农地规模经营法律规制的正当性与制度构建

李新仓,王军力,卞宏波

(1.辽宁石油化工大学,辽宁 抚顺 113001;2.辽宁大学,辽宁 沈阳 110036;3.北京林业大学,北京100083;4.四川警察学院,四川 泸州 646000)

农地规模经营是农业现代化的必由之路,有利于促进土地规模化和集约化经营,增加农民财产性收入,保障国家粮食安全。我国提出,土地规模化经营要培育新型的农业经营主体。世界农业发展的实践证明,农地规模经营是市场经济条件下农业和农村经济发展的客观规律。农地规模经营以家庭为农业生产经营单位,避免了农地琐碎化和细碎化,实现了农地的社会保障功能,成为发展现代农业和促进农业现代化的有效途径。通过对代表性国家农地规模经营行为法律规制模式的考察,强调农地规模经营必须具有法律规制的正当性,政府通过立法规制可实现农地规模经营法律制度设计。为研究农地规模经营法律制度的构建问题,本研究以农地规模化经营法律制度构建为逻辑起点,通过研究土地流转制度,增设激励性规制制度和市场规制制度等层面,构建我国农地规模经营法律制度的理论框架。

1 问题的提出

农地规模经营问题是解决我国“三农”问题的重要举措,事关新农村建设和农业现代化。目前,学术界在理论和实践层面已有较多研究成果,为我国新型城镇化建设和农地规模经营制度的构建提供了法律制度模式参考，主要是：①关于农地规模经营法律规制正当性的研究。黄延廷指出,土地规模化经营可增加土地的规模效益,提高土地产出率,增加农产品的有效供给[1]；张兰等指出,农地规模化经营通过对土地资源进行合理配置,实现土地的规模经济效益[2]。②关于农地规模经营制度构建的研究。Rick Pruetz指出,市场机制是农地规模经营制度构建的核心制度[3];黄延廷指出,要建立完善的农村土地产权制度,明晰农地所有权的归属,通过农地确权制度的构建规范农地规模化经营,推进农村土地制度改革[4];童彬指出,家庭农场属于新型农地经营主体,从家庭农场的法律地位和法律制度角度,提出构建农地规模经营制度[5];Adonis Yatchew指出,建立农地规模经营激励性制度,推进农地规模化经营。激励性制度是农地规模经营主体以追求绩效为目标,旨在有效解决农地规模经营市场配置中的信息不对称问题,提高农地规模经营效率[6]。③关于农地规模经营的法律规制制度模式研究。Jacab指出全部产权、保护地役权制度、税收、市场激励、控制规制是农地规模经营法律规制模式,并通过“成本收益”比较分析指出,控制规制模式限制了农民行为,增加农地交易制度成本,市场激励模式具有规制制度优势,增加农地收益[7];Johnston等指出,农地规模经营要引入市场私权机制,通过市场机制调控农地规模经营,提高农地规模收益[8]。

通过对国内外农地规模化经营法律规制的研究发现,当前国内外学术界对农地规模化经营法律规制的研究呈现碎片化特征,缺乏对农地规模化经营法律规制的整体性研究。本文以农地规模经营法律规制为研究切入点,基于农地规模经营的正当性,专门研究农地规模经营的法律规制问题，为制定农地规模经营的法律制度等提供理论框架。

2 农地规模经营的法律解析

2.1 农地规模经营的概念界定

农地规模经营促进了农业结构的调整,而农地规模化经营的法律解析是研究农地规模经营的正当性及制度构建的基础性问题。学术界从不同学科视角对农地规模化经营的内涵进行了界定,给出了不同的理解。何宏莲基于土地经济学视角,指出农地规模化经营是指通过对土地等生产要素的集中和合理使用,获取规模经济,实现土地的规模化经营和经济效益[9];陈福春等基于土地管理学视角,指出适度是农地规模化经营的特质,农地规模经营的面积要与当前经济发展水平相适应[10];李琴基于土地管理学视角,指出农地规模化经营具有适度性,以家庭经营为主导,实现农地经营规模的优化和规模化效益[11];黄延廷基于法学视角,指出土地规模化经营是获取土地规模效益的经营手段,土地规模经营注重在实践中提高土地经济利益,追求农地制度公平与效率的价值目标[12]。

基于上述论述,笔者认为农地规模经营作为衡量农地规模经济或规模不经济的数量指标,是在土地用途管制基础上,以适度规模为标准,通过土地使用权流转将琐碎化的农地适度集中经营,实现农业经营收益增加。

