自治、法治与德治：乡村治理的三个维度

陈玉斌，刘友田，牛余凤

（山东农业大学马克思主义学院，山东 泰安 271018）

党的十九大报告明确提出了建立自治、法治、德治相结合的乡村治理模式（简称“三治”模式），进而实现共建共治共享的乡村治理格局。习近平总书记强调：“要推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”[1]这为新时代乡村治理机制创新和体制完善指明了方向、提供了良方、规划了路径。当前我国乡村治理矛盾多元多样多发，乡村治理环境正在发生深刻变化，乡村治理模式酝酿深刻调整，加强和创新乡村治理，建立自治、法治与德治相结合的乡村治理模式，打造共建共治共享的乡村治理格局，是新时代推动乡村振兴，构建和谐社会，实现社会治理现代化的必然要求和理性选择。

一、把握乡村“三治”困境，构建乡村治理新时代模式

构建乡村“三治”相结合的新时代模式有其必然性，这是基于乡村治理环境的变化所提出的破解路径，乡村治理环境的变化是构建乡村“三治”相结合的新时代模式的现实基础。当前，我国乡村治理环境已发生深刻变化，主要表现为：第一，由于城镇化建设的需要，乡村“精英”离开乡村，进入城市，大量村民外流，从而导致了乡村治理的主体缺失和严重的乡村空心化，这为乡村治理增加了难度，使乡村治理面临严峻挑战。第二，由于改革开放的深入推进和社会主义市场经济的深入发展，乡村群众的利益诉求更加多元多样，乡村社会阶级结构分化严重，乡村治理更加复杂。第三，由于文化多元化对传统乡村传统价值观念的冲击，导致乡村传统道德、传统行为准则基本丧失殆尽，传统乡村“熟人”社会正逐步走向“陌生人”社会，乡村有效治理愈发困难。第四，由于村民素质的良莠不齐，导致处理矛盾的方式日益多样化，矛盾的表达方式日益极端化，这为乡村有序治理带来了巨大威胁。第五，由于家族、宗派、恶霸、村霸等各类势力对乡村治理的干预和控制，导致乡村治理很难健康运行。因此上，为推进乡村治理有效、有序、健康、持续地进行，必须准确把握乡村治理环境的变化，因时制宜地采取自治、法治与德治相结合的治理模式，以改变混乱、无序的乡村治理环境。

构建乡村“三治”相结合的新时代模式有其必要性，这是基于传统乡村治理模式不适用于现代乡村发展现状而进行的时代思考，传统乡村治理模式的不适用性是构建乡村“三治”相结合的新时代模式的当代诉求。因此，建立与新时代乡村发展现状相适应的现代乡村治理模式已成为新时代乡村治理的重要课题，自治、法治与德治相结合的乡村治理新时代模式顺应时代发展潮流应运而生，切实回应了乡村治理时代诉求，是新时代乡村治理的科学选择。

二、明确乡村“三治”主体，打造乡村治理基础工程

党的十九大报告指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理现代化、法制化、智能化、专业化水平。”[2]可以看出，社会治理的主体是党委、政府、社会、公众，乡村治理作为社会治理的典型基层模式，社会治理的主体同样可以应用于乡村治理中，作为乡村治理的主体。社会治理向基层下移，治理主体也应随之下移，乡村治理的主体也理应成为基层党委、基层政府、基层社会组织和乡村群众。在“三治”相结合的乡村治理模式中，乡村治理的四类主体各有其职能，是一种在中国共产党领导下的基层政府治理、基层社会组织协助和村民自治的有机契合、良性互动的结构体系和治理模式。

