现代化视域下甘肃普通高校治理能力研究

金 锋，谢荣荣

（天水师范学院马克思主义学院，甘肃 天水741001）

一、甘肃普通高校治理能力存在的问题

甘肃省普通高校在治理能力方面所遇到的问题既有同其他高校相似的地方，也有甘肃省自身所独有的个性问题。与其他高校相似或相同的问题全国很多优秀的学者已经给出了解决方法，而甘肃省自身所面临的问题突出表现在民主化、科学化、法治化等方面。

（一）甘肃普通高校治理能力的民主化缺陷

改革开放以来，民主问题一直是社会关注的焦点，在党和国家的带领下，人民群众的民主意识不断加强，民主素养不断提高。甘肃省普通高校作为中国社会的组成部分之一，在民主化方面也取得了重大进步，但由于发展速度缓慢，与其他发达城市的高校相比还存在一些问题。第一,治理主体民主性不高。在高校治理中，教师与学生本应处于主体地位，但在甘肃省大多数普通高校中他们的主体地位基本没有体现，利益诉求基本没有实现，学校更多地把学生看成受教育者和被管理者，学生的民主管理权益无法得到充分的保障。在管理的过程中，学生的民主权利往往被忽视，导致学生对学校的管理事务漠不关心，甚至当他们的民主权益受到侵犯时也无动于衷。和学生相比教师尽管享有更多的权利，但是其权利被忽略也是常有的事。“师者，所以传道授业解惑也”，一千多年前韩愈在《师说》中就给教师行业下了定义，但是在今天的大学里，他们仍然被只看成站在三尺讲台上讲述书本知识的人，而参与学校管理的权利经常被有意无意地遗忘。第二，政府权力泛化。和国内大多数高校一样，甘肃普通高校经常受到政府权力的干预，近年来政府虽然意识到这一缺陷，相关法律也规定政府应以宏观调控的形式间接影响高校治理，高校本身享有治学自主权，但这些规定还是过于笼统，并没有切实解决政府权力泛化的问题[1]。在现实中政府部门依然采用传统的管理模式管理高校，并没有减少对学校的行政审批和直接干预，例如：甘肃省在高校招生人数、高校经费划分和使用、高校的迁移和扩建以及高校的学科划分、专业设置、科研项目的审批等方面，都要受到政府或多或少的干预。这不仅损害了高校办学的自主性，还严重影响了高校治理能力现代化的进程，从而导致高校治理工作推进困难，科研创新缺乏动力，教育质量难以提升，学校工作效率低下。

（二）甘肃普通高校治理能力的科学化缺陷

高校治理是一项复杂的工作，高校内部各要素之间存在千丝万缕的关系。所以在治理的过程中必须面面俱到、事无巨细，这就需要采用科学化的方法和手段去处理高校内部的各项事务。但甘肃普通高校在科学化的应用方面还存在不足，主要表现在以下两个方面：第一，理论没有联系实践。受全国高校治理现代化理论不断发展的影响，甘肃关于高校治理的理论渐趋成熟，关于治理的研究课题层出不穷，但省内关于高校治理的实践并没有跟上理论的脚步，甚至出现理论与实践严重不符的情况。因此理论对实践的指导效果不高，实践也很难进一步推动理论的深入发展。第二，缺乏科学的现代化制度。高校治理能力的提高与科学合理的制度紧密相关，科学合理的规章制度，可以保证高校的发展，反之则会限制高校发展。甘肃普通高校的治理制度还不够健全，主要表现在以下几个方面：一是在制定制度时没有处理好内部管理和外部协同的关系，导致权责不明、规范无序、统筹不协调等问题突出。二是规则与主体之间存在矛盾，部分规则缺乏必要的人文关怀，忽视人的主观意愿，采用类似行政命令的手段强迫主体执行，导致主体对治理制度产生排斥心理。再加之“主体自身遵守制度的意愿不高，导致治理制度执行困难。”[2]除此之外，甘肃普通高校还存在顶层设计形同虚设的情况，即部分制度只是流于形式，并没有贯彻执行。三是制度缺乏创新，这在甘肃普通高校中普遍存在，很多制度建设只是在以前制度的基础上稍加改变，缺乏改革创新的勇气。

