“阳光权力”与基层社会治理创新——基于“阳光漯河”建设的实践审视

李三辉

（河南省社会科学研究院,河南 郑州450000）

一、引言

从近年来全国范围内不断爆发的腐败案件看，社会治理场域内腐败问题的本质是公权力滥用。具体表现为，在权力运行过程中，各地各级不同程度存在过大滥用、幅度过宽、绩效低下、程序无章等不规范现象。权力运行不规范，不仅会削弱党和政府的社会公信力，而且损害政策法规的公正权威，打破公平正义、守规诚信的社会秩序。腐败问题是党内最大的“毒瘤”，是政治生态最致命的“污染源”。习近平总书记曾指出，“一个地方要实现政通人和、安定有序，必须有良好政治生态”,“政治生态也要山清水秀”[1]。只有严厉惩治腐败问题，坚持“打虎”、“拍蝇”双管齐下，彻底铲除有可能产生腐败的“土壤”，才能维护政治生态的风清气正。为此，河南省委十届六次全会着重强调，要持续转变作风，一刻不停歇地纠正“四风”，形成风清气正的政治生态，赢得人民群众真心拥护。

直面河南经济结构的深刻变革、利益格局的深刻调整、社会结构的深刻变动，如何有效深化全面从严治党、强化党风廉政建设、推进社会治理？漯河市近年来积极贯彻中央和省委的决策部署，在加强基层权力监管和民主法治建设方面，形成了一些新机制、新方法、新经验，具有较强的借鉴意义。如2015 年以来，漯河市郾城区以“厘权、履权、监权”为主要内容，在所有村（居）率先推进“阳光三权”体系构建，在规范村级公共权力、保障群众参与监督公共事务、延伸党风廉政建设等方面取得了积极效果，推动了农村建设和提升了基层社会治理水平。着眼于全面从严治党的新形势，提升基层社会治理现代化、精细化、有效化，2017 年“阳光漯河”建设全面启动，从组织体系、运行体系、制度建设、保障体系等方面完善了基层治理体系，开创了“阳光村务、阳光政务、阳光司法、阳光党务、阳光民生”五大社会治理模块，促进了权力运行的公开化、透明化、规范化，推动了共建共治共享社会治理格局的营造。

从实施效果看，2017 年以来，漯河市乡、村两级新发生信访事项同比下降30.1%。截至2018 年10 月，在“阳光政务”建设中，三级（市、县、乡）政务外网已运行到位，3390 项权力事项已纳入统一政务平台，而且97%的事项达到三星级办理标准。“阳光司法”有序推进，市级政法系统已重新梳理权责清单34 项，已按程序公开31 项[2]。同时，围绕“阳光漯河”建设监督中发现的问题，开展了整治基层腐败“六项突出问题”专项行动、脱贫攻坚战中干部作风大督查和大整顿、“四风”问题专项治理、懒政怠政为官不为问题“回头看”专项治理、市县两级同步开展三轮常规巡察工作，加强了权力运行监督、惩治了腐败，推动了政治生态修复和党风政风好转。

二、从“阳光三权”到“阳光漯河”

几年来，漯河市在提升党委政府执政能力和社会治理水平的探索过程中，从郾城区先期开创的对“小微权力”的“阳光三权”规范，到“阳光漯河”建设的全面推进，漯河市社会治理的创新探索由点及面、由浅入深，逐步走出了一条特色鲜明、成效显著的成功之路，构建了完善的权力运行监督机制，对推进我省基层党风政风问题解决和社会治理体系完善做出了积极探索。

从“阳光三权”到“阳光漯河”，是紧扣时代脉搏的实践探索。2015 年以来，漯河市郾城区以“厘权、履权、监权”为主要内容在所有村（居）率先推进“阳光三权”体系构建，在规范村级公共权力、保障群众参与监督公共事务、延伸党风廉政建设等方面取得了积极效果，培育了“郾城经验”，提升了基层社会治理水平[3]。党的十九大报告指出，要加强对权力运行的制约和监督，加强社会治理制度建设，让权力在阳光下运行[4]。随着全面从严治党的纵深发展，2017 年漯河市全面推广“阳光三权”建设经验，以“明权清单化、用权规范化、监权透明化”为核心，致力构建权力运行监督新模式、净化政治生态、转变干部作风、强化以人民为中心的发展思想，从而提升基层治理能力，打造“阳光漯河”。