基层党组织是党在基层的“代理人”，理应成为领导乡村治理的“主心骨”和“领路人”。基层党组织（乡镇党委、村党委）在乡村治理进程中应明确自己领导核心作用，坚持政治领导、组织引领、能力引领、机制引领，把党的社会治理政策落实到乡村治理中，使基层党组织建设与乡村治理有机衔接，良性互动，以党的建设贯穿乡村治理、保障乡村治理、引领乡村治理。基层政府作为乡村治理的第二个主体，需要在乡村治理进程中发挥主导作用，明确自身承担的工作职责，厘清工作的权责界限，制定工作的任务清单，提供乡村治理的政策支持和实践指导，加强财力物力人力的保障，不断提高依法指导“三治”相结合模式下乡村治理的规范、水平和能力。基层社会组织—主要包括乡村企业、乡村基金会、乡村社团、乡村服务机构等—是乡村实现“三治”的重要力量和重要组成部分，由于基层社会组织的公益性和公共性等内在特征，可以有效推进乡村党组织、乡村社会组织和乡村群众的联动和协作，能够在乡村治理进程中发挥重要的协助和推动作用。乡村群众作为乡村的土著，是基层群众自治制度的主要参与者，必须在乡村“三治”中担负起“主力军”的作用，担负起发展乡村经济、提升乡村文化、净化乡村政治生态、促进社会和谐发展、改善乡村人居环境的任务，为乡村“三治”奠定自治基础、营造法治环境和提供德治支撑，不断推动乡村“三治”向更高水平、更远方向、更深层次迈进。

四个乡村“三治”主体，即基层党委、基层政府、基层社会组织和乡村群众，是创新乡村治理基础工程的重要载体，是打造乡村治理基础工程的重要力量。但是，不同的乡村各有其特点，各有其发展和治理的阶段性、规律性和特殊性。为此，需要明确四个乡村“三治”主体在不同乡村、乡村发展和治理的不同阶段的地位和作用，确保四个主体作用的最大程度发挥，乡村达到最优治理效果。总的来说，就是要坚持党对乡村治理的领导，牢牢掌握党在乡村治理中的领导权，切实发挥基层政府对乡村治理的主导作用，统筹发挥基层社会组织对乡村治理的协同和协助作用，更加注重发挥乡村群众在乡村治理中的自治作用，使四个乡村“三治”主体相互配合、相互支撑、协同发力，形成强大的治理合力，为建设美丽乡村和实现乡村振兴奠定良好的治理基础。

三、明晰乡村“三治”功能，实现乡村“三共”治理格局

（一）发挥自治核心作用，健全乡村自治体系

“自治是社会治理体系和治理能力现代化所追求的基本目标。在乡村治理中，村民自治是中国特色社会主义民主政治在乡村治理领域的实现形式，是乡村治理体系的核心内容。”[3]“村民自治在中国农村的实施，具有不可估量的历史意义，正如华中师范大学农村问题研究中心的张厚安教授和辛秋水教授所共同评价的那样：村民自治在中国的意义，无论人们怎样高估也不为过。”[4]在乡村治理中，村民自治使农村地区数千年以来的政治权力结构和权力运作方向发生根本性变革，具有划时代的意义；村民自治培育了农民平等、民主和参与意识，提高了农民治理乡村的综合素质，促进了农村基层政治的制度化和法制化，推动了乡村治理的实效性进程；村民自治为农村优秀人才的脱颖而出创造了制度条件，能够为社会主义新农村改造、新农村社区建设和乡村振兴战略的实施提供治理和建设人才资源；村民自治赋予了村民监督村干部的权力，对村干部的权力形成了有效的监督和制约，提高了村干部为民服务和廉政勤政意识，大大加强了村干部治理乡村事务的积极性和责任感；村民自治丰富了我国社会主义基层治理的理论与实践，为乡村治理提供了广泛的群众基础；村民自治维护了农村地区的稳定，为乡村治理提供了良好的社会环境。因此，在今后的治理实践进程中，应进一步坚持和完善村民自治制度，充分发挥自治在乡村治理体系中的核心作用，不断提升新时代的乡村治理能力。