（三）甘肃普通高校治理能力的法治化缺陷

近年来，随着国家法治建设的不断完善，甘肃依法治校工作取得一系列成果，取得了一些具有借鉴意义的工作经验和治学思路。但从总体上来看，依法治校还需在国家的监督和引导下进行，没有完全成为学校的自觉行为，这与依法治国基本方略的要求还有一定差距，主要表现在：第一，学校法治思维和法治意识普遍不高。部分领导干部法律意识淡薄，学校遇到不利事件时往往采用赔款来化解。在管理上也存在疏漏，不能按照法定程序来处理问题，决策机构不健全，缺乏民主性，仅由领导层决策；教师的法治意识也有待提高，一方面不能用法律手段维护自身的合法权益，另一方面又没有依法规范自己的言行，例如：2017 年12 月发生在甘肃某大学的“因学生上课迟到，老师让学生互扇耳光”的事件。这恰好说明了双方法律知识非常欠缺，一方面对问题只知采用暴力，对自身的某些不法行为也没有明确的认识，另一方当侵权行为发生时只会忍气吞声。又如2017 年4 月发生在甘肃某市的一起针对一名女生的校园欺凌事件，犯罪嫌疑人虽然是学生，但行为恶劣，就是因为其对自身的不法行为没有清晰的认识所致。第二，依章治校存在短板。在高校内部，要提高依法治校的水平，必须依据国家法律结合学校实际来制定相应的学校章程。“现代高校治理下的有关章程，一般涉及两个方面，一方面是关于科学处理高校与外在组织之间关系的，另一方面则集中在学校内部各种制度安排的。”[3]当前，甘肃高校基本都制定了相应的学校章程，但现阶段建立的章程还不是很完善。具体而言，当前甘肃高校的章程大部分都只着眼于整体，没有对具体的机制给出明确的规划。教学特色、办学理念以及发展目标方面都不够明确，高校的内部治理体系过于笼统，依法监督缺乏支撑，执行过程中章程落实不到位。这些都表明甘肃高校的章程建设还有很长的路要走。

二、甘肃普通高校治理能力的问题根源

甘肃普通高校在治理能力方面之所以会遇到以上问题，与政府、高校自身以及社会都有密切的关系，我们可以结合社会实践和历史经验进一步细化分析，进而找到问题的根源，为探求突破途径奠定基础。

（一）甘肃普通高校治理能力民主化问题的根源

甘肃普通高校在民主化方面面临的主要问题是治理主体民主意识不高和政府权力过度泛化，通过对高校实际情况和我国历史方位的分析，我们认为甘肃普通高校治理主体的民主意识不高首先在于传统思想的影响。中国有几千年的专制历史，在封建社会，“权力本位”的意识根深蒂固，人们几乎没有“民主”这个概念，也没有真正意义上为了民主和自由而战的思想，人们习惯于服从上位者，时至今日，这种观念依然影响着人们的思维方式和行为方式。与积极参与事务管理、充分行使民主权利相比，人们更倾向于按部就班地生活，着手做好眼前的事。其次，政府、学校和社会对治理主体的民主权利不够重视。在以科研为导向的考核评价体系下，高校崇尚科研，科研成为成名和奖励之源，这不仅不利于激发教师教书育人的积极性也进一步限制了教师和学生参与民主管理的欲望。同时，学校也没有充分保障师生的民主权益，师生的地位和职能没有冲破传统思想的牢笼，被刻板地定义为教育者和受教育者。学校经常忽视师生的民主参与权，使师生处于被动接受命令的境地。而政府权力过度泛化首先是因为受到传统“官本位”思想及新中国成立初期计划经济体制的影响，甘肃普通高校采用行政集权的模式，致使高校更像政府的下属机关，使高校的财政政策、评估制度、管理手段都受制于政府，因而导致政府拥有更多的权力来管理学校。比如：由于政府对高校的行政审批事项过多，而导致行政审批事项下放后出现“接不住、跟不上，管不好”的问题，这些问题是造成师生办事“堵点问题”的重要原因。其次，在政府以往的管理过程中有一些成功的经验，尤其是在改革开放以来，在党和国家的领导下，甘肃政府带领高校培养了一代又一代拥护中国共产党领导和中国特色社会主义制度的优秀人才，助长了甘肃政府管理学校的自信，进而由宏观管理转向精细化管理，使高校的自主权进一步受到限制。最后，高校内部对部门的权力定位不明确，常常出现行政部门越位的情况，因而导致政府与学校、行政部门与学术部门界限不清，范围不明，严重限制高校治理现代化进程。