从“阳光三权”到“阳光漯河”，是内涵逐步拓宽的丰富提升。作为完善基层治理体系的创新探索，“阳光漯河”在内涵和外延上已不再仅仅聚焦“阳光三权”起步时的村（居）组织权力规范，而是把“阳光三权”作为贯穿全市各板块建设、各环节工作的主线，以“权力在阳光下运行、干部在阳光下工作、群众在阳光下监督、地方在阳光下发展”为目标，着力打造阳光村务、阳光政务、阳光司法、阳光党务、阳光民生，全面构建权责清晰、程序规范、科学高效、公开透明、监督有力的权责运行体系，探索市县乡村“四级联动”的“阳光漯河”建设新模式。“阳光漯河”意在基本涵盖全市所有公权力，进一步完善规范权力清单，实现权力公开全覆盖、权力清单全覆盖，让各级监督、内外监督成环结扣，助推全面从严治党深入、基层治理体系完善、惠及民生需要实现。

从“阳光三权”到“阳光漯河”，是先行试点经验的深化推广。2017 年以来，得益于“阳光三权”体系建设的前期基础，“阳光漯河”建设被提出、深化和推进，原本着眼于让村（居）“小微权力”在阳光下运行的“郾城经验”正逐步扩展、显现为“漯河模式”，成为在全省率先探索的基层社会治理创新举措，乃至形成可影响全国的宝贵地方经验。具体到“阳光漯河”对“阳光三权”的深化：一是“阳光用权”全覆盖上的内容极大扩展；二是编制《“阳光漯河”基本设计》上的运行体系更加规范；三是工作机制、保障机制、宣传体系上的制度建设更加完善。

三、“阳光漯河”建设的基本经验要义

2017 年以来，漯河市把“阳光漯河”建设作为推进全面从严治党、改进工作作风、净化政治生态、服务群众需求、完善社会治理体系、提升党委政府执政能力和水平的重要抓手，以“明权清单化、用权规范化、监权透明化”为核心，全面开启“阳光漯河”建设新征程。

（一）基本前提：重视制度建设与标准化运作

一是制度建设先行。漯河市委市政府印发了《关于推进“阳光漯河”建设的意见》、“阳光漯河”建设办公室编制了《“阳光漯河”基本设计》，明确了“阳光漯河”建设的工作总体规划。二是统一标准运行。《“阳光漯河”基本设计》从概念、目标、内容、建设标准、运行标准、考核标准等方面对“阳光漯河”“阳光党务建设”“阳光政务建设”“阳光司法建设”“阳光村务建设”做出了明确要求，同时也公布了“互联网+政务服务”平台建设运行标准、“阳光漯河”线下信息公开建设运行标准，确保“阳光漯河”建设有序规范。

（二）核心抓手：以“阳光三权”为人民用权

严规之下正杂念，强纪之下除私心。要破除“公权不为我所用就不称职”的异化思想，让权力行使不再“任性”，需要建立长效机制，全面构建权责清晰、程序规范、科学高效、公开透明、监督有力的权责运行体系，确保“公权一定姓公”。作为“阳光漯河”建设的核心，“阳光三权”被贯穿到各个板块建设、各个环节工作中以提升党委政府执政能力、推进社会治理。

一是“明权清单化”让权力事项不遮掩。认清拥有什么权力，才能清晰权力公开范围，提高权力监督的精准度。漯河市从权力名称、权力类型、行使主体、承办机构、实施的法律依据等方面，逐级列出权责清单和权力运行流程图。目前，已梳理出10 大项32 小项村级组织权力清单、15245 项依申请行政权力事项、150 多项党委权力目录、8 大项司法权力目录，实现权力清单全覆盖，让党内外监督有“目标”、有“靶子”、有“准星”。

二是“用权程序化”让权力行使依规不越界。统一制订权力运行流程图、办事指南，明确权力运行的程序、环节、过程、责任，让干部知道“干什么、怎么干”，群众清楚“找谁办、怎么办”，以权力的阳光运行，给群众一个明白、还干部一个清白，防止不作为、乱作为、胡作为。

三是“监权透明化”让结果公开公正不打折。随着社会主体日益多元化，社会治理社会化已成为一种发展趋势。“监权透明化”坚持既线上公开，又线下公开；既公开权力清单，又公开权力流程，让服务对象网上能够找到、办事地点能够找到，刚性约束公权使用，充分保障群众的知情权、监督权，发挥社会力量和公众的协同治理作用，提高公权为民的服务水平。

