我国农村宅基地制度改革研究综述

姚雯雯，王文烂

(福建农林大学经济学院，福建 福州 350002)

2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》标志着我国农村土地制度改革进入试点阶段。农村宅基地作为“三块地”(农村土地、集体经营性建设用地、宅基地)的核心，其改革主要有3个目标：一是要保障农户的居住问题；二是要实现宅基地的财产权，包括抵押获得贷款权利和经营获得收入权利；三是要腾退闲置宅基地，鼓励农村宅基地的自愿有偿退出。2017年，十二届全国人大常委会第三十次会议通过决定，“三块地”改革试点延期一年至2018年12月31日。截至目前，我国试点地区所进行的宅基地制度改革探索皆取得了较大的成效，有效盘活了农村宅基地，缓解了城市建设用地紧张的情况。随着集体建设用地入市后，宅基地成为了新一轮农村土地改革的重点。在此背景下，对我国农村宅基地制度改革研究成果进行梳理，有益于为今后开展宅基地制度改革指出方向，明确思路。

1 宅基地制度改革动因研究

周倩[1]与许经勇[2]指出，宅基地使用权制度改革不但能有效缓解城市建设用地紧张，减少农村土地资源浪费的情况，而且能够增加农民财产性收入。袁铖[3]认为现行宅基地制度严重制约了经济结构的转型，致使农村剩余劳动力不能有效转移，农村经济踯躅不前，城乡不能实现统筹发展。张汉飞等[4]指出，在城市化进程中，农村发展建设与整个社会发展不协调的矛盾依然存在，其中农村宅基地问题最为突出。王丹秋等[5-6]认为，实现宅基地财产属性的必要条件就是进行农村宅基地流转，对土地资源优化、农村城镇化发展益处良多。徐琳[7]也指出，农村宅基地流转对土地集约利用和城镇化发展起着促进作用，同时能够使资产转化成资本，社会财富得到增加。

综上可知，宅基地制度改革动因主要有两个方面。一是现有的农村宅基地制度已经不能满足社会发展的需求。城市化进程的加快带来城市用地紧张的问题，与此同时，农村却出现大量闲置土地，农村空心化问题严重，造成农村土地资源浪费，人地矛盾愈发突出。二是宅基地改革可以增加农民收入，是解决三农问题的关键。农村宅基地“三权分置”的提出，使农民拥有土地使用权，同时赋予了农村宅基地财产属性，使得土地能够合理、有序流转，可实现农民收入增加，缩小城乡差距。

2 宅基地制度改革路径研究

2017年，全国农村宅基地改革试点推广到33个县。由于各个试点县地理位置、经济条件等情况不相同，农户需求不一，改革的成效、模式也不尽相同。改革路径大致上可分为基本保障型、规范管理型、有偿退出型和市场导向型4种类型。

2.1 基本保障型

此类型适用于经济发展较为落后、城镇化发展水平不高的地区。佟艳等[8]通过对河南省的实地调研，认为农户闲置宅基地的退出意愿具有空间差异性，城镇化率低的地区农户退出宅基地的意愿低于城镇化率高的地区。胡方芳[9]采用欠发达农户调研数据，认为流转收益与农户流转意愿呈正向相关性。刘双良[10]认为，即使大量农村劳动力涌进城市，但农村宅基地仍然是农村留守人员(妇女、儿童、老人)及农民工返乡的居住保障，城市的容纳量和高额房价并没有弱化宅基地的基本居住保障功能。

2.2 规范管理型

此类型适用于经济发展较好、宅基地“隐性市场”问题较多的地区。刘双良[10]认为，农村宅基地隐形流转较为普遍，其主要驱动力来源于经济利益和多方用地需求旺盛。杜荣华等[11]以苏州市为研究对象，探讨发达地区宅基地流转的困境和对策，认为宅基地流转形式日益多元化，应建构新型城乡关系，提高农民收益。章波等[12]以北京郊区为例，认为农村形成了以自发流转为特征的隐形市场，经济发展较好的地区宅基地流转市场日渐发达，且自发性较强，其宅基地管理应以疏导方式为主。

2.3 有偿退出型

此类型适用于人口流出较多的地区。于伟等[13]认为农户的进城意愿与宅基地自愿退出呈正向相关关系。欧阳安蛟等[14]认为，中国现在存在的宅基地利用问题主要是由于缺少完善的宅基地退出机制。徐小峰等[15]认为建立宅基地退出和补偿机制能够有效缓解宅基地抵消利用的问题。佟艳等[8]通过对河南省的调查研究，认为退出闲置宅基地既能保护耕地又能缓解紧张的城镇化用地需求。魏后凯等[16]比较现有的宅基地退出的三种模式，即换房、收储和市场化交易，认为具有较好推广价值的是市场化交易，但需要建立完善的宅基地退出机制，以引导农户自愿有偿退出。