（二）甘肃普通高校治理能力科学化问题的根源

甘肃普通高校在科学化方面面临的主要问题是理论没有联系实践和缺乏科学的现代化制度，这些问题的产生与高校治理概念提出时间短、没有正确处理高校与政府之间的关系有密切的联系。具体来说：理论不能联系实际是因为高校治理现代化是20世纪才逐渐发展起来的新命题，那时候正值新中国成立初期各方面发展都不完善，且深受苏联高度集权的影响，我国高校几乎没有自主权。改革开放以来政府过度干预学校的情况有所缓和，高校享有一定的自主权，开始有了“治理现代化”的探索实践，高校治理的理论也在蓬勃发展，但甘肃高校由于发展落后，依然难以摆脱传统管理模式的束缚，因而出现理论与实践相脱节的情况。而甘肃普通高校缺乏科学的现代化制度是因为“高校过于依赖政府，自主性较差，管办评之间界限不明确，没有责任到人，导致出现很多灰色地带，产生互相推责、无序治理的现象。”[4]规则与主体之间存在矛盾，首先是因为治理制度不同于行政命令，行政命令靠强制力保证实施，而治理制度则强调主体自觉遵守规则，制度制定者如果不考虑主体的意愿，对学校的具体情况没有深入调查，只是单纯按照少数制定者自身的经验，主观地制定关乎学校发展的制度，必然造成顶层设计脱离基础建设。其次，甘肃高校对制定的制度落实不到位，高校自身对制度也抱有消极的态度，部分制度本身有很高的价值，但长期以来仅以形式的方式存在，并没有落实到基层中去，由此造成顶层设计形同虚设的局面，进而导致规则与主体之间矛盾重重。例如：2018 年4 月开展的“师德建设长效机制贯彻落实专项督察”结果就显示甘肃省的师德考核评价就存在重形式轻内容的情况。甘肃普通高校治理主体消极地遵守规则，甚至不遵守规则，这不仅不利于学校的长远发展，还严重限制了甘肃高校治理现代化的进程。而之所以出现制度缺乏创新的情况，一方面是因为传统的管理制度在相应的历史时期曾发挥过积极的作用，有可借鉴的价值；另一方面，甘肃高校制度的制定者没有突破传统思想的束缚，只看到了过去管理制度带来的成效，没有意识到时代在改变，旧思想，旧制度在这个发展迅猛的信息化时代已经落伍。

（三）甘肃普通高校治理能力法治化问题的根源

甘肃普通高校在法治化方面面临的主要问题是高校内部的法治思维和法治意识不高、高校章程建设不完善。产生这样的问题不仅与甘肃自身在法治建设方面的缺陷有关，还与全国大的法治环境有关。具体而言：高校内部法治思维和法治意识不高首先是因为传统思维根深蒂固，缺乏相应的法制环境。虽然早在1997 年党的十五大中，就把依法治国确定为治国的基本方略，但依法治国的落实情况不尽人意，尤其像甘肃这样的地区发展就更加缓慢。甘肃与其他发达地区相比，明显存在着发展速度缓慢，传统思想根深蒂固，人们的法制意识普遍不高的现象，并且对法律知识的应用普遍较低，法治氛围很难形成。在这样的大环境下，学校的法制意识和法治思维难以提高。其次是法律知识宣传不到位，依法治校没有深入人心。甘肃高校的法治宣传活动单一，形式简单，对于法治宣传工作不够重视，所以依法治校的理念没有深入人心，因此导致师生的法治观念淡薄。另外，甘肃高校的章程建设不完善，一方面是因为我国的立法工作并未跟上高校建设的步伐，而高校章程建设必须与国家相应的法律法规相结合，所以当国家的法律法规不健全的时候，高校章程难免存在缺陷；另一方面是因为甘肃高校在制定章程时，并未全面调查学校的具体情况，因而导致制定的章程针对性不强，而且落实困难。

