论检察机关提起行政公益诉讼案件机制的优势与完善

□陈岑博 叶文珍

检察院提起公益诉讼的机制是我国司法实践的一项创新，在经过了两年多的试点，终于通过立法的形式，分别在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中规定了检察机关可提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。其中，行政公益诉讼制度的确立，使检察院对行政权的监督有了具体的切入点，但这也给检察机关的传统的工作带来了新的挑战，检察机关传统上承担着公诉的职能和对贪污、渎职犯罪的自侦工作，但由于监察委的成立，使检察机关的一部分职能转移到了监察部门。而法律监督的工作也发生了变化，从对公职人员的职务犯罪，转移到了对公权力机关的行政权行使的监督上，这种变化，不少检察机关工作人员直言颇为不适应，而最高人民检察院也鼓励各级检察机关试点各种方式对行政部门的行为进行监督，行使好行政检察权，做好行政公益诉讼的工作。这也由于《人民检察院组织法》21条的规定探索空间有关，也存在优化的空间。本文从这一角度出发，分析检察机关提起行政公益诉讼的优势及其需要改进的空间。

一、检察行政公益诉讼的发展历史

2017 年6月，检察行政公益诉讼制度正式确立。《行政诉讼法》第25 条增加第四款，赋予检察院提起行政公益诉讼的权利。2018 年《人民检察院组织法》的修订，对检察机关行政公益诉讼制度进一步确认。自从检察行政公益诉讼从试点到正式写入法律，不仅切实保护了生态环境和资源、国有资产，避免造成更多的资源被破坏，而且在国有土地使用权出让领域也取得较好的保护效果。在2018 年,全国法院一共受理了376 件由检察机关提起的环境行政公益诉讼案件，231 件审结，审结率更是达到60%。并且，法院受理检察机关公益诉讼案件数量呈现上升的趋势。可见，实行检察公益诉讼加强了对环境资源的保护力度。虽然各国对公益诉讼的叫法各有不同，比如德国的公益代表人制度，法律中明确规定，检察官是公益诉讼的起诉代表，而检察官是由联邦行政法院特别设立的；“用公法名义保护私权之诉”是英国的公益诉讼制度，国王赋予检察总长权利，由检察总长提起诉讼，阻止违法行为；美国的“私人检察长”制度，由法律授权的私人提起公益诉讼。实际上，这些是各国为维护国家和社会公共利益设置的公益诉讼制度，赋予检察机关、民众和社会组织法律权利去保护公共利益。很多时候，检察机关是民众的代表，参与公益诉讼。在我国，以保护公共利益的目的，检察院担任起诉人，是行使检察权的职能表现，这也是我国的公益诉讼的独到之处。

我国检察权具有复合权力的特征，其一是刑事公诉权、民事公诉权以及行政公诉权，这三者是检察权的重要组成部分，不可否认公诉权是在检察权的权属之下。虽然提起公诉对保护公共利益的效果不够显著，但不得不承认，完整的公诉权给予了国家利益更全面的保护;其二是为了维护法制和司法公正,包括立案、侦查监督、不起诉等诉讼法律监督权。[1]公诉权是检察机关公认的职权，检察机关行使公诉权，提起行政公益诉讼，体现了检察机关的保公共利益的初衷。

检察机关具有诉讼活动的法律监督权。在法律上，法律监督权和公诉权有着截然不同的内涵和意义。公诉权是一种保护国家利益和社会公共利益的权利，而法律监督权是为了维护诉讼活动的公平和正义，本质上两者不冲突。法律监督权关注的更多是诉讼活动的法律问题，而检察机关办案人员在担任公益诉讼案件的检察官时，拥有的是与被告行政机关同样的诉讼权利，不存在诉讼中行使法律监督权的可能性。检察机关公诉部门行使公诉权，部门之间独立，不互相干涉，法律监督权归属检察机关的其他职能部门。因此，检察机关作为行政公益诉讼的起诉人，不会出现同时担任诉讼活动的监督者的情况。