（三）主要途径：以“阳光作业”共建美好社会

权力阳光运行，工作公正透明。围绕“权力在阳光下运行、干部在阳光下工作、群众在阳光下监督、地方在阳光下发展”的目标，漯河市着力打造阳光村务、阳光政务、阳光司法、阳光党务、阳光民生，基本涵盖所有公权力，实现阳光作业全覆盖。一是抓好“阳光村务”。通过细化村级权力事项，拓展村务公开覆盖面，规范村务公开程序，开好“两道会”、做好“两公开”，确保重大决策、惠民事项等的研究实施“程序合规，过程真实”。同时，强化村监委会建设，与村“两委”同步参与村级工作，实现全程监督。发动群众自主监督，查看公示结果，发现问题及时反馈，实现民主监督。二是推进“阳光政务”。按照进一扇门、办所有事，上一张网、办所有事的要求，加快“互联网+政务服务”平台建设，实现“让数据多跑路、让企业少跑腿、让群众一次办妥”。三是深化“阳光党务”。遵循十九大精神和《中国共产党党务公开条例》，探索党务全面公开，规范公开的内容、范围、程序和方式，衔接党务公开与政务公开。四是铺开“阳光司法”。坚持应公开尽公开，以人民群众的司法需求为导向，依法审判、检察、办案，构建开放、动态、透明、便民的司法新机制。五是拓展“阳光民生”。以群众关注度高的社会公益事业为重点，围绕脱贫攻坚、社会救助、社会福利、教育、医疗卫生等重点领域及民生项目和资金全面梳理公开事项，着力保障和改善民生。

（四）机制保障：优化组织运行架构

一是加强组织领导，高规格设立工作领导小组及办公机构。市级层面成立“阳光漯河”建设工作领导小组，市委书记任组长，市长任常务副组长，组建“阳光漯河”建设办公室，设综合组、建设指导组、宣传组和2 个督导组，逐人明确职责。市直各单位、各县区、各乡（镇）、村都成立有“阳光”建设工作领导小组和“阳光办”，从组织上保证“阳光漯河”建设的顺利推进。二是健全工作机制，夯实基础保障。在工作阵地上，各级都有“阳光办”并分设综合、宣传、督导等工作小组，配足办公设备、车辆、经费等运转保障。在宣传保障上，通过高密度、多形式、分类别的手段来提高群众知晓率，为“阳光漯河”建设营造氛围。在追责督导上，市、县两级督导组不定期对各部门单位、各级地方开展高频次、不间断督导检查，督导结果同评先评优挂钩，下发信息通报，对建设落后和不力的单位地区约谈主要负责人。

四、“阳光漯河”对推进社会治理实践的贡献及启示

（一）“阳光漯河”是规范权力运行、密切党群干群关系的有力抓手

“阳光漯河”建设有效规范了党、政等社会治理主体的权力运行，理顺了社会治理事务的基本领域即“五大阳光板块”，促进了全面从严治党的有力落实，有效化解了基层矛盾，改善了党群干群关系，让群众参与、群众监督成为常态，干部更加轻松，群众更加满意。自2017 年建设“阳光漯河”以来，“明权清单化”使权力事项、使用范围不再神秘遮掩，“用权程序化”让权力行使循规依策不越界，“监权透明化”让结果公正公开不打折。广大党员干部严格按照权力运行流程决策、行事，并接受全社会监督，极大减少了侵害群众利益、腐败事件发生的概率。从“阳光村务”的实施效果看，2017 年4 月至2018 年4 月，全市各级纪检监察机关共受理反映乡、村两级新发生信访举报问题32 件，其中反映村干部的26 件，包含24 件反映村干部贿选问题，这与今年村级组织换届有关。同时，因信息不公开而侵犯群众知情权的只有2 件，且都发生在2017 年。

（二）“阳光漯河”是维护社会稳定的强劲利器

随着“阳光漯河”建设的实施，各级各部门尤其是村级职责权力和运行流程被全面公开，老百姓什么事情都清楚了，心中疑虑自然减少，显现了“给群众一个明白，还干部一个清白”的效果，从源头杜绝矛盾纠纷，使许多民生实事、文明新事、发展大事得以落实，极大促进了基层社会的和谐稳定。如面对征地拆迁、“低保”申请、道路修建、“一事一议奖补”等过去的一些急事难事和棘手问题，各村按照“阳光村务”办事流程，通过“四议两公开”的方法，使群众最关心的利益问题得到公开公正解决。同时，各职能部门按照“阳光政务”工作标准，压缩了办事流程，提高了工作效率，群众对党政干部的信任度、满意感不断提高。据统计，2017 年以来，漯河市乡、村两级新发生信访事项同比下降30.1%，涉及村级干部因素信访事项下降36.7%，成效显著[5]。

（三）“阳光漯河”是促进政治生态改善的“净化器”

