导致在勤务时，无法对勤务活动进行时时录音录像，对民警现场执法活动产生影响。应以警为本、以实战为要，优先保证勤务工作的需要。同时要建立完善装备使用规范和保养维护机制，对使用装备的情形作出明确的规定，还要有敢用善用而不滥用的警务素养，将责任落实到人将纳入绩效考核体系。通过优化装备财力保障机制，确保现场执法勤务工作的运行务实高效。

4.3.3 精细规范，深化执法勤务保障

由于社会警力资源紧张短缺，公安部门开辟渠道，加大警力招募力度，一大批文化程度较高的新警员进入公安队伍，已经成为基层执法的新生力量，但也带来了文化程度高和业务能力弱之间的矛盾，特别是随着年轻学警毕业从警，其时代特征必然对警务活动产生新的影响，因此公安机关不可避免的面临着队伍结构改善、警务效率仍然不高的局面。为了提升一线民警实战能力，除加强后天训练外，更重要的在于用制度管人管事，从执法勤务的精细规范入手，针对执法活动的各个环节和警务人员的个人操守，编制一套完整实用的警务程序管理制度手册，涵盖执法执勤的各项流程，精细管用，简单实用，确保基层警务人员流通快而工作不受影响。只有把重点放在执法环境上，多在为警服务上下功夫，确保执法执勤透明化和规范化，才能有效提高公安机关战斗力和执法公信力。

4.4 促进公安执法监督体系建设

4.4.1 健全监督结构

我国公安机关经过多年的体制改革，构建了较为完善的内部监督体系、外部监督体系、社会监督体系、权力监督体系、法制监督体系等，但在实战中存在不适应扁平化指挥、常态化接处警要求的现象等。改进完善监督组织结构，应以减少机构性监督，强化社会监督机制为突破口。对现场执法实现有效监督需要建立健全系统的社会监督体系。公安机关内部执法监督向来存在着“以自我为中心”的模式倾向，社会公众参与十分有限，普通民众难以获得真正平等的对辨机会和抗衡能力。内部监督模式不仅消耗了社会监督资源，而且极大地阻碍了执法监督效能的有效发挥。公安机关通过接受社会监督，将权力置于公众视野之中，一方面树立主动接受监督的思维，提高执法权力的规范性和合理性，另一方面通过公开透明的监督渠道，及时纠正执法过程中的问题，达到完善执法的目的。目前，全国公安机关积极探索接受社会监督的新形式，努力构建执法监督公众参与平台，积极推动执法公开、立案公开，大大提升公安执法公信力。

4.4.2 创新现场执法监督机制

创新现场执法监督机制就是打破传统现场执法监督工作的束缚，实现对现有的现场执法工作的改良和完善。总体来看，公安机关现有警务监督机制基本能够满足警务要求，重点立足于信息化网络化的时代背景，进一步创新执法现场监督机制，推动传统警务监督模式向现代警务监督模式的转型升级。近年来在全国公安系统推出的现场执法记录仪可以称之谓监督模式改革的方式之一，但对记录仪的使用等方面尚需进一步规范与推广。

4.4.3 优化监督勤务

勤务优化组合决定警务最小作战细胞的运转、衔接和效率。虽然在《督察条例》中规定了公安机关所属督察机构有现场督察的职责和权限，但在实际工作中，公安机关的督察部门较少主动将执法现场作为督察勤务内容，其基本的的勤务模式依然是被动式，这不利于现场执法活动的规范化建设。科学合理的监察勤务模式能够以最小的成本实现最大的功效，应大力提倡主动督察，并将其作为常态勤务活动。在实践中，深圳市公安局为了强化外勤民警的武力意识，要求外勤民警必须携带武器，因此，公安局的督察部门则将督察活动延伸到社会面，随机对在社会面的外勤民警进行督察，以保证执外勤的民警随身都有携带武器，这项督察大大促进了外勤民警勤务活动中携带武器的主动性。

基于此，文中关于公安民警执法规范化建设困境现状成因及对策，都是本人在执法大环境下，结合基层实习经验和现实状况，阐述的个人意见，希望以后能通过实证研究来对观点进行梳理。