三、现代化视域下甘肃普通高校治理能力的提升路径

（一）甘肃普通高校治理能力的民主化道路

针对治理主体民主性不高的情况，甘肃普通高校首先应营造民主氛围，摒弃不良传统，切实推进民主管理的宣传工作，在全校范围内建立民主管理的氛围，唤起教职工、学生的民主意识，进而突破传统思想的束缚，改变他们的行为方式。校内党委书记、校长在决策一些重大事项时，应征求教职工的意见。同时，学生作为学校的重要组成部分，也应组织学生代表去参与学校事务管理，以此来突出学生的主体地位。只有突破传统理念的束缚，才能进一步推动高校治理现代化。其次，甘肃普通高校应保障民主管理，落实师生权利。依靠师生办学、推动学校发展是民主管理的中心，甘肃高校要提高内部治理能力，一方面要保证党委的领导权，校长的行政权以及教授的治学权，另一方面要积极落实师生民主权益。落实师生民主权益：一要扩大师生权益诉求的渠道。通过建立健全相关的规章制度，为教师和学生参与民主管理提供制度保障。通过完善学校运行机制、重视提案工作来切实落实教师和学生的民主管理机制。通过积极组织学生和教师参与学校的民主管理和监督，更广泛地维护广大教师和学生的合法权益。二要提高领导干部的民主意识。要改革领导干部的选拔任用制度，确保任用公平民主。坚持民主集中制，进一步完善党委领导下的校长负责制。全面健全监督机制，加强领导干部作风建设。三要加大学校信息公开力度。信息公开是保障师生知情权、监督权、参与权的有效方法，也是广大师生行使民主监督，民主管理权利的重要方式。要把广大师生关注的难点、焦点、热点问题重点公开，并逐步扩大学校信息公开的范围和内容。要不断拓展民主管理与监督的内涵和外延，以求在向广大师生公开信息的基础上，逐渐向社会大众公开，增加学校信息的透明度。

针对政府权力泛化的问题，甘肃应规范行政权力，转变政府职能。建立现代高校治理体制，要明确政府在高校中扮演的角色，解决好政府与高校、行政权力与学术权力之间的关系。要处理好这些关系，甘肃政府首先“要转变落后的管理观念，转向符合历史发展的现代治理理念，以宏观调控的形式间接影响高校治理。简政放权，改革行政审批制度；下放审批事项，把更多的治理权力还给高校，让高校享有自主权。实现教授治校，让真正懂学术的人来管教育，让高校逐步形成‘自主管理、自我约束、自主发展、社会监督’的现代治理模式。”[5]同时,甘肃普通高校还要平衡行政权力和学术权力，一方面明确二者之间的范围和边界，将行政权力和学术权力分属到不同的部门，例如把行政权力划分在明确职能、配置资源、协调关系上，把学术权力划分在完成教学任务、保证学术自由、进行科学研究上，进而使行政权力和学术权力各司其职。另一方面，要明确这二者统一于学校这一整体，共同为学校治理工作服务，所以不能完全割裂开，也不能对立起来，要互相配合，共同推动高校的发展。

