大城市边缘区新农村承接城市养老产业研究

刘灵辉

(电子科技大学 公共管理学院,四川 成都 611731)

1 引言

改革开放以来,人口城市化与老龄化已成为我国人口发展的两大主题[1]。按照国际通用标准,当一个国家或地区60岁以上的老龄人口占总人口比例的10%,或65岁以上老年人口占总人口比例的7%时,即可视为步入老龄化社会。按照此标准,我国自2000年就已进入老龄化社会。截至2015年底,我国60岁及以上老年人口2.22亿人,占总人口比例的16.1%。据联合国统计,到21世纪中期,我国将有近5亿人口超过60岁,而这个数字将超过美国人口总数[2]。我国是世界上老龄化速度最快的国家之一,呈现出老年人口基数大、增速快、高龄化、失能化、空巢化趋势明显的态势,再加上我国未富先老的国情和家庭小型化的结构叠加在一起,养老问题异常严峻[3]。然而,传统城市养老模式存在模式单一、不具有普遍适用性、相互之间缺乏协调等一系列问题,越来越难以满足日益增长且复杂多样化的养老需求,已难以应对未来人口老龄化的巨大压力,主要表现在家庭结构“核心化、小型化、空巢化”,使居家养老服务功能日渐弱化。居家养老存在着服务覆盖面窄、服务内容缺乏多样性等问题;社区养老存在着基础设施薄弱、发展情况参差不齐等问题;机构养老存在着床位供求失衡、管理服务水平一般等问题。在外部环境上,快速城镇化使许多大中城市的“城市病”愈演愈烈,越来越不适宜老年人颐养天年。同时,随着我国经济社会的发展,养老形式和内容发生了巨大的变化,未来城市养老服务需求会呈现出众多新特点和新要求,城市养老问题将面临更大的挑战,因此创新城市养老模式将成为应对人口老龄化压力的迫切需求。

2005年10月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”,要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的五大目标要求,有计划、有步骤、有重点地稳步推进新农村建设。经过新农村建设的村庄一般都进行了系统规范建设,整体面貌焕然一新。2013年我国提出“努力建设美丽乡村”,建设美丽乡村是我国深入推进社会主义新农村建设的重大举措,是全面建成小康社会的重要抓手[4]。此后,各地以美丽乡村建设为依托开展了不同模式的探索,如浙江、广东、湖北、陕西、河南等省的“田园综合体”，四川、贵州等省的“新农村综合体”。这些新的举措和探索都是在总结新农村建设经验基础上提出的新要求,比新农村建设和示范片建设起点更高、标准更高、要求更高[5]。这些“新农村综合体、田园综合体”具有完善的基础设施、配套齐全的公共服务设施。同时,依托当地独特的自然资源和文化资源,拥有美丽的田园风光、绿色有机的农产品、精彩纷呈的乡村娱乐项目、特有的乡村民俗文化。与其他地方的农村不同,大城市郊区农村更多的是“嵌入式”发展模式。所谓“嵌入式”就是发展的动力多来自城市,是城市的工业化建设和城市扩建带动了郊区农村的工业化、城市化进程[6]。这一模式显然与20世纪80年代由乡镇企业主导的内生发展模式有着本质上的区别。因此,大城市边缘区新农村顺应快速城镇化和人口老龄化的大背景,依托当地自然文化资源,承接大城市养老产业的乡村转移,具有现实可行性和必要性。

2 现实意义

2.1 城市产业转移与农村产业升级联动

我国提出实施乡村振兴战略,而乡村振兴离不开产业兴旺,强化产业支撑是乡村振兴的战略基石。目前,新农村产业发展主要依赖传统的第一产业和依托当地资源发展乡村旅游等,但在实践中存在着内容同质化严重、品质高低不齐、收益稳定性差等弊端。因此,乡村振兴战略的实现迫切需要以发展生产为前提,创造出新的朝阳产业。大城市边缘区新农村承接城市养老产业转移,是指将大城市边缘区新农村的自然环境、地理区位、田园风光、特色建筑、基础设施、文化娱乐、绿色食品等各方面适合城市老人休闲养老的优势性、可行性与大城市主城区范围内传统养老服务供需关系失衡的紧迫性、模式亟待创新的现实性衔接起来,在大城市边缘区新农村新设接纳城市老人的养老机构、养老场所,引导有条件、有需求的城市老人到合适的新农村进行以休闲养老为目的暂住或定居,享受返璞归真的喜悦。大城市边缘区新农村通过为身体健康、有自理能力的健康老人提供乡村休闲养老服务,构建起城市老人向大城市边缘区新农村合理有序转移的新型养老模式,为城市养老产业在农村开辟出广阔的发展空间,能有效缓解城市老人对传统养老模式绝对依赖而形成的压力与挑战。同时,大城市边缘区新农村承接城市养老产业转移,不但给新农村引入新型、可持续的产业形态,而且能将新承接的城市养老产业与大城市边缘区新农村原有的都市现代农业、休闲观光农业、农家乐、乡村旅游、民宿经济等产业有机地整合在一起,延伸产业链条、加快产业转型升级,形成多元产业间“共生、共存、共融”的局面。

