集体林改中林业金融贷款制度改革探析——以福建省武平县和永安市为例

张 毅，张秀媚

(福建林业职业技术学院，福建 南平 353000)

当前中国出台了首个《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，其中提到要广开投融资渠道，引导撬动各类社会资本投向农村。随着集体林改革的全面推进，无论是将集体林以股权的形式分到农户，还是实行家庭联产承包责任制，抑或是股份合作社形式，都需要林农自己出资经营。但林农普遍存在资金短缺的情况，阻碍了林业的可持续发展，也阻碍了林区的乡村振兴。对此，福建省各地对林业金融体制改革不断地进行大胆探索，但相当长一段时间内还是无法根本解决林农的资金瓶颈问题，林农普遍反映比较强烈。从深化林改、保护生态的角度来说，林改后林业经营主体变小、变多，林农拥有青山，但却因种种原因缺乏资金造林、育林，林农手中的林木资产存在“林权评估难、担保难、收储难、流转难、贷款难”等问题。从林农的角度来说，林农分到了山，可是无法贷款，绿水青山难以变成金山银山。从金融部门的角度来说，金融机构普遍感到林木资源资产作为林权抵押贷款的抵押物难以管理和处置，风险较大。一方面，一旦抵押物被人为破坏，或者擅自处置，金融部门将难以及时监控；另一方面，银行工作人员对林业业务知识不熟悉，银行担心林木资产无法处置，即使被拍卖，也容易产生林权矛盾纠纷，导致变现困难，造成了银行放贷难的局面。

在此背景下，本研究通过查阅大量文献、书籍和统计年鉴，对林业部门工作人员与林农进行问卷调查和访谈，分析了福建省具有代表性的关于林农投融资的不同做法，总结经验和存在的问题，提出林业金融体制改革的建议。

1 研究区位概况

福建省是全国重点林区，也是集体林改重点示范地区。本研究主要对具有代表性的福建省武平县的创新林权抵押贷款制度和福建省永安市的普惠林业金融贷款(福林贷)进行调查分析。

1.1 武平县林业金融贷款发展概况

武平县是全国南方重点林区县之一，是全国林改第一县，全县辖12个镇、5个乡，总人口40万，全县林业用地面积21.97万hm2，森林覆盖率79.7%，林木蓄积量2179万m3[1]。近年来，武平县在全省率先开展林权直接抵押贷款、林权抵押“农保农贷”和金融“惠林卡”工作，较好地克服了林业建设中的融资难题[2]。

1.2 永安市林业金融贷款发展概况

永安市也是全国重点林区，是全国集体林改革示范区。2003年8月永安市带头全面启动了以“四权”为主的集体林改，把“明晰产权”、“林权证发放到户”作为林改成果的重要标志，将林业融资体制改革作为重点工程来巩固完善林改成果。2004年7月永安市开展全国林业融资改革试点，构建林业贷款信用平台，在全国探索出了一条林业融资改革的新路子。通过制度改革、流程优化，林业贷款信用度逐步提高，国开行福建省分行对永安市的授信额度从2004年的1亿元提高到2011年的3亿元。目前，国开行累计通过该平台向永安市发放林业贷款总额达7.38亿元。2017年永安市全面开展普惠林业金融贷款(福林贷)。

2 福建省不同林业金融贷款模式

2.1 武平县林业金融贷款模式

2.1.1 林权直接抵押贷款 之前林权证无法像房产证一样直接抵押贷款，给林农融资造成了极大的不便。2013年武平县在全省首创林权直接抵押贷款机制，构建“评估-收储-担保-流转-贷款”一体化的林业融资服务机制，具体做法如下。(1)政府资金支持。为解除银行担心放贷风险大的后顾之忧，县政府安排专项财政2000万元作为林权抵押贷款收储资本金，专项用于林权直接抵押贷款逾期未还收储资金，林农直接用林权证获得贷款，无须企业和公职人员担保[3]。(2)组织机构支撑。成立了县林权服务中心，下属森林资源资产评估中心负责资产评估；林权收储担保中心负责对抵押林地进行贷前调查和签订林权抵押贷款逾期不还收储协议；同时，林权流转交易中心负责对逾期不还款的林权进行收储和管护、对收储的林权开展流转交易、解决逾期不还款的林权处置问题。