二、检察行政公益诉讼的优势地位

（一）检察机关具有法律专业知识和诉讼优势

检察机关是行使公诉权和法律监督权的职能部门。在人们的认识里和现实生活中，对比公众、社会组织，检察机关作为起诉人，拥有丰富的法律资源，具有明显的法律专业优势。检察机关行使权利不受行政机关干扰，和行政机关的地位平等。虽然行政公益诉讼对专业知识的要求比较高，检察机关的相关工作人员应当具备基本的知识和判断能力，但在诉讼活动中，法律专业知识和诉讼经验更为重要，因为丰富的诉讼经验可以补充相关专业知识的欠缺。《行政诉讼法》规定，只有与行政行为有直接利害关系的当事人才能提起行政诉讼。但实践中，损害公共利益的行政行为不一定有特定的受害人，因此，很多时候，损害社会公共利益的行政行为由于缺乏特定的受害人而逃避了法律责任的追究，致使国家利益和社会公共利益没有办法得到及时、有效的保护。检察机关作为国家公诉机关，以公益诉讼起诉人的身份起诉具备正当性基础，同时在财力、物力及人力资源等方面能够有效弥补个人或者社会团体的不足，能够对抗公权力机关，尽到其应有的职责。

（二）具有保护国家和社会利益的目的

检察机关是公益诉讼的主要诉讼主体之一，对公共利益的保护有着举足轻重的地位。维护公共利益就是在维护人民的切身利益。国家的责任包括维护社会公共秩序、保护人民的安全、使人民的生活享有更多公共福利，这样，国家才能长久而稳定地存在，人民才能享有美好的生活。

侵害国家的行政行为是难以被察觉和发现的，设置可以与行政机关对抗的、能够代表国家的机关，赋予该专门机关对行政机关的违法行为进行追诉的权利。而检察机关在司法分权和制衡的背景下产生,向来负责维护整体公众利益的事务,理论上可以代表公益。[2]行政公益诉讼刚起步的时候，鉴于各国的实践和检察机关的公益性，赋予其独立提起公益诉讼的权利，是有合理依据和意图的。

公众或社会组织提起行政诉讼，也能够切实维护国家利益，避免社会公共利益受损。但检察机关拥有的权利和地位，更具代表性和说服力，象征着国家的权威。检察机关对行政机关做出的诉讼行为也更有说服力，更能够被公众广泛接受和支持。检察机关作为行政公益诉讼的起诉人是恰当合理的。

（三）胜诉结果更具有影响力

行政机关违法不作为和不依法履行法定职责，往往是造成行政公益诉讼的原因。少数行政公益诉讼案件在法院的判决下结案，由于行政公益诉讼案件涉及各方利益，包括国家和民众的利益，因此，在公益诉讼案件普遍受到更多的关注的情况下，法院的判决结果具有更大的影响力，能够督促违法履职的行政机关依法纠正不作为或者依法履行职责，同时对其他行政机关起到警示和示范作用。

目前，最高检发布了数个具有指导性的“关于检察机关提起行政公益诉讼”的案例。例如，贵州省锦屏县检察院诉锦屏县环保局案，该案的处理效果显著，对该地区和全国类似案件的处理具有借鉴意义，具有一定的代表性。由于锦屏县环保局没有依法履行监管职责，怠于对违法的行政相对人作出行政处罚。法院作出县环保局行为违法判决后，县政府和相关污染企业各尽其责，违法的企业及时处置危险废物，县政府大力整改，并对违法行为进行集中的整治。随后，县委和县政府在全县领导干部大会上，播放该案开庭审理的全过程录像，教育和要求各领导干部以身作则，带头遵法、守法，提升依法行政和环境保护的意识。[3]

（四）具有诉前程序优势

诉前程序是检察公益诉讼的一大亮点。诉前程序的作用就是行政机关根据检察机关的检察建议依法履行职责和主动纠正违法行为。诉前程序不起作用，检察机关才能够提起诉讼。如果行政机关及时纠正违法行为或依法履行职责，不仅可以节省司法资源，还可以提高行政机关的自我纠错的执法水平，一定程度上可以避免相关行政机关对检察监督的抵触，促进社会和谐。[3]

根据最高人民检察院统计数据①，在试点阶段，行政机关自我纠错的案件比率超过了半数，最高的统计数据达到了77.75%；而截至试点结束，虽然这一数据则稍有回落，约为67.25%，但仍占到了近七成的比重。行政机关对诉前程序的重视程度可见一斑：给予检察机关的回复及时，积极采纳检察机关的建议，纠正和改正违法行为。这充分发挥了行政机关工作人员的主观能动性，增强主动纠错和履行职责的能力，更体现了检察公益诉讼的优越性[4]。