（二）甘肃普通高校治理能力的科学化道路

面对理论不能联系实际的情况，甘肃普通高校首先应该加强宣传力度。前沿性的理论不单单属于精英阶层，也属于普通大众。那些富有指导意义的理论不能只停留在远离普通民众的学术期刊上，更不能只存在于研究所里，要到全社会去宣传，让社会各界都认识到实现高校治理是大势所趋，且对服务社会，培养人才都有重要的意义，进而扫除思想障碍。其次，高校应勇于创新，采用现代化的治理理念去改变传统的制度，建立新的治理模式，尝试用前沿性理论指导实践。同时，甘肃普通高校应把学习理论和推进高校治理工作结合起来，科学的判断学校面临的问题，确立学校的发展目标，推动学校稳定发展。最后，甘肃应加大人才的培养力度，学生是未来社会发展的主力，学校向学生灌输先进的治理理念，学生有了坚实的理论基础，可以内化于心而外化于行，高校学生在未来的工作岗位上也能将此运用于实践，使理论与实践紧密结合。

针对缺乏科学的现代化制度的问题，甘肃普通高校应加强高校自主权的建设，提高高校法人地位、完善政校分开、管办评分离、社会参与的治理规范。在制定治理制度时，要了解治理主体的意愿，考虑到主体遵守规则，按规则办事的可行性条件。采用民主的方式让多元主体参与规章制度的制定，确保主体能够自愿遵守规则。甘肃普通高校还要结合高校自身的教学规律和实际情况，以保证制定的制度与高校自身发展相符合。在制度制定出来以后，应该进行有效的贯彻执行。在执行制度上不能敷衍了事，应结合制度落实情况，对符合学校发展的全面贯彻落实，积累经验，对不利于学校发展或限制学校发展的要积极改进，及时修正。还应设立相应的监督机构，以保证制度规则的落实。与此同时，要注意过去成功的经验不应该成为时代前进的枷锁，应该加强学习，积极推进先进的治理模式，进行全方位的改革，为高校发展注入新的活力。

（三）甘肃普通高校治理能力的法治化道路

针对高校内部法治思维和法治意识不强的问题，甘肃普通高校首先应组织行政干部带头学习相关法律法规，坚持每周一次集体学习，提升领导队伍的法治能力和法治思维。其次，高校应组织教师学法，增强法律意识和素养，要求教师要用《教师职业道德规范》来约束、规范自己的言行，依法治教，依法执教，不断增强自身的法制意识和观念，并能够运用法律武器维护自己的人身安全和合法权益不受侵犯，做到既维护自己的权利，又依法履行自己应尽的义务。再次，高校应把法律知识搬进课堂，广泛深入地对学生开展法治宣传教育，让《宪法》《刑法》《治安管理法》《禁毒法》《税法》等法律法规进校园，法律知识进课堂，各学科结合自身的特点对学生进行法治宣传教育。还可以利用征文比赛，校报等宣传相关法律法规。除此之外高校还要注意把安全问题和法治教育同时抓，切实做到国防交通安全，消防安全，食品安全，毒品预防教育等专题教育，全面提高学生法制观念和法律知识。开展高校模拟法庭活动，提高高校学生的法制素养和专业知识，并要求学生撰写学法心得，进一步提高学生的法律意识，从而形成“知法，学法，懂法，用法”的普法氛围。

针对甘肃高校的章程建设不完善的问题。首先要依法立章，在对国家的相关法律法规全面深入解读的基础上，制定关于贯彻落实党委领导下的校长负责制的实施办法、高校管理手段，构建以大学章程为核心的依法治校体系，以确保章程的合法性。其次，要全面调查本校的实际情况，在对调查结果的深入研究的基础上再制定高校章程，并从实际出发把章程的要求转化为具体的任务举措，把章程的各项要求融入到学校管理的各个环节，以确保章程的合理性。最后，应该建立严格的监督机制，层层把关，以确保章程的贯彻落实。

总之，提高甘肃普通高校治理能力是一项艰巨的工程，不可能一蹴而就，要多方协调，综合改革。既要充分利用政府力量和社会资源，又要处理好政府、高校及社会三者之间的关系，使这三方力量互相配合，充分协调，进而提高人才培养的效率和质量，同时也应打破传统的管理理念，采用民主的、科学的、法治的现代化治理理念，办好人民满意的高校。