2.1.2 “农保农贷” 2015年武平县组建林权抵押贷款村级担保合作社，担保基金由农户自筹、村集体入股或组合入股等共同出资组成，按照“诚信为本”、“提供反担保、逾期代偿”的原则，为本村村民提供贷款担保服务，同时进行林权抵押贷款。为调动村级担保合作社积极性，县出台文件对村级担保合作社，给予工作经费1万元补助；对符合条件的村级担保合作社(担保期限1年以上)，县财政给予每个村级担保合作社2.5万～5万元的资金扶持[3]。

2.1.3 发放“惠林卡” 面对林农日益增长的融资需求，仅依靠政府性资金投入，远远不能满足农民的融资需求。为此，武平县在前期开展林权抵押贷款、村级担保合作社的基础上，创新林业金融产品和贷款模式，2017年推出“普惠金融·惠林卡”，该“惠林卡”授信3年，循环使用，利率优惠，县农村信用联社对林农的授信额度最高可达30万元。武平农信具有网点多、政策灵活、办贷程序简单等诸多优势，所发行的“普惠金融·惠林卡”具有以下几个特点。(1)办卡手续简便，审批快速。广大林农可以在各乡镇武平农信网点办理“普惠金融·惠林卡”，办卡只需身份证和林权证，武平农信将根据林农所拥有的林权面积和信用条件，以信用方式或由一定保证人担保的方式对林农进行授信，且办卡时间较短。(2)融资方便实惠。农信“普惠金融·惠林卡”实行按天和按实际使用金额计息、利率优惠、授信3～5年等特点，给林农带来了实实在在的好处。(3)有利于林农自主理财。武平农信“普惠金融·惠林卡”实行一次授信、随用随贷，可通过ATM机、手机银行自助用款和还款，林农可方便灵活地进行自主理财。

2.2 永安市林业金融贷款模式

2.2.1 建立国开行林业信用贷款平台 依托林业金融服务中心实行统借统还，即借款人是林业金融服务中心，向国开行借款，担保人为国投公司[4]，流程见表1。

表1 国开行林业信用贷款流程

2.2.2 建立林业担保平台 成立了永安市佳洁林业融资担保公司及永安市鸿运林业担保公司2家担保公司参与林业融资，主要运作模式和流程如表2所示[5]。

表2 林业担保平台贷款流程

2.2.3 建立林业收储平台 为解决金融部门对资产评估、管护、处置的后顾之忧，永安市先后建设了多个林业收储平台，分别于2005年成立了永安市林木资产收储中心，由市林业信用建设领导小组指定永安市森发技贸有限责任公司收储；2010年成立了永安市佳洁林业收储(中心)有限责任公司，2013年成立了福建汇松林业收储有限公司，担任林业收储责任。福建汇松林业收储有限公司2014年为农行成功处置了3笔林权抵押贷款，面积260 hm2，偿还贷款本息350万元，处置山场位于小陶镇及槐南镇。主要做法是：(1)由借款人、贷款人、林木收储机构三方在林权抵押贷款发放前签订《抵押林权收储协议》；(2)借款人与林木收储机构贷款发放前签订《森林资源预先转让合同》，一旦贷款出现风险，林木收储机构代偿借款本息时生效；(3)第三借款人与林木收储机构签订《委托担保协议》，明确担保费率和保证金比例[6]。

2.2.4 建立“福林贷”平台 “福林贷”主要针对零散小规模的农户设立的，其特点：利率低、期限长、还款方式灵活；精准建档，整村推进；自主评估，林权备案；授信3年，随借随还；代理贴息，全程服务；村委监管，盘活资产。办理“福林贷”需要3个流程，包括：(1)担保基金设立流程；(2)贷款办理流程；(3)风险防控流程。在风险把控上，建立“银行+村合作基金+林农”的风险防控体系，村委会、农信社要推行贷前“双审查”工作机制，严把准入关，并采取有效措施严防贷款资金“归大堆”，切实做好金融风险防控工作；把握好评估关，在林业资产的评估上，严格进行三方共同评估，避免林农为了提高额度虚报林业资产价值。利率上，低于实施“福林贷”以前的8‰，按有关林业贴息政策，如果符合条件的，实际的利率仅约4‰[9]。