2.2 城乡生产要素自由流动与优化配置

大城市边缘区新农村承接城市养老产业转移,通过吸引城市老人到新农村休闲养老,能打破城乡居民地域分割、单向流动的居住生活格局,形成城乡居民共融共通、双向交流互动的居住生活格局。在市场机制作用下,大城市边缘区新农村承接城市养老产业转移所带动的城乡居民自由流动和长期居住,有利于城乡生产要素的合理优化配置,具体表现在:①城市老人向农村转移,不但给农村带来了稳定高端的消费群体,而且能带来城市老人多年工作生活积累的经验、技能和人脉资源。②农村青壮年向城市转移,给城市输入了源源不断的劳动力和建设者,可缓解城市的“用工荒”问题。③在新农村休闲养老的城市老人在城市的自有住房可与外出务工农村劳动力在城市的租(购)房需求相对接，外出务工农村劳动力在乡村的空余住房可与城市老人在乡村休闲养老的租(购)房需求相对接。④外出务工农村劳动力的土地流转与城市老人在新农村转入农地进行休闲耕种的需求相对接。总之,城市老人到大城市边缘区新农村休闲养老有利于城乡之间人、财、物的双向、自由与有序流动,有利于打破城乡相互分割的壁垒,统筹城乡生产要素资源配置,促进城乡生产要素市场一体化。

2.3 农民多渠道增收与实现乡村振兴

大城市用地指标紧张且土地增值很快,而城市养老属于一项利民的福利,短时间内的收益远远比不上土地用于房地产开发、商业经营等带来的利润,因此在城市内部的养老设施配置往往被压缩。相反,农村具有丰富的土地资源却由于法律政策的“限制”而处于“沉睡”状态。大城市边缘区新农村承接城市养老产业,能盘活农村土地资产,拓宽农民增收渠道,大幅度增加农民的财产性收入,具体表现在:①农民可将空余房屋出租给城市老人获得租金收入,也可用于发展民宿经济按天收取房费。②农民可将土地权利流转给专业合作社、龙头企业、家庭农场等新型农业经营主体获得收益,也可将土地流转给城市老人休闲耕种获得租金;农民可为休闲养老的城市老人提供绿色有机果蔬、土猪肉、土鸡蛋、茶叶等特色农产品获得收益。此外,农民还可为新农村内的城市养老、休闲观光农业、乡村旅游、农家乐、民宿经济等产业提供车辆接送、场地看管、社区安保、旅游讲解等配套服务获得工资性收入。因此,大城市边缘区新农村承接城市养老产业转移能实现农民收入就地多元化,使农民从单纯依靠土地种植增收向租金保底、务工获薪、经商得利、入股分红和福利性补贴等多元化增收转变。大城市边缘区新农村承接城市养老产业转移,给农村带来了源源不断的“人气”。同时,随着农业现代化水平的提高、农民收入水平增加,将从根本上扭转农村“衰败和空心化”局面,实现农村社会经济的可持续发展。

