政府驻地迁移的产业升级效应

王 海，尹俊雅，陈周婷

(1.浙江工商大学经济学院，浙江 杭州 310018；2.上海财经大学财经研究所，上海 200433)

一、问题的提出

政府驻地迁移于地区产业升级而言，究竟是助推器还是绊脚石？对于这个问题的研究并未达成一致意见。从政策层面来看，国家先后出台《国务院关于行政区划管理的规定》《民政部关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》等一系列文件，通过加大政府驻地迁移审批难度，抑制地方政府的驻地迁移行为。但与之相悖的是，王海和尹俊雅[1]研究发现,近年来中国地方政府驻地迁移现象开始不断出现，其背后动机值得深究。2016年杭州市人民政府驻地由拱墅区迁移至江干区；2017年北京市委、市人大、市政府、市政协着手迁往通州。由此可见，中央政策导向与地方政府行为形成了强烈反差。

政府驻地迁移具有促进地区产业升级的可能。《民政部关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》指出：“政府驻地迁移是否科学合理，直接关系到区域内政治、经济、文化和行政管理中心的平稳转移，关系到生产力布局的优化和经济社会的持续健康发展”。在此基础上，王海和尹俊雅[1]研究发现，中国地方政府驻地迁移具有较为明显的资源配置效应，进而对地区经济发展格局存在显著影响。从国际实践来看，依托政府驻地迁移谋求经济健康持续发展的案例也并非少见，如Kwon[2]研究的韩国城市功能疏散、Takamura和Tone[3]关注的日本迁出东京计划等。此外，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》明确指出：“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”，这为中国城市化进程中政府、资本共同推动的政府驻地迁移提供了政策依托。需要注意的是，政府驻地迁移具有促进地区产业升级的可能，但其地区产业升级效应不明确。深圳、青岛因政府驻地迁移而焕发新机，鄂尔多斯则因政府驻地迁移造成“鬼城”现象。有学者认为，城市发展有集聚效应和扩散效应，没有达到一定规模时，城市是需要集中的，此时把政府搬到郊区就会出问题；如果城市规模已经扩大了，需要建新城、新区，此时把政府搬迁出去是有利于调整城市空间结构的。如果经济发展速度快，政府搬迁出去，投资能够跟上，效果很快就出来了。由此可见，大中城市政府驻地迁移具备促进地区产业升级的可能。

在此基础上，本文重点关注政府驻地迁移能否带来地区产业升级，而现有关于迁移的研究大多局限于企业层面。魏后凯和白玫[4]认为,作为企业内在条件、外部资源禀赋和政府政策等因素综合作用的结果，中国企业迁移较为常见。然而政府驻地迁移层面的研究较为匮乏。虽然王海和尹俊雅[1]就中国政府驻地迁移的资源配置效应进行了研究。但受制于数据样本等限制，研究结论存在一定的局限性。为此，通过搜集、整理市级政府驻地迁移批示时间，本文基于2000—2013年住房和城乡建设部所认定的70个大中城市相关数据，研究政府驻地迁移对地区产业升级的影响。本文余下部分结构安排如下：第二部分阐述政府驻地迁移影响产业升级的内在逻辑；第三部分为数据来源、模型构建与变量选择；第四部分为对基准模型的回归结果分析；第五部分为进一步分析与稳健性检验；第六部分为研究结论与启示。

二、政府驻地迁移影响产业升级的内在逻辑

刘燕妮等[5]以及石永拴等[6]研究发现，与中国经济总量不断提高相悖的是，中国产业结构失衡现象明显，这可能与地方政府干预行为存在一定的关联。靳涛和陈栋[7]指出，地方政府既可以通过财政支出直接干预地区经济发展模式，也可以通过国有经济间接调整地区产业结构。党的十九大报告重申“使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用”。如何把握好政府角色以助推中国产业结构优化升级成为国民关注的重点问题之一。然而，现有文献对中国政府在地区经济发展过程中的作用却存在不同意见。张维迎[8]认为，政府不退出市场，后发优势将转变为后发劣势。林毅夫[9]则认为，后发国家需要政府发现和扶持企业的比较优势，不然就是无效市场。为了进一步明晰政府行为的影响特征，本文从政府驻地迁移这一典型政府行为入手进行研究，进而为理解政府在地区经济发展过程中所扮演的角色提供一个新的视角。