2.2 农地规模经营的法律特征

农地规模经营作为提高农业效益的关键,本质是通过适度扩大农地规模,获取更好的土地经济效益,其法律特征主要体现在:①以土地承包经营权为制度基础。农地规模经营以农村土地承包经营权为制度基础。土地承包经营权具有物权法律属性,是反映农村承包经营关系的新型物权,是土地承包人对承包土地的占有、使用、收益和特定处分权利。我国现行的土地制度实行全民所有制和集体所有制,农村土地归集体所有,农民对农地享有承包经营权,农地所有权和土地承包经营权相分离,农地由土地承包经营人以家庭承包方式进行经营。土地承包经营权是农地规模化经营实现的制度基础,农民取得经营权后,通过平等协商、自愿有偿的原则,农民通过土地承包经营权流转实现农地集中和规模化经营,但农地流转要基于土地用途管制制度,不得以土地流转为名改变农地所有权的性质和农地用途,农地规模化经营要明晰农地的产权关系,创新农地使用权制度。②以农地适度集中经营为主要内容。农地规模经营以农地适度集中经营为内容。农地规模化经营来源于规模经济,绝不仅仅只是集中土地和农地无限制地规模化。随着生产力水平的提高,农地碎片化和分散经营制约了农业机械化,增加了农业生产的难度,导致农业产出效率低下,农业生产无法实现规模化、现代化、专业化目标。农地规模化经营追求农地的规模效益,是指在现有生产技术条件下通过适度扩大农地经营规模,优化配置土地、资本、劳动力等生产要素,实现农地规模经济和农地经济效益的最大化。家庭经营是农地适度规模经营的基础,以农村土地承包经营权为制度基础,实现家庭承包权和土地经营权分离,通过土地流转实现农地集中经营。③以土地流转为法律手段。土地流转是农地规模化经营的法律手段,农地规模经营需要依靠土地流转实现。我国实行严格的土地用途管制制度,土地用途管制制度严格控制土地用途变更,保证了18亿亩耕地红线和粮食安全,保障了国家土地利益。在农地流转过程中,必须严格遵守土地用途管制制度,农地流转将分散化和碎片化的农地进行集中经营,促进生产要素优化配置,提高农地产出效率,实现了农地资源利用率的最大化,为实现农地规模经营创造条件。农地具有稀缺性和不可再生性,在现有技术水平和农业机械化条件下,农地流转要基于农民自愿,在土地用途管制制度基础上,不改变农地用途和农地权属性质,促进土地经营权的适度集中。

2.3 农地规模经营的法律制度功能

农地规模经营是农业发展的必然趋势,是实现农业生产目标的根本性变化,具有转变农业增长方式、增加农民的财产性收益和推动农业现代化发展的制度功能。即:①农地规模经营转变农业增长方式。农地规模经营是在家庭的基础上,实现农业增长方式转变。我国是农业大国,人多地少,农地小规模分散经营,抑制了资源的优化配置和劳动生产率提高。随着新型城镇化进程加快以及农业机械化水平的提高,农村剩余劳动力向城镇转移,为农地适度规模经营创造了条件,促进现代农业发展由粗放型向集约型转变,推动农地从传统农户分散经营向集约化新型经营模式转变,实现农业规模化经营,成为转变农业发展方式的逻辑起点,促进城镇化和工业化发展。②农地规模经营增加农民财产性收入。农民财产性收入是指资产所有者通过向其他主体提供资金或生产性资产所取得的收入。增加农民的财产性收入是提高农民收入的重要途径,农地规模经营有利于增加农民的财产性收入。土地是农民获得财产性收入的重要资源,有效利用土地可提高农民的财产性收益。2017年中央“一号文件”明确提出要增加农民的财产性收入,这是推进农业供给侧结构性改革的重要举措,可有效盘活农村土地,实现土地价值。在新型城镇化进程中,农民通过农地流转发展农业规模化经营,在农地规模化经营过程中,农民在自愿基础上以出租、入股、抵押等方式将农地转让给他人,获得土地财产性收益,盘活土地,提高土地产出率。③农地规模经营推动农业现代化。农地规模经营是发展现代农业的客观要求。农业现代化属于农业发展的阶段性目标,其内涵包括农业市场化、农业产业化和农业劳动者现代化:一是农地规模化经营实现农业市场化。农地通过规范化流转促进规模化经营,促进生产要素优化配置,降低农产品的生产成本,实现农业市场化。二是农地规模化经营实现农业产业化。农业产业化以市场为导向,采用农业先进技术,推进农业机械化[13],提高农地经济收益。三是实现农业劳动者现代化。农地规模化经营可提升农民的科技文化素质,掌握农业生产新技术,提高农业的社会化服务水平。

3 农地规模经营法律规制的正当性

农地规模经营在实践中滋生了政府权力腐败、产生“市场失灵”等问题,但农地规模经营在地方制度样本实践中产生了法律规制正当性依据和理论制度模型,为我国农地规模经营的法律制度设计提供了制度性依据。