2.4 城乡文化交流传播与互动交融

社会主义新农村文化建设有“输血”和“造血”两种方式。“输血”即为政府加大对新农村乡村文化建设的资金投入,改善群众文化活动条件,提高群众精神文化生活水平;“造血”即为新农村利用自身的民俗文化、节庆文化、民间艺术、山水田园风光、绿色有机食品、历史文化遗产等,以乡村养老产业为载体,发展休闲观光农业、都市现代农业、社区支持农业、农家乐、民宿经济等多元产业,挖掘乡土文化资源,努力提高农村公共文化服务水平,吸引城市居民到农村长期生活居住或旅游观光、休闲体验,将城市的优质文化资源送到农村。实践证明,政策“输血”不如自我“造血”。城乡融合的最可行渠道就是城市居民深入到乡村,了解、体验、学习农村生产生活状态及其存在的价值。同时,从城市来的人群与其行为特征、携带的物质和信息将对乡村产生潜移默化的影响[7],城市居民到农村交流增多,能给农村注入全新的思维和理念,有利于推进农民文化素质和农村文明程度的提高[8]。此外,一个城市老人一般联系着两个城市家庭,将吸引他们的子孙辈和亲戚朋友在节假日前来探望并留宿居住,既能有效推动当地旅游经济的快速发展,又能给农村带来丰富的城市现代化元素,实现城乡文化的互动与交融,带动农民的观念更新与素质提升[9]。

3 面临的瓶颈与障碍

3.1 满足城市老人的多样化需求问题

随着社会经济的发展、快速城镇化的推进、信息化建设和价值观的多样化,同时根据老年人群本身经济条件、职业经历和文化素养等差异,他们的需求也呈现出多样化趋势[10]。因此,城市老人到大城市边缘区新农村休闲养老同样存在个性化、多样化的现实需求,主要表现在:①居住模式。选择到新农村休闲养老的城市老人,在退休前的职业要么是事业单位、企业单位职工或管理人员,要么是政府部门公务员,抑或是征地拆迁中获得巨额赔偿的城市居民,他们对居住条件的要求往往较挑剔。②自然文化环境。不同的新农村由于所处的地理位置、文化积淀、住房建造样式、配套景点(观)的打造与周边旅游资源等方面存在着差异，因此某一个新农村并不能完全满足城市老人休闲养老的所有需求,在同一地区居住久了会感到审美疲劳或厌倦。③价格标准需求。城市老人在大城市边缘区新农村休闲养老需要支付房租、生活费、参加乡村旅游项目的费用、在新农村内租赁土地耕种的租地费等,不同城市老人对价格的敏感程度不尽相同。因此,应设计出不同价格区段的休闲养老“产品菜单”供选择,通过养老区域、住房结构、居住时间、价格标准、娱乐节目、基础设施等软硬件要素搭配,创新性地开发设计出多样、动态变化的多元养老模式,是城市老人到大城市边缘区新农村休闲养老的关键所在。

3.2 承接城市养老产业的医疗保障问题

由于老年群体的特殊性,在异地进行休闲养老过程中身体健康状况存在着不确定性,这对大城市边缘区新农村的医疗卫生条件和护理人员的专业技能提出了较高的要求。由于城乡医疗资源配置的巨大差异,现有农村的医疗水平仍较差。通过外业调查发现,虽然大城市边缘区新农村各方面软硬件设施经过资金投入达到了较完善的水平,但当地的卫生所(室)医疗条件普遍一般,全科医生数量欠缺,当地农民仍主要到县(市、区)医院或省会城市大医院看病。因此,城市老人到新农村进行休闲养老的最大顾虑就是医疗问题。此外,大城市边缘区新农村承接城市养老产业转移在医疗方面还存在以下问题:①当前,异地乡村休闲养老最需要解决的是医疗保险的异地使用问题[11]。由于目前的医疗保险系统基本上属于市级统筹,不能跨区域领取[12]，很多老人反映他们必须到指定的医院看病就医,否则费用就不能报销。②由于大城市边缘区新农村与市区大医院之间有一定的距离,如城市老人出现突发性疾病时的车辆安排、送往哪家医院治疗都必须有所准备，因此解决城市老人在大城市边缘区新农村休闲养老的医疗保障,是休闲养老产业在大城市边缘区新农村内扎根发展的前提条件。