在“三治”相结合的乡村治理模式实施的新时代背景下，为使村民自治制度在乡村治理体系中的核心作用得到充分发挥，需要不断健全村民自治制度。新时代，健全村民自治制度，需要辅之以法治，完善相关的法律法规，明确基层党组织在村民自治中的法律定位，培养村民自治主体的法治意识，提升村民自治主体的法治素养，依靠法治为其保驾护航；需要进一步理顺、规范村民会议与村民代表会议、村委会与党支部、乡镇党委政府与村“两委”这三对关系，以促进村民自治的良性运转；需要强化监督制约机制，强化村务、财务等公开的及时性、准确性和针对性，强化村干部选举的公开性、公平性和民主性，确保群众监督和自上而下监督落实到位，积极推动村民自治的健康运行。完善村民自治制度中的法治建设、组织关系和民主监督，实现其与村民自治的良性互动，才能更好地激发“三治”相结合的乡村治理模式中自治的活力，更好地提升乡村治理的效力。

（二）发挥法治保障作用，推进乡村法治建设

商鞅曾说：“法令者，民之命也，为治之本也，所以备民也。”[5]习近平总书记也曾说：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”[6]可见法治在国家治理和社会管理中的重要保障作用。从1980年中国第一个村民委员会——广西宜州果作村村民委员会的诞生到1987年中国第一部村民委员会组织法——《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布，再到新时代健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的实施，乡村治理，特别是依法进行乡村治理越来越被国家重视。在乡村治理进程中，任何组织和个人都没有超越法律进行治理的权力，民主与自治同样如此，民主与自治只有在法律允许的范围内运行，才能充分发挥其在乡村治理中的效力，这是因为没有法治的民主与自治，民主与自治将会变成某些人的专制与独裁，没有法制的乡村治理，乡村治理的合法性与有效性就无从谈起，乡村振兴的实现将遥遥无期。

推进乡村法治建设，发挥法治在乡村治理中的保障作用，就需要从科学立法、严格执法、全民守法、公正司法这四方面做起。科学立法，就是要根据每一乡村的不同特点，在《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的指导下，科学制定符合、适合本地区乡村治理的法律、法规，使乡村立法更具科学性、合理性和针对性。严格执法，就是要对乡村治理中涉及法律的事件严格按照法律程序、法律规定和法律规范予以处理，这既是对涉及法律的事件提出的要求，也是对乡村治理者、乡村执法者提出的要求，以确保乡村治理的合法、规范、有序。全民守法，就是要针对乡村治理的主体开展广泛深入的法治宣传教育，要求其将法治精神和法治意识贯穿到乡村治理的全过程和各方面，在乡村治理中努力营造全民懂法，治理依法、遇事找法、处事用法、调解靠法的良好法治氛围。公正司法，就是在处理乡村治理中每一件涉及司法的事件都要确保公平，让每一位乡村群众在涉及司法的案件中感受到司法公平、感受到法律是用来为乡村治理水平的提升服务的，感受到法律是用来为实现国家治理现代化服务的。推进法治乡村、平安乡村建设，依法治理乡村事务，发挥法治保障作用，是新时代推进“三治”相结合的乡村治理模式的理性选择。

（三）发挥情感支撑作用，坚守乡村德治准则

德治是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本前提，坚守乡村德治准则，发挥道德领域的情感支撑作用，是新时代乡村治理的鲜明特色和有效途径。孔子曾说：“君子进德修业。忠信，所以进德也，修辞立其诚，所以居业也。是故居上位而不骄，在下位而不忧。”[7]习近平总书记也高度重视优秀传统文化、社会主义核心价值观、优良家风等道德层面的因素对国家治理的重要作用，他曾指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观。”[8]当前，由于多样性的乡村利益诉求与多元性的道德相互交融和碰撞，导致道德分歧加剧，社会主义市场经济的深化发展导致乡村道德失范严重，功利意识侵蚀拆解了乡村优良传统道德，小农意识阻碍抑制了现代道德的生成，乡村道德出现严重断层，与新时代乡村治理的所需要的德治氛围和期望实现的目标相差甚远，为此，要增强乡村文化、乡村道德的自觉与自信，整合乡村文化，以文促德，恢复乡村道德，切实发挥道德的情感支撑作用，有效推进乡村治理。