从政府驻地迁移选址来看，存在为了产业集聚、结构调整和空间布局优化，实现政府驻地走到哪，产业资本和商业资本自然就走到哪，从而达到产生集聚效应的目的。对此，政府驻地迁移可以当作拉动地方经济发展的杠杆或者是疏解主城区功能、改善交通拥堵的手段，甚至可以达成促进地区产业转型升级的目的。但这一目的究竟能否实现依旧存在着不确定性。在土地财政难以为继的情况下，中国县市一级政府机关迁移现象依旧非常普遍，从迁移行为本身来看，王海和尹俊雅[1]认为，这可能是由于强势政府的自信。其中作为中国城镇化建设的“排头兵”，大中城市自身房价过高和交通拥堵等城市问题日益明显，地方官员会因此产生发展新区的构思，通过政府搬迁来带动新区的发展。同时，大中城市自身经济发展水平高、基础设施建设完善，地方政府既有能力也有条件来进行政府主导下的迁移活动。

现有关于政府驻地迁移影响的文献大多关注政府驻地迁移对迁入地经济的影响。Faggio[10]以及Faggio和Overman[11]都指出，当政府驻地迁至新址时，既可能因政府部门就业给迁入地经济发展带来契机，也可能因政府新入驻地区的房价、工资上涨引致挤出效应。对政府机构来说，Jefferson和Trainor[12]认为，迁移自身的成本与其所带来的收益也是相悖的。换言之，因迁移所带来的低工资支出、招聘需求、员工留用和租住成本降低等优势也有可能被迁移所带来的短期运营混乱、通信成本和员工管理问题所抵消。因此，Williams和Giardina[13]指出，中央在衡量政府迁移行为的合理性方面往往需要综合比较衡量。总之，现有文献对政府驻地迁移影响进行了相关研究，但对政府驻地迁移给地区经济发展带来何种影响的研究仍相对缺乏。

现实案例表明，政府驻地迁移具备促进地区产业升级的可能。王海和尹俊雅[1]研究发现，作为一种强势政府行为，政府驻地迁移除了对迁入地经济存在影响，还可能对地区整体产业发展造成影响。本文以合肥市政府驻地迁移为例进行简要分析，合肥市政府于2006年收到国务院批示，同意合肥市人民政府驻地由合肥市庐阳区淮河路迁至合肥市蜀山区东流路，这一行为对合肥经济发展格局产生了显著影响。出于数据层面的考虑，本文以离庐阳区更近的长丰县(近政府驻地旧址)及离蜀山区更近的肥西县(近政府驻地新址)来侧面揭示政府驻地迁移的影响特征。[注]由于找不到合适的数据来测度市辖区内庐阳区和蜀山区第三产业的动态变化，本文以与庐阳区、蜀山区同级且临近的合肥下辖县的数据进行研究，主要想要佐证政府驻地迁移有助于地区产业升级，且其影响不限于迁入地和迁出地。从各个地域的第三产业发展来看，政府驻地迁移后，政府驻地新址附近第三产业发展态势明显，表现为肥西县第三产业比重开始显著高于长丰县。为判断上述影响是否为房地产业发展所致，本文进一步基于房地产业角度展开分析，政府驻地迁移后，政府驻地新址附近的肥西县房地产业发展态势并不明显。因此，政府驻地迁移确实可能促进地区产业升级。