3.1 实现公共利益目标

公共利益针对私人利益而言,属于公权力的正当性来源[14]。公共利益具有抽象性,是城市未来发展的根本保障。公共利益目标要求经济主体以公共利益为最高原则和目标,保证物价稳定和经济平稳增长。在土地资源领域,农地规模经营的公共利益目标是促进农地集约化经营,保证粮食安全。具体是在农地规模经营过程中,农民通过土地流转可促进土地利用集中,实现农地规模化经营,创新土地产权制度,提高农民收入水平。农地规模经营要坚持“适度”原则,遵循土地流转的“有序”性,基于农民自愿基础,可有效防止农地过度集中,损害农民的土地权益,抑制通过土地流转改变农地性质和用途,破坏农业生态环境和生态安全,明确土地规模控制的底线,宏观上控制建设用地规模,微观上保护农民权益,创新农地规模化管理模式,实现国家对土地资源的公共利益目标。

3.2 弥补和矫正市场失灵

“市场失灵”主要是指市场对资源配置的低效率状态,包括市场的不完全竞争、市场信息不对称等情形。市场机制是市场自我调节经济实践活动的制度[15]。市场体制具有逐利性,市场主体追求利益最大化,损害社会的整体利益,加剧贫富分化矛盾。农地规模经营法律规制具有有效弥补和矫正市场失灵的正当性。为了有效弥补和矫正市场失灵,政府承担通过法律制度干预市场机制的职责。主要是:①法律规制改变市场主体的利益结构。市场主体以追求经济利益为目标,损害了国家和社会公共利益。为了抑制市场主体行为,政府通过法律规制干预市场主体行为,坚持社会本位,通过政府的行政命令对农地流转进行导向性调节,改变市场主体利益结构,变更市场主体行为成本或利益归属。②政府通过法律规制优化农地利用供需结构。政府通过制定法律政策,制约或直接干预农地利用行为,明确划定城市边界,保护耕地和生态环境,优化农地利用供需结构。③法律规制解决农地供给不足问题。针对农地市场失灵、市场机制功能被弱化问题,政府通过法律规范农地流转市场,建立农地流转市场交易体系,推进农地规模经营和农业现代化。

3.3 抵制或消除农地规模经营的负外部性

“外部性”属于市场失灵现象,是指市场活动对他人造成的影响[16]。“外部性”包括正外部性和负外部性[17],额外给无辜的第三方增加的成本[18]。市场外部性需要通过市场需求与供给实现均衡。负外部性,即负外部经济效应,是指某经济主体行为对其他主体行为的影响,增加其支付额外成本费用。市场负外部性即市场失灵,是指市场调节和配置资源产生资源配置效率低下问题,导致市场对资源配置无效率。农地规模经营具有市场行为性特征,其负外部性主要表现在农地流转对粮食安全和生态环境带来的风险,这些潜在的风险需要政府进行法律规制。针对农地规模化经营中粮食安全和生态环境问题,政府通过相关立法,以法律形式强制性规定农地经营者的耕地保护义务,通过制定和设置农地用途管制制度、粮食安全制度和生态补偿制度等,抵制农地经营者对农地规模化经营的“负外部性”。

4 我国农地规模经营法律规制的制度构建

4.1 建立农地规模经营的适度标准制度

农地规模经营包括规模经济和规模不经济两种形式。规模经济是指通过扩大农地生产规模增加农地产出效益,反映农地集中程度与产出效益之间的关系。农地规模化经营具有数量边界,“适度”是规模化经营取得最佳经济效益的各种生产要素组合。农地规模经营需要政府通过立法建立适度的标准制度,以法律形式调控农地流转行为,实现农地经营的“适度”集中。必须做到:①建立多样化农地规模适度标准制度。农地适度规模评判标准具有多样性,要具体根据农地类型进行确定和评判。学术界经过实证研究,指出粮食和茶叶种植“适度”规模为亩;苹果经营“适度”规模为亩;蔬菜种植“适度”规模为亩。因此,建立多样化的农地适度规模标准制度要根据种植物特点,综合考虑生产技术条件等要素。②建立适度规模动态调整制度。农地适度规模具有动态性,适度的“度”呈现动态特征[9]。农地规模化受多种因素影响,外部条件会随时调整农地规模边界。建立农地适度规模动态调整制度旨在根据农地经营外部条件变化,及时调控农地经营规模“适度”,实现土地收益的最大化。③建立农地规模适度指标判定制度。农地“适度”性具有多种判定标准,依据主体不同划分为宏观和微观判定标准。宏观判定指标是政府从宏观角度判定农地规模适度标准,包括总产量最大化的指标和生产剩余率指标。微观判定指标是农地经营主体判定农地规模适度标准,包括土地规模指标、投入—产出率指标等。