坚守乡村德治准则，发挥道德在乡村治理中的情感支撑作用，需要加强以法促德、以文养德、以评弘德、培育家风四个方面的建设。以法促德就是在乡村治理中坚持法治和德治相结合，以法律的约束力促进道德的践行，使德法兼治在乡村治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进“三治”相结合的乡村治理模式实现现代化。以文养德就是将悠久的农耕文化、优秀的传统文化、优良的革命文化、蓬勃的先进文化通过宣传教育的方式潜移默化地渗透到乡村道德建设中，通过博大精深的中华文化来滋养乡村道德，使乡村道德内化到乡村治理主体的内心，外化到乡村治理的行动，推动形成遵道德、讲道德、守道德的良好局面。以评弘德就是通过评价、舆论的方式对乡村治理过程中存在的阻碍治理进程的道德因素予以摒弃，对促进治理进程的道德因素予以弘扬，进而形成良好的道德风尚，提升整个乡村的道德水平。培育家风就是要正确认识和高度重视良好家风对乡村治理的重要作用，推动形成爱国爱家、积极向善、共建共享的社会主义家庭文明风尚，以良好的家风促进乡村治理，提高整个乡村的文明程度。培育乡村道德风尚，彰显乡村道德价值，发挥德治在乡村“三治”相结合的治理模式中的情感支撑作用，能够不断推进乡村治理的良性运转和稳步前进。

（四）发挥“三治”合力作用，实现乡村“三共”治理格局

习近平总书记曾经指出：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[9]建立“三治”相结合的乡村治理模式是党和国家站在发展全局的高度，深刻认识乡村治理环境的变化，准确把握乡村治理矛盾，紧密结合自治、法治、德治在乡村治理中的不同功能，因时制宜作出的推进乡村治理现代化的重大战略部署。新时代，积极构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，正确处理好“三治”之间的协同关系，发挥“三治”强大治理合力，有助于实现共建共治共享的乡村治理格局。

自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是一个有机整体，它们既相互独立，又互相联系。自治是法治与德治的目标。在乡村治理中，发挥自治的核心作用，提高自治水平，实现自治的理想目标，要靠法治的保障、德治的支撑，乡村治理辅之以法治和德治，就是促进自治这一理想目标的实现。法治是自治与德治的保障。在乡村治理中，发挥法治的保障作用，提升依法治理乡村的水平，需要以理想化自治为目标引领，辅之以德治的情感支撑，进而实现法治乡村建设的目标。德治是自治与法治的基础。在乡村治理中，发挥德治的情感支撑作用，培养良好的乡风、家风和民风，提升乡村精神风貌，需要辅之以法治的保障和自治的目标引领，进而焕发乡村文明新气象。提高乡村自治、法治、德治水平，实现自治、法治、德治理想化目标需要自治、德治、法治的相互配合与协同发力，需要广泛调动乡村治理主体的积极性，激发乡村治理主体的参与性，培养乡村治理主体的责任感，尊重人民群众在乡村治理中的首创精神，正确处理基层党委领导、基层政府主导、基层社会组织协助与乡村群众自治的协同关系，方可实现乡村共建共治共享的乡村治理格局。

总之，在乡村治理中，自治、法治、德治相互配合、协同发力，是提升乡村治理水平的“三驾马车”。“自治固本，法安天下，德润人心。自治、法治、德治，体现了以人为本和系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的理念，三者相辅相成、相得益彰。”[10]构建“三治”相结合的乡村治理体系，是新时代乡村治理的新目标。为此，要在党中央的统一领导下，大力推进乡村振兴战略，以构建和谐社会为指向，以实现社会共建共治共享的现代化治理格局为目标，深入探索“三治”相结合的乡村治理模式的有效实现形式和推进方式，不断完善国家治理体系和提升治理能力现代化水平。●