具体来说，政府驻地迁移可能通过以下渠道促进地区产业升级：第一，地方政府可能依托政府驻地迁移行为主导地区产业和生产要素布局，“腾笼换鸟”以形成产业集聚，促进地区产业转型升级。第二，正如谢呈阳等[14]所言，政府驻地迁移可以重新配置相应的生产要素，[注]本文对此也加以验证，从以中国工业企业数据库为基础计算的资源配置系数来看，政府驻地迁移同意批示能够降低地区内的资源错配程度(系数为-0.1202，相应p值为5%)。其中的根源在于：一方面，政府驻地迁移能够降低原址的资本、人口热度，让附近原本虚高的企业TFP降下来；另一方面，政府驻地迁移之后带来的人口、资本洼地和产品需求能够为迁入地周边的企业提供人力和资本，促进其生产优化。呈现资源配置效应，并对产业发展和转移造成影响。第三，政府驻地迁移具备一定的土地财政色彩。邵朝对等[15]以及傅勇[16]研究发现，在已有政绩考核机制下，出于政治晋升的激励，地方官员可能通过驻地迁移促进政府驻地新址地区地价上升，引导以土地财政及其融资为主的基建资金流入相应基础设施领域，带动地区经济转型升级。第四，伴随政府驻地新址建设，房地产业发展态势明显。政府驻地迁移可能借助房地产市场的间接影响，[注]这种房价提升可能并不仅限于迁移地，也有可能因迁移后市区内环境优化和政治地位提升的预期，提高周边房价。源于新华网的报道：http://news.xinhuanet.com/city/2015-06/19/c_127932686.htm。参照高波等[17]以及Helsley和Strange[18]的研究，这种间接影响可以实现劳动力和资本的流动，进而倒逼地区产业升级。

综上所述，无论是从理论层面来看，还是从现实层面来看，政府驻地迁移都有促进地区产业升级的可能。为验证这一影响，通过搜集、整理市级政府驻地迁移批示时间，研究政府驻地迁移对地区产业升级的影响。

三、数据来源、模型构建与变量选择

(一)数据来源

作为一种强势政府行为，政府驻地迁移对地区产业升级可能存在显著正向影响，但这一影响能否成立尚需验证。为此，本文在搜集、整理2000—2013年住房和城乡建设部所认定的70个大中城市相关数据的基础上，分析政府驻地迁移的产业升级效应。本文以大中城市为研究对象，主要基于以下方面的考虑：第一，大中城市政府驻地迁移后，地区投资能够跟得上，具备诱发地区产业升级的可能。第二，大中城市政府驻地迁移数据公开度更高，也更为可信。第三，伴随着人口集聚，大中城市空间结构调整的诉求会愈发迫切，以大中城市样本为研究对象进行分析能为后续政策落实提供更多考量信息。在此基础上，本文结合国务院公报中关于政府驻地迁移的批示时间节点来分析政府驻地迁移对地区产业升级的影响。政府驻地迁移时间数据以国务院批示时间为准，依靠网络手工搜集，城市相关数据则主要通过国泰安数据库搜集获得。