3 福建林业金融贷款制度改革的主要成效

3.1 盘活了林业资产

林权抵押贷款政策的推出，林农可以借助林权抵押获得贷款，把森林资源资产转换成资本，用“活”的森林资源资产就可实现贷款，解决了林农贷款难、产权流通难的问题，从而极大地提高了广大林农的积极性。武平县至2017年合计通过林权直接抵押贷款3.1亿元，贷款余额2.01亿元。武平县目前发放“惠林卡”52张，授信450万元，一定程度上缓解了县林农贷款难、担保难问题[3]。永安至2017年发放福林贷1.44亿元，累计授信1.4亿元，受惠农户1698户，有效地解决了林农的发展资金[7]。

3.2 创新了担保方式

武平县的“农保农贷”和永安市的“福林贷”产品，都组建了村级担保合作社，不仅降低了林农融资成本，简化了信贷手续，还能有效解决各方信息不对称，以及不良资产等问题[8]。武平县村级担保合作社筹集担保基金600万元，为282户林农办理3856万元的林业发展资金贷款。

3.3 拓宽了企业融资渠道

林改中不仅林农融资出现困境，林业中小企业投资融资也一样存在难题。林业金融贷款制度的改革同样开拓了中小企业融资渠道，解决了扩大生产的投资难题[9]。如福建和其昌竹业有限公司2011年9月贷款3000万元，用于竹木复合集装箱底板，采用“公司+基地+农户”建成原料基地8666.67 hm2，成为全国最大的竹工程材生产企业。

3.4 解决了产业难以突破的问题

林业金融贷款制度的改革，带动了林业产业的发展，如2017年，永安市林业产值比增22.8%，达173亿元，扩大了金融部门信贷资金的来源[9]。

3.5 创新“福林贷”产品的成效

(1)操作简便。原来贷款5万元，要3户联保，时间至少要1个星期，现在贷款10万元只要合作社担保，2个小时之内就能拿到现金。(2)利息低。原来贷款月息0.86%，现在“福林贷”月息0.59%，如果另外享受每年3%的贴息，按贷款10万元计算，林农每年能得到实惠6240元。(3)解决了小面积林权融资难问题。永安市开展林权抵押贷款十几年来，虽然提供林权抵押贷款的银行有多家，但小面积林权如自留山只有十几亩(1亩=667 m2)的，因价值少及评估等问题，贷款成本高，无银行愿将其做为抵押物提供贷款，大多数银行选择大面积几百亩的大户为其服务对象。“福林贷”以其特有的抵押融资平台，解决了以上问题，方便了小面积林权的抵押融资。实现了林业、林农和银行“三赢”，使“青山变金山，资源变资产”。

4 福建林业金融贷款制度需要改进的问题

4.1 贷款期限短，到期还贷困难

林权抵押贷款贷款期限一般都为1～3年，目前不少林农贷款期限已到。而基于林业生产周期长，即使速生丰产林周期也要5～8年，金融产品不适合林业生产发展。加上受林木采伐政策的调整(如天然林禁止采伐、采伐年龄大幅增加)和经济下行等因素影响，少数林农贷款户或因资金困难难以偿还贷款，或因林木无法采伐变现，不愿意还款，而根据合同约定，有关部门虽然可以对抵押山场进行处置，但也存在山场处置困难的问题，主要表现如下。(1)因森林资源采伐利用周期长，林地位置具有特殊性，且违约方普遍存在不愿意被收储或转让现象，处置过程中往往不配合甚至阻止处理；收储后若未及时转让，管护工作难度大。(2)走司法程序处置工作复杂，时间跨度长，向社会公开招标受多种因素影响，受让方忌顾较多，处置此类山林存在很大的局限性和不确定因素,招标价格较低，存在违约方异议较大。(3)抵押贷款属林权2人以上共有的，原有的共有人与受让方难以达成共识或组成新的合作方，随着时间的推移预计今后将会有更多的逾期贷款不还现象，较难确保林权收储担保资金的安全。