4.2 建立农地流转价格政府宏观调控制度

政府对农地资源的配置具有调控功能,通过政府公权力的行使对农地流转进行宏观调控,维系农地流转市场配置的有序性。土地流转的实质就是部分产权的交易,农地流转要遵循土地用途管制制度。政府通过对农地资源的调控,控制农地流转和建设用地总量。在农地流转过程中,政府发挥调控和保护农地权利正常行使功能。

市场机制是资源配置的核心机制,是更有效的土地资源配置方式,农地承包经营主体根据市场机制确定农地流转价格。但市场机制具有功能性缺陷,存在“市场失灵”问题。对农地资源市场配置中的“市场失灵”问题,需要政府介入和适当干预,建立政府对农地流转价格的宏观调控制度,通过政府宏观调控维系农地流转的有序性,特别是当农地流转价格过高,农地流转偏离公共利益目标时,为实现农地资源配置的公共利益目标,政府通过宏观调控权的行使对农地资源流转进行宏观调控,维系农地流转市场配置的有序性,强化政府对农地流转价格的宏观调控。

4.3 建立农地流转制度和相关配套制度

土地流转是实现农地适度规模经营的法律路径。农地流转属于市场行为,通过市场机制调节推进农地自由流动,实现土地市场产权交易和农地资源合理配置。确保土地规模经营必须建立规范化的农地流转制度。即:①建立土地流转程序制度。土地流转程序制度具有规范土地流转功能,使农地交易双方主体明确土地交易规则和程序,规范土地交易行为,提高土地交易的公开性。②完善土地流转法律法规体系。在土地流转法律制度中,要明确规定农地经营主体的权利义务,规范农地流转的形式和适用范围,农地转让申请与审查,农地确权与农地流转限制,实现农地流转规范化。③建立规模化的经营主体培育制度。农地规模经营主体培育要发挥政府引导和调控作用,建立市场化农地流转机制和股份化土地经营制度,培育家庭农场等规模化经营主体,探究多样化的农地规模经营组织形式和农地规模经营模式。

4.4 建立农地规模经营的政府激励规制制度

激励规制制度是政府采用价格、税收等激励政策对市场主体进行刺激,旨在实现政府特定的规制目的,增进社会福利。日本学者植草益指出,激励性规制是政府采用激励政策工具提高企业经济效率的规制方法,改变市场环境的“成本—收益”格局。政府激励规制制度可促进农地规模化经营。主要是:①建立农地流转的政府扶持制度和政策。为推进农地规模化经营,政府制定农地流转扶持制度和政策,鼓励农民创新土地流转形式,积极推进土地经营权抵押等试点工作,探索建立农地抵押资产处置机制。②建立粮食安全补偿基金制度。为减少农地流转产生的负外部性,防止农地非粮化、非农化,确保粮食安全,政府通过建立耕地保护补偿机制,要求粮食安全受益主体通过缴纳特定的粮食安全资金,对粮食主产区的耕地保护和粮食生产进行补偿。③建立差别化的耕地补偿分配制度。政府鼓励农地流转形成规模化的种粮大户、家庭农场,实行多种方式的补贴制度,同时政府应整合各类资金支持高标准农田建设,探索耕地补偿和激励机制,实行差别化的分配制度,对规模经营效率好、耕地保护贡献大的农地经营主体给予奖励和资金支持,激励农户按照土地利用规划实行农地规模化经营的积极性,引导农户从事政府激励性经济活动。

4.5 建立农地规模经营的市场规制制度

市场机制是资源配置的核心机制,市场交易的本质是平等交易,是农地规模经营主体在平等基础上通过协商实现农地规模经营,提高农地经营效率。市场机制作为农地规模经营的新型调控机制,对资源配置发挥决定性作用。在农地规模经营过程中,市场机制通过供求关系调节农地数量结构,推进农地规模经营结构优化,促进农地的规模化经营,但市场机制具有制度性缺陷,存在“市场失灵”,必须通过建立市场规制制度矫正农地规模经营的市场制度缺陷。主要是:①建立农地规模经营的政府宏观调控制度。政府通过公权力行使调控资源配置,限制耕地过度使用和开发,实现土地开发的监督管理。对农地规模化经营“市场失灵”问题,需要政府介入和适当干预,通过政府宏观调控维系农地规模经营的有序性。特别是当农地规模经营偏离公共利益目标时,政府通过公权力行使进行规模调控,实现土地公共利益目标。②建立农地规模经营的政府规制制度。市场机制有利于调整农地规模供需结构,在农地规模经营过程中赋予政府对农地规模经营规制的权力,政府通过运用公权力控制农地规模面积,避免农地规模受市场机制的影响波动,抑制土地投机行为,有效控制农地规模的市场投机风险[19],建立农地规模经营的政府规制制度,有效防止农地规模经营过程中的土地投机行为,实现政府对农地规模经营管理程序的正当性。