(二)模型构建与变量选择

为研究政府驻地迁移对地区产业升级的影响，本文构建如下基准模型：

Yit=β0+β1Xit+β2Zit+μt+γi+εit

其中，i和t分别为地区和时间，Y为被解释变量，X为解释变量，Z为控制变量，μ和γ分别为时间固定效应和地区固定效应，ε为随机扰动项。

被解释变量为第三产业比较劳动生产率(indus3)、第二产业比较劳动生产率(indus2)和剥离住宅投资后第三产业比较劳动生产率(chun3)。不同于已有利用第三产业占比来衡量产业升级的做法，本文以不同产业比较劳动生产率指标来衡量地区产业升级。[注]参照吴丰华和刘瑞明[19]的研究，具体的产业升级大致包括四种含义：一是第一、二、三产业依次转移；二是国民经济各产业部门的升级，具体包括高加工度化、重化工业化和生产要素集聚化等；三是行业(产品)结构升级；四是同一产业内部企业升级。本文侧重于参考高波等[17]的做法，通过比较第二产业、第三产业的动态变化来衡量是否形成产业升级。这是因为国内第三产业创造的产值和利润微乎其微，第三产业品牌匮乏，单纯的规模扩大不足以说明产业升级。为此，本文并不直接研究第三产业所占比重的变化。李冠霖和任旺兵[20]指出与国际相比，在相同增加值产出下，中国第三产业所吸纳的劳动力数量已经高于国际水平，但何德旭和姚战琪[21]认为这种产业发展与就业增长间的不协调将会缩小产业自身的就业空间。从产业发展的角度来说，这种不协调的发展并不可持续。为此在选择变量时，本文参考刘力和杨萌[22]以及李林等[23]的做法，采用产业比较劳动生产率这一指标进行衡量，具体为该产业国民收入的相对比重/该产业劳动力的相对比重。一方面这一指标采取的占比形式能够缓解经济波动的影响；另一方面也能从效率视角对产业发展前景作出解释。具有较高效率的产业发展更具优势，能在逐步推动的产业结构调整中获得先机，产业结构转换的动力来自比较生产率的差异。有学者认为，与发达国家相比，中国第三产业劳动生产率过低，在现有体制下，难以推动第三产业持续扩张和资源向第三产业配置。在现实意义上，当第三产业劳动生产率有所提升，第二产业相对人力外流，反而可能会倒逼企业着重创新，加快产业现代化进程。高波等[17]认为，第三产业相对就业率减少和相对产值增加会使第三产业得到更好的发展，[注]产业比较劳动生产率为该产业国民收入的相对比重/该产业劳动力的相对比重，以此变化衡量产业升级，与高波等[17]利用的第三产业相对就业率减少且相对产值增加来衡量产业升级的方法本质上相同。进而有利于产业升级。综合以上结论，本文主要以第三产业比较劳动生产率提升来定义产业升级。此外，考虑到驻地迁移与地区房地产业发展休憩相关，为了剥离房地产业的影响，本文通过扣除住宅投资的第三产业国民收入的相对比重/第三产业劳动力的相对比重(chun3)来衡量除房地产影响外第三产业发展程度。

解释变量为政府驻地迁移(relocation)和政府驻地迁移距离(distance)。政府驻地迁移通过收集、整理国务院公报中关于政府驻地迁移的批示时间节点获取，若该城市在当年公告或者已经公告批准政府驻地迁移，则赋值为1，否则赋值为0。此外，为进一步明确政府驻地迁移的影响特征，本文还对政府驻地迁移距离(distance)的影响进行分析，其中政府驻地迁移距离=交通距离/地区面积，交通距离以政府驻地新址与旧址间交通距离来衡量。

控制变量包括政府竞争(fdi_comp)、政府支出(fde)、工资水平(wage)、教育水平(book)和人口密度(density)。在现实经济的具体运行过程中，资本竞争一直都是政府竞争的核心内容，而外商直接投资又是资本竞争的主要对象。傅勇和张晏[24]提出对政府竞争的衡量主要通过外资企业实际负担税率和实际利用外资额等指标加以体现。但伴随着地方政府自由裁量权的降低，税收优惠等相关政策变得难以为继，税率已经无法准确衡量地方政府竞争行为。综合考虑上述情况，本文采用实际利用外资额这一指标作为政府竞争(fdi_comp)的代理变量，具体用地区实际利用外资额/地区GDP衡量。与此同时，伴随着财政体制改革的逐步完善，地方政府具备了调控地方经济增长的空间和手段，因而有必要对地方政府行为加以控制，本文具体用地区财政支出/地区GDP衡量政府支出(fde)。工资水平(wage)是影响地区产业升级的重要因素之一。龚刚和杨光[25]认为工资性收入占国民收入的比重关系到消费和收入分配的最终格局等一系列重大经济问题，并将影响地区产业结构，本文具体用职工平均工资/人均GDP衡量工资水平；教育水平(book)具体用每百人公共图书馆藏书衡量；考虑到政府驻地迁移会因人口密度(density)不同产生差异影响，本文对人口密度也加以控制。变量的描述性统计如表1所示。

表1 变量的描述性统计

四、回归结果分析

为研究政府驻地迁移对地区产业升级的影响，分别以第三产业比较劳动生产率、第二产业比较劳动生产率为被解释变量，以政府驻地迁移为解释变量进行回归，基准回归结果如表2所示。