三、检察行政公益诉讼的问题和反思

（一）案件线索来源单一

案件线索发现难是各地检察机关都面临的一大难题。比如，在试点工作刚开始的前6 个月内，案件的线索共有501 件，平均到13 个试点省份，每个省每个月案件线索发现的数量约为5件。在试点进行了21 个月之后，案件的线索数增长到了6532 件，平均到各省每个月的案件线索发现数量约为24 件。与民众对检察机关的期待相较，这些线索数量明显不足。[4]根据《实施办法》的限定②，检察机关在履行职责中发现危害公共利益的案件才能提起诉讼。因为对于履行职责的描述不够清晰和明确，导致检察机关工作人员在工作中产生疑虑，难以区分是否来自“履行职责”的线索。

（二）调查取证困难

检察机关在行政公益诉讼中调查取证的积极性差，首先是缺乏刚性的法定依据。在《行政诉讼法》中没有明确地规定检察机关的调查权，尽管在2018 年3 月实施的《两高解释》作出了相关具体规定，人民检察院可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料，但这一解释不是法律，对行政机关几乎不能产生约束力。其次，地方政府负责各检察机关的财政、人事，这也使检察机关行使职能受到地方力量的掣肘。在实践中，检察机关调查取证缺乏操作上的明确标准，如果在调查取证过程中，行政机关工作人员不予配合，检察机关缺乏采取强制性措施的权利并且没有明确的程序性保障机制，调查取证工作就难以进行。

（三）缺乏行使公益诉讼职能的人力物力

检察行政公益诉讼正式确立以后，检察机关的工作量陡然上升。在未来，检察机关的行政公益诉讼的案件将不断增加。因此，检察机关的工作任务十分繁重。但在实践中，检察机关缺乏专门的行政检察部门。长期以来，行政公益诉讼案件交给检察机关的民事行政部门处理。受各种因素影响，民事行政部门属于检察机关中人员配置偏少的部门。该部门工作人员不仅需要承担诉讼监督等分内工作任务，还要协助办理公益诉讼案件。可见，案件数量、工作任务和工作人员的矛盾冲突明显。大部分检察机关表示，单靠民事行政部门的现有人员，不能充分保障公益诉讼的开展。在试点工作中，各地检察机关为了完成高级人民检察院的任务，只能从其他部门抽调精干人员成立专业部门的方式开展工作，这种做法不能根本解决问题。[5]

行政公益诉讼的案件一般案情复杂、涉及面广泛，对办案人员的专业素质要求较高。比如涉及环境公益诉讼案件，大气、水环境、土壤的专业问题，需要办案人员具备专业知识才能深入了解案件。再者，环境污染和生态破坏等公共利益损失，评估鉴定污染和破坏造成的影响需要具备专业评估能力和司法鉴定资质的机构作出鉴定，但实践中缺少统一的司法鉴定机构。

（四）未明确败诉后果的承担

进入诉讼阶段的行政公益案件，有的以检察机关撤诉结案，还有的以检察机关胜诉结案。从试点结束后诉讼结果的最终统计数据来看，在法院审结的458 件案件中，法院全部支持了检察机关的诉讼请求。[6]只要是参与了诉讼，诉讼各方都有败诉的可能，尽管一方主体是检察机关，也不例外。在检察行政公益诉讼中，当检察机关举证不能，证据不足，同时该案件又不能够调解时④，检察机关必然要承担败诉的结果。《实施办法》第19 条，只是确定了检察机关可以抗诉的权利，但没有明确检察机关败诉的后果责任承担。这是不合理的。

四、检察行政公益诉讼的完善建议

（一）建设相应机制，拓宽线索渠道

案件线索来源单一限制了行政公益诉讼的后续工作的开展，长此以往可能使检察机关陷入没有案件的尴尬情境，不利于行政公益诉讼制度的良好发展。因此，应该扩大解释“履行职责”中发现的线索，不仅包括检察机关在行使职权时发现的线索，而且包括公民、法人、其他社会组织在控告、申诉、检举、信访等途径发现的线索以及有关政府、人大、行政机关主动移交或转交的一些有效线索。

赋予检察机关提起行政公益诉讼的权利，充分利用社会公众发现线索、提供有利信息，拓宽线索的来源渠道，应完善相应的举报保密制度、证人保护制度，保障公民、法人、社会组织为行政公益诉讼提供证据及其它协助的权利，充分发挥群众的力量，促进检察行政公益诉讼的向前推进。

其次，检察机关针对获取的不全面的信息，主动采取寻找、调查、发现线索，走访群众的方式，了解真实的违法情形。

最后，在未来，监察机关可能成为公益诉讼案件的重要一环。调查取证对行政公益诉讼案件的胜负至关重要。监察机关发现的相关线索是检察机关的主要证据来源之一。监察机关和检察机关各自的权利范围有限，加强两个机关联合执法，处理案件时做到信息资源共享、便捷地移送和反馈案件线索，提高两个机关的有效衔接效率。监察机关在行使监督职能时，保证对行政机关的工作的常态监督，充实线索资源。[5]