借助“阳光漯河”建设，漯河市全面推动从严治党向基层延伸、党风廉政建设向纵深发展，而修复净化政治生态，要害在党员领导干部这一“关键少数”。围绕“明权清单化”，梳理各级党组织和领导干部责任清单，修订完善《党风廉政建设责任制共性任务清单》，分部门、分岗位量身打造个性任务清单，全面推行党风廉政建设责任制动态管理考核系统，着力破解管党治党“宽、松、软”问题。“阳光漯河”实施以来，漯河市各级党组织层层压实责任，各单位“第一责任人”负总责、做表率，以实际行动纠“四风”转作风、深化“放、管、服”改革，加速了“不敢腐、不能腐、不想腐”的一体推进。围绕“阳光漯河”建设监督中发现的问题，开展了一系列反腐惩恶斗争，不断扩大监督成效。2017 年以来，开展了整治基层腐败“六项突出问题”专项行动，收集问题线索414 件，党纪处分150 人；开展脱贫攻坚战中干部作风大督查、大整顿，查处问题33 起、处理38 人；开展隐形变异“四风”问题专项治理，查处违反中央八项规定精神问题47 个、处理50 人；开展懒政怠政为官不为问题“回头看”专项治理，问责39 各单位、95 名党员干部；推动市县两级同步开展三轮常规巡察，巡察党组织136，发展问题及问题线索1992 件。权力的阳光“晾晒”让腐败“无处遁形”，反腐惩恶“亮剑”祭出，政治生态环境清朗重现。

（四）“阳光漯河”是优化基层治理结构的支撑点

基层是社会治理的重心、难点和希望所在。加强社会治理制度建设，重点在加强社区治理体系建设，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。“阳光漯河”是健全社会自治组织体系的突破点。作为村民自治机制创新，“阳光村务”通过明权、规范用权、监权，开好“两道会”、做好“两公开”，使村级重大事务的决策实施透明化，实现“六把钥匙开一把锁”，把村级权力分解给党员和村民代表，“村里开会再也不用捂着盖着了”“村里大事小情，老百姓都能知道”，最大限度保障了群众知情权、监督权。另一方面，“阳光漯河”也是优化乡村治理结构的支撑点。“阳光漯河”涵盖了包括村（居）党支部委员会、村（居）民自治委员会、村（居）监委会、党员代表会、村（居）民代表会在内的基层治理主体，以“阳光村务”“阳光党务”夯实了基层组织建设、改进了工作作风、规范了权力运行、严格了监督管理、发挥了群众作用，为解决乡村治理结构中的权力集权化、村治行政化、监督虚无化，村民自治机制缺乏，村民参与不足，社会力量吸纳不够等问题提供了新视角，探索了新路径。

（五）“阳光漯河”是理顺基层干事节奏的有益探索

随着“阳光漯河”建设的全面展开和日益深化，广大党员干部和基层工作人员都反映，日趋完善的工作章程、有规依规行事的工作方式、舒心宽明的工作氛围正在形成，干部头上的“紧箍咒”扎紧了，私心杂念也自然打消了，心里反而减少了负担、解开了束缚，尤其是不再为化解矛盾纠纷、阻止群众上访犯愁了，真正可以集中精气神开展工作了。“阳光漯河”建设中不断涌现的局面是：群众明白了、干部收敛了,群众理解了、干部轻松了，群众气顺了、干部心齐了，基层党组织的凝聚力和战斗力增强了。

（六）“阳光漯河”是提升社会治理“四化”水平的重要途径

一是“监权透明化”有助于提高社会治理的社会化水平。党的十九大强调，要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，而提高社会治理社会化也符合社会治理主体日益多元化的时代现实。线上线下实施“监权透明化”，探索和延伸了党风廉政建设，有利于充分保障群众的知情权、监督权，发挥社会力量和公众社会治理的协同作用，规范广大党员干部的履职行为，赢得群众的普遍认同和支持。

二是“用权规范化”有利于提升社会治理的法治化水平。社会依法治理的精神内涵就是要依规、守规、用规，规范化权力运行有助于推动政府依法行政，增强党员干部用法治思维方式展开社会治理的能力，推促全社会形成厉行法治的理念，有效维护群众合法权益和社会大局稳定，保障公平正义。

三是搭建网络平台有益于推促公开、提高社会治理智能化水平。一方面，通过建设“阳光漯河网”，实现党务、政务、村务、司法等权力事项流程线上公开以利企便民、服务大众；另一方面，着力建设覆盖全体、整体联动、部门协同、一体化办理、省市互通的“互联网+政务服务”技术和服务体系，提升政府治理体系和治理能力现代化水平。

四是建设人才队伍有利于提高社会治理专业化水平。目标的实现最终要靠人去落实，着力建设高素质人才队伍是主体保障。首先，配齐人、稳住人，保障建设运行中所抽调的人员完全脱离原单位开展工作，同时为他们提供必要的车辆、经费等支持。其次，搞好业务人员培训，采取以会代训、重点培训、分批培训等多种形式，使干部和群众对政策做到真正理解。尤其要做好基层培训工作，对所有村组干部、群众代表进行培训和业务知识讲解，重点培训村支书、村主任、村监委会主任，使其明白权力界线、工作流程、纪律要求等。第三，选对人、用好人，着力建设德才兼备的高素质执政骨干队伍，加强对党员干部的教育监督，激励干部担当作为，引导党员干部堂堂正正做人，老老实实干事，清清白白为官[6]。