表2 政府驻地迁移对地区产业升级的影响

注：***、**和*分别表示在1%、5%和10%的水平下显著，括号内为标准误，下同。

从表2可以看出，政府驻地迁移会显著抑制第二产业发展，会显著提升第三产业的发展空间，对第三产业比较劳动生产率的影响在统计上通过了1%的显著性检验。即政府驻地迁移有助于地区产业升级。一方面，伴随着政府驻地迁移人员和资本的流动，会促使低附加值的第二产业发生转移，倒逼第二产业向产业价值链高端攀升；[注]从库兹尼茨的观点来看，产业间劳动生产率的差异推动了产业结构变迁，进而在产业间资源配置上有所作用。当第二产业劳动生产率降低时，第二产业相对利润降低，人力资本外流(劳动者可以在高效率部门获得更高的报酬)，倒逼第二产业改革，从而产业向价值链高端攀升。另一方面，政府驻地迁移存在显著的资源配置效应，能够为第三产业的发展带来机遇。在控制变量方面，以吸引外资为主的政府竞争并不利于地区产业升级，这与外资逐利性存在关联，也意味着中国政府很难完全依靠外资实现产业转型升级；政府支出对产业升级存在抑制作用，不利于第三产业发展，但促进第二产业发展。人口密度越高的城市更具有促进地区产业升级的可能，对第三产业比较劳动生产率(indus3)存在显著正向影响。

在明确政府驻地迁移存在显著影响后，部分学者对政府驻地迁移距离的影响进行分析。Andersson等[26-27]以及Faggio[10]发现，政府驻地迁移的影响存在地域局限性，距离越近，影响越明显。王海和尹俊雅[1]认为，中国地方政府驻地迁移距离越远，越有利于地区资源配置效率改善。Jefferson和Trainor[12]指出，伴随基础通信和交通设施的完善，较远的迁移距离反而有所助益。本文进一步分析政府驻地迁移距离的影响，引入政府驻地迁移距离及其平方项，回归结果如表3所示。

从表3可以看出，政府驻地迁移距离对地区产业升级确实有影响。具体来说，政府驻地迁移距离并未对第二产业比较劳动生产率造成显著影响，但显著促进了第三产业发展。表3的回归结果侧面验证了Jefferson和Trainor[12]的研究结论，较远的政府驻地迁移距离有助于促进地区人员和资本流动，从而为地区产业升级提供空间。

五、进一步分析与稳健性检验

(一)扣除房地产业变动的结果

一个可能的质疑是，政府驻地迁移对产业升级的积极影响是源于房地产业的发展。为此，本文分别以住宅投资和扣除住宅投资后第三产业比较劳动生产率进行回归，虽然政府驻地迁移显著提升了地区住宅投资，但对第三产业发展依旧存在显著正向影响。[注]限于篇幅，进一步分析与稳健性检验的回归结果未在正文列出，留存备索。因此，可以明确政府驻地迁移确实有利于地区产业升级，且这一影响并不限于房地产业，这也意味着政府驻地迁移对房地产业的带动作用明显。如何合理规划政府驻地迁移行为以规避因驻地迁移而引致的房价波动值得进一步的关注。同时，政府也应注意降低房价提升的挤出效应，扬长避短，以充分发挥政府驻地迁移的积极作用。

(二)区域差异的影响

政府驻地迁移影响具有一定的不确定性，如深圳和青岛因政府驻地迁移而焕发新机，鄂尔多斯则因政府驻地迁移造成“鬼城”现象。本文按城市所在地将样本分为东部、中部和西部，并分别进行回归。回归结果显示，政府驻地迁移对地区第三产业比较劳动生产率的正向影响在东、中、西部都显著成立，但对第二产业的影响却不尽相同。具体来说，政府驻地迁移对第二产业比较劳动生产率的影响呈现出西部大于中部、中部大于东部的态势。这意味着就促进产业升级的间接作用而言，西部地区政府驻地迁移的影响最为显著，这与地区经济发展水平和产业结构等因素存在关联。高波等[17]认为，中国中西部地区一直扮演着承接东部低端产业价值链转移的角色，自身第二产业发展还较为落后，相对挤出效应更为明显，这也间接推动了地区产业升级。但对东部发达地区来说，政府驻地迁移带来的升级压力客观上迫使产业链走向高端，第二产业发展的固有优势依旧有所维持，在未来还有一定的发展空间。这也表明中央政府在地方政府驻地迁移审批过程中需要综合考虑地区差异进行决策。