4.2 程序繁琐、成本更高

林业中小企业质押物不足、制造类企业季节性资金需求突出、林农申请贷款门槛较高、程序繁琐。永安“福林贷”贷款前需交保证金，增加了林农的负担，特别是2018年永安市出台的针对农民的“福田贷”不用交保证金，减少了环节，少占用农户的资金，相对于要交保证金的“福林贷”来说，“福林贷”更为繁琐、成本更高。

4.3 担保风险大

受经济下行影响，担保收储公司自身风险在增加，林权抵押贷款的风险也在增加。

4.4 村合作社缺少积极性

开展“福林贷”需村主干为主成立合作社，以此承担违约的林木资产的处置协调等，但是村主干、村民缺少积极性，认为风险大、不愿承担风险。

4.5 贷款额度太低

需要贷款的林农认为“福林贷”最高限额20万元不能满足贷款需求。

4.6 贴息条件有限

“福林贷”只对森林资源培育和资源开发进行贴息，其他的林业经营活动未能享受贴息。林农们非常期盼能加大贴息的“范围”和力度[9]。而放贷方认为将贷款发放给失信人员或者有不良记录的人，风险太大，管控贴息范围，是为了把控风险。

4.7 反担保遇到阻碍

一是林农管护着流转来的林子，但是却没有林权证作为反担保；二是绝大部分林权资产为集体所有，林权证未体现个人份额，使得林农在正常流程中遇到缺乏相关材料证明反担保资产的问题。

5 集体林改中的林业金融贷款制度改革建议

5.1 政策支持

一是建议国家能解决现行林权管理制度中制约林地转包、租赁不能办证的难点。此难点导致村级林业经济合作组织难以筹集担保基金，难以帮助林农依法取得林业担保贷款主体资格，制约了农村林权担保贷款的实行和林权流转。二是建议国家金融协调部门对林业发展实行长期限(10年以上)、低利息、灵活便捷的信贷扶持政策，如再适当降低贷款利率，延长贷款周期，延续贷款的持续性，对到期的林业贷款原则上继续续贷。

5.2 信贷支持

针对林农林权抵押贷款需要缴交担保金的问题，建议金融部门降低保证金缴交数量，甚至可以参照三明市针对农民融资的“福田贷”不用交保证金，降低林农贷款成本，简化贷款程序，增加贷款额度，提高林农林业生产的积极性[10]。同时也能拓展金融部门信贷资金的来源渠道[9]，形成双赢的局面。

5.3 财政支持

建议财政加大对林业融资贷款贴息的投入力度[10]，财政及林业部门积极向上级协调，争取林业融资贷款的贴息面，如将贴息涵盖所有的林业生产经营活动等；对林权抵押贷款工作开展较好的省级以上扶贫开发重点县给予专项资金扶持。

5.4 干部支持

乡镇领导特别是村委主要干部，要将普惠林业金融工作当作是为村民致富，提供资金保障的好途径，是为乡村振兴促进乡村建设提供金融活水的好平台，将此项普惠林业金融工作进一步做实抓好。

5.5 担保支持

创新担保风险措施。一是创新林权证反担保举措，解决农户拥有林权资产但没林权证无法贷款的情况。推广在实地评估林农资产的前提下，村主干根据林农实际拥有的林权资产，在集体林权证基础下进行详细划分，通过村里开具证明与集体林权相匹配，实现对林农的资产认可，解决没有林权证不能反担保的问题。二是大力推进“绿色发展”保证保险贷款，有效解决担保收储公司担保风险。三是建议国家能增加有利于生态林业发展的金融产品，如森林生态银行，让社会资本更好地投入造林绿化、森林资源保护、林下经济、花卉苗木和旅游休闲等产业。

6 小结

从福建省两个地区的林业投融资模式的比较中，得出要改变林业投融资五难问题，需要改善政策、保证金支持、财政贴息支持，乡镇干部支持，以及担保支持。同时，还有待探索多种林业金融贷款模式以及市场化社会化的融资渠道。