2.4 市场导向型

此类型适合旅游休闲地区，目前国内还比较少见。陈红霞等[17]指出，由于土地拥有巨大的增值空间，占用集体土地建设各类住宅，建成后将其对社会出售或长期出租，这种情况广泛存在于浙江宁波的某些片区。

3 宅基地制度改革问题和对策研究

对于现行农村宅基地制度存在的诸多问题，学者们各抒己见，主要是围绕宅基地是否赋予财产属性进行讨论。印子[18]认为若宅基地财产权化将会引起社会风险，造成诸多的不良后果。农民应享有土地财产权利，但不能过度高歌宅基地的资产属性，否则会导致产权失灵。陈美球[19]认为，依靠市场解决农村宅基地低效利用问题，其作用是有限的，“增减挂”也不是长久的解困之道。杨璐璐[20]认为宅基地利用问题的分歧主要来源于现有产权的不同利益主体间的博弈，其核心在产权和收益分配，基于“成员身份”进行产权完善既能保障农民的土地权利，又能保障土地高效集约利用。张汉飞等[4]认为推进农村宅基地制度创新势在必行，明确农村宅基地的物权属性，赋予农民完整的土地财产权是其解困之道。李宁等[21]基于不完全产权角度，认为不同主体行为能力不同，应界定清晰的产权属性，保障主体利益，提高主体行为能力。杨英法[22]认为，构建宅基地产权制度应与宅基地使用权相互结合，盘活农村宅基地，引导宅基地进入市场流通。顾龙友[23]对全国5个宅基地制度改革试点县的调研，发现宅基地的财产属性不断显化，提出宅基地制度改革的三条底线：土地集体性质不变、宅基地的保障功能不变、维护集体和村民土地权益。陈璐等[24]认为宅基地使用权是一种特殊的用益物权，改革的重点在于探寻一种宅基地使用权合法、有序流转的路径。许经勇[2]认为，宅基地不应只满足于居住功能，还应赋予其财产属性，明确使用权，加快宅基地流转。

杨一介[25]认为由于社会保障和人地矛盾的制约，解决宅基地问题除了要着眼于其资产属性外，调整社会公共政策也是十分必要的。余敬等[26]结合宅基地的改革政策及调研中的农民诉求，认为要解决一户多宅、闲置土地众多等问题，应适当突破一户一宅原则，建立宅基地有偿退出机制。申惠文[27]也认为由于现行制度设计缺陷，一户一宅的标准难以通过立法规定，未来应取消一户一宅制度。周洪亮[28]认为现行法律对于“户”的定义界定并不清晰，造成一户多宅的情况突出，应进一步完善宅基地使用权的获取机制。晁健宇[29]通过分析宅基地使用权流转的现实困境，提出应进行宅基地制度使用权流转的制度创新，现有的制度不利于土地优化配置，有损农民利益。周倩[1]认为面对现有农村宅基地使用权流转法律法规及其政策的制约，当务之急是推进宅基地使用权流转的制度改革。林超等[30]从宅基地功能演变的角度，提出应制定差别化的农村宅基地制度。

4 小结与展望

目前，学者们对宅基地制度改革做了大量的研究，主要集中在宏观层面上的探讨。经过多年的研究和讨论，学术界对农村宅基地制度改革的改革动因、改革模式、改革问题与对策等各个方面已拥有了大量成熟的观点和研究结论。通过对现有文献的整理可以看出，宅基地制度改革任重而道远，是当今进行农村土地改革的关键领域，也将会是我国自1950年代以来农村宅基地改革最深刻的一次。虽然改革取得的成效显著，但仍存在一些值得深思和完善的问题，在确保宅基地的福利属性的前提下，如何保障农户的用益物权，使资产属性得以彰显是当下农村宅基地制度改革所要研究的重要内容。同时，建立宅基地流转市场，完善宅基地退出机制，推进宅基地市场法制化、规范化也是当前改革的重要内容之一。

笔者认为，现有研究成果主要是关于完善宅基地制度改革，缺少微观上以农户为主体的研究，且鲜少有人研究农户处置宅基地的意愿及影响因素，大多数学者都是以流转或退出中选择一个方面进行研究。我国宅基地改革既涉及宅基地流转，也涉及宅基地退出。如今，对于农户而言，流转或是退出宅基地是一道值得思考的选择题。研究农户对宅基地的处置意愿，有利于开展宅基地制度改革的相关工作，维护农民合法权益，增加农民财产性收入，实现农民意愿与国家政策相一致。