(三)中央加大审批难度的影响

中央政府对地方政府驻地迁移申请一直抱谨慎态度。与《国务院关于行政区划管理的规定》相比，《民政部关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》显著加强了地方政府驻地迁移行为管理。加大审批难度以后的政府驻地迁移影响有待研究。为此，本文以2008年为时间节点，进行分样本回归估计。回归结果显示，2008年前政府驻地迁移能够有效促进第三产业发展，之后影响不再显著。这可能是由于2008年金融危机爆发给全球经济带来的负向冲击，同时严格的审批制度致使民众对政府驻地迁移提出质疑，投资和人员难以跟随到位，政府驻地迁移对产业升级的积极影响随之减弱。

(四)稳健性检验

前文的回归结果表明，政府驻地迁移能够有效促进地区产业升级。但回归方程可能存在挑选赢家的问题。即在政府驻地迁移审批过程中，国家有意识地筛选那些发展前景好、制度更为健全的城市予以批准迁移。这些城市与未进行政府驻地迁移的城市相比，自身发展趋势可能更为优越，进而有利于产业升级。即本文所得出的政府驻地迁移有利于产业升级的结论，是源于迁移城市发展趋势所致，并非政府驻地迁移行为的影响。为此，本文运用PSM-DID法重新进行回归。回归结果显示，政府驻地迁移对地区产业升级确实存在显著正向影响，且这一影响在统计上通过1%的显著性检验，相应的回归结论稳健可信。虽然上述方法能够在一定程度上缓解回归方程的内生性问题，但还是存在遗漏关键变量的可能，且在匹配手段上存在一定主观性。对此，Hainmueller[28]认为可以采用Entropy-Balance的做法，通过数据加权来完成匹配，以此解决回归方程挑选赢家的问题。为此，本文基于Entropy-Balance法重新检验政府驻地迁移对地区产业升级的影响，总体来说，匹配效果较好。在此基础上，本文进行回归检验。回归结果显示，政府驻地迁移依旧在抑制第二产业比较劳动生产率的同时，提升了第三产业的发展空间，进一步表明前文研究结论稳健可信。

六、研究结论与启示

通过搜集、整理市级政府驻地迁移批示时间，本文基于2000—2013年住房和城乡建设部所认定的70个大中城市相关数据，研究政府驻地迁移对地区产业升级的影响。研究发现，政府驻地迁移有助于地区产业升级，在抑制第二产业比较劳动生产率的同时，提升了第三产业比较劳动生产率。政府驻地迁移的积极影响与迁移距离正相关，并存在一定的区域差异。以上研究结论在为政府驻地迁移管理提供参考的同时，也为理解政府在地区经济发展过程中所扮演的角色提供了一个新的视角。

总体来看，中国地方政府驻地迁移有利于地区产业升级，但出于种种原因，2008年出台的《民政部关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》明确提出：对“可搬可不搬的，原则上不予报批”。从2008年前后的分样本回归结果来看，加强政府驻地迁移监管力度后，政府驻地迁移不再具有促进地区产业升级的作用。对此，笔者认为即使政府驻地迁移涉及到地区经济生活中的方方面面，并可能引发一些社会问题及地方官员的寻租风险，但其积极的一面也应作为政府决策的重要参考。在对地方政府驻地迁移申请进行审批时，应更多地考虑地区经济发展现状、申请的迁移距离和相应的基础条件。

本文的研究结论还表明，地方政府在地区经济发展过程中扮演着至关重要的角色，仅是政府驻地迁移这一典型政府行为就会产生如此显著的影响。地方政府违背政策“未批先迁”“边批边迁”现象频发与之相关。转型期诸多经济社会体制尚不完善，一旦政策目标与地方政府行为激励不相符，就可能引发“上有政策、下有对策”的政策执行困境，把握好地方政府行为激励对中国经济发展至关重要。值得注意的是，本文的研究结论也存在一定的局限性。回归分析过程中，为了避免遗漏变量等问题，本文基于70个大中城市样本数据进行回归，而大中城市先天性地具备较高的资本和劳动力水平，能够抓住政府驻地迁移带来的发展机遇。也就是说，本文的研究结论并不一定支持小城市乃至县级政府驻地迁移行为。伴随着城镇化进程的不断推进，城市规模不断扩大，本文的研究结论可为将来政府驻地迁移审批提供经验参考。