（二）调查取证交监察机关负责

监察机关是监督国家工作人员的国家机关，因此在行使调查取证时具有便利性，提高了监察机关协助检察机关在公益诉讼中调查取证的可能性。通过让监察机关成为独立、专职的调查机关，逐步探索监察机关负责公益诉讼的调查取证。反之，检察机关依旧是公诉机关，行使提起行政公益诉讼的权利。丧失反贪反渎职权能的检察机关，失去了调查权的权威。不断完善监察机关和检察机关在行政公益诉讼上的机制衔接，在检察机关和监察机关之间建立案件信息共享平台机制，促使监察机关更有力调查行政公益诉讼案件。监察机关行使调查权的优势：

一是监察机关掌握了职务违法和犯罪的公职人员的犯罪证据和线索，其中也涵盖了行政公益诉讼案件的主要线索来源。实践中，检察机关的大部分行政公益诉讼的线索是监察机关在依法履行职责时，发现相关人员出现失职渎职行为后移交的。检察机关丧失了反贪反渎职职能，使得检察机关失去了大量的行政公益诉讼案件的线索。监察机关拥有强大的线索优势，因此，监察机关启动案件的调查工作可谓一举两得。

二是监察机关在调查取证时工作效率高。作为反腐败的国家机关，拥有较高的震慑力和较多的职权，一般事项的调查取证，监察机关完全可以做到。调查行政机关的效率是检察机关没有办法达到的。监察机关拥有广泛的调查职权，不仅能够调查所有行使行政权的公职人员，覆盖面广，还拥有查封、冻结、扣押、搜查、鉴定等具体措施的权限，大大提高了公益诉讼案件的办案效率。[7]基于监察机关的特殊性，行政机关更愿意积极配合监察机关的调查工作，体现了监察机关作为调查机关的优越性。

（三）不断提高检察人员的专业能力

目前检察机关行政公益诉讼的案多人少的问题应该尽快解决。公益诉讼工作的展开，离不开国家财政的支持。在人员配置上，完善检察机关的公益诉讼机构设置。避免民事、行政检察部门承担过重的工作量，应当设置专门的行政检察部门，才能更好地协调检察机构的职责和承担更多的检察诉讼工作。检察机关应该加强公益诉讼专业人才队伍的建设，因为公益诉讼案件关系到国家利益和社会公共利益的各方面，关系到民众的生活，涉及的专业领域广泛，包括生物种类保护、生态环境破坏、食品安全、城市规划等学科，要求专业能力强，必须深入了解学科，才能了解案件的公益目的和诉讼应该追求的效果。建立专业的公益诉讼人才库，做好公益诉讼人才培训。

检察机关还应该多和拥有丰富人才资源的高校保持交流和学习，促进检察机关和高校的老师、学生的合作。让检察机关的工作人员享有接受教育和学习的机会，提高在环境保护等专业领域的知识水平和专业能力。专业能力的提高使检察人员在行政公益诉讼中能够提出更加专业的建议和解决方案。在物力支持上，国家财政需加大对公益诉讼的经济支出，包括设备和技术的投入，同时要建设统一的鉴定机构，确保评估鉴定统一标准，减少检察机关在鉴定上的困难。

（四）成本负担：国家财政保证

行政公益诉讼中，检察机关面临败诉的风险，而败诉的直接后果就是支付诉讼费用。这也是诉讼的一般性原则，即败诉方承担诉讼费用。除了败诉方要承担的诉讼费用，另一方面，也包括检察机关为了举证必须支出的调查费用，例如各种委托鉴定、评估、检测的费用。如在环境类的案件中，需要有资质的鉴定架构作出鉴定，但往往鉴定的费用都是非常高昂的。因此，各级财政应该保证检察机关在行政公益案件中的必要支出，包括咨询费用、鉴定、评估、收集群众线索时给予的奖励、败诉时支出的诉讼费用，确保公益基金专款专用等。这样才能保持公益诉讼的属性及避免不必要的干预。

[注 释]

①最高检通报检察公益诉讼公作情况，2018 年1月至11月，全国检察机关共提起公益诉讼2560件，立案公益诉讼案件中，诉前程序案件诉前程序案件占比96.84%，诉前程序行政机关整改率达94.42%。

②《实施办法》第28 条对“履行职责”的规定是：“人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。