3.3 承接城市养老产业的宣传推介问题

部分城市人认为农村是贫穷落后、脏乱差的代名词，因此宣传和吸引城市老人到新农村休闲养老并不一定能引起城市老人的注意。即使是成都市倾力打造的新农村升级版——“小组微生”新农村综合体,在调研访谈时仍有部分老人表示尚不清楚何谓“小组微生”,因此大城市边缘区新农村承接城市养老产业不可避免地会遇到宣传推介瓶颈。我们针对成都市城市老人到“小组微生”新农村综合体休闲养老意愿的调查发现,有9.64%的受访者回答“不清楚,视情况而定”,在向不排斥到新农村综合体休闲养老的城市老人询问“每次租住房屋到期后您会不会继续租住？”和“在一个地方居住时间到期后,您下次会不会选择更换到其他不同风格、不同区域的新农村综合体继续居住？”回答“不清楚、视情况而定”的受访者比例分别为54.90%、45.10%。因此,如何让更多的城市老人领略到大城市边缘区新农村的自然田园风光、绿色有机食品、现代设施和公共服务,以及传统的农耕文化、历史文化、建筑文化、民俗文化、饮食文化等,是解决问题的关键所在。只有让城市老人充分深入地了解大城市边缘区的新农村,才能促使他们转变观念,愿意到新农村进行休闲养老,才能使他们愿意在新农村停留更长的时间,才能使一部分城市老人在一个新农村居住一段时间后愿意更换到其他类型的新农村继续居住和休闲养老,以体验不同的区域特色。

3.4 承接城市养老产业的用地来源问题

大城市边缘区新农村承接城市养老产业需要配套建设用于城市老人养老的住房、道路、公园、广场等配套基础设施和公共服务设施,这不可避免地要使用农村集体土地。但《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律条文对农村集体所有土地用于建设的权利主体、使用目的、取得程序、使用方式等都有严格限定[13],使现行的土地利用制度与新农村承接城市养老产业所需建设用地的取得存在着不匹配和诸多限制,主要表现在:①土地用途管制制度。我国坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,严格限制农用地转为建设用地的规模。如果农村集体土地被土地利用总体规划确定为农用地,需要转为建设用地的必须经过严格的审批程序。那么,大城市边缘区新农村为承接城市养老产业而建设的住房和配套设施在涉及占用农用地甚至基本农田时,土地用途管制是绕不开的政策制度障碍。②农村集体建设用地使用范围限制。农村集体建设用地的使用范围被严格限定在宅基地、乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设等,那么新农村用于承接城市养老产业建设的住房和配套设施基本不属于上述用地范畴。建设用地的限制是制约大城市边缘区新农村发展休闲养老产业的瓶颈[9]，如果不进行土地制度政策创新,大城市边缘区新农村承接城市养老产业的项目将难以落地、无法实现。

4 对策建议

4.1 设计多样化的住房结构和生活方式

为满足城市老人多样化、个性化的休闲养老产品服务需求,基于不同城市老人的性格、生活成本等差异,本文建议在新农村设计出几种截然不同但又互为补充的住房建设方式和两套生活方案。

在住房建设方式方面:①家人型方案。即城市老人到新农村休闲养老采取与当地农民共同居住在一套房屋的建设方案。②邻居型方案。即农民的住房建设采取中式或欧式双拼建筑设计,一套由农民居住生活,另一套由城市老人休闲健康养老居住,居住空间和生活空间相互独立、互不影响。③亲戚型方案。即在大城市边缘区新农村农民集中居住区周边寻找合适的区域建造集中式休闲养老中心,当地农民与城市老人之间相隔一定的距离,但城市老人可方便地共享新农村的基础设施和公共服务设施等,方便地享受到新农村的农家乐、休闲观光农业、社区支持农业等产业提供的各种服务。

在生活方式方面:①像一家人一样,吃住生活在一起。这种方案下,城市老人和新农村农民双方吃住生活在一起,适合于性格外向、喜欢热闹、倾向于降低生活成本的城市老人。②仅租赁房屋,吃饭不在一起。在这种方案下,城市老人和新农村内农民居住空间和生活空间相互独立、互不影响,这适合于性格内向、喜欢独立,能承担较高生活成本的城市老人。

4.2 打造新农村休闲养老联盟

大城市边缘区新农村往往具有一定的数量和规模。截至2016年2月,成都市共建成“小组微生”新农村综合体123个,预计2025年将建成“小组微生”新农村综合体500个以上。因此,未来亟需根据城市老人到新农村休闲养老的全方位需求,从“自然—经济—社会”方面筛选出适合城市老人休闲养老的农村点位,然后将筛选出的众多新农村综合体点位联合起来打造一个“新农村休闲健康养老联盟”,这样身体较好的老人可以随时更换到联盟内其他新农村内居住,并与乡村旅游相结合,享受不同的生活体验。为了使“新农村休闲健康养老联盟”更好地运行,应制定出科学完善的《新农村休闲健康养老联盟管理制度》,具体规定城市老人在联盟内转移居住的衔接机制、联盟成员间的互利共赢机制等。

4.3 打造深度“医养结合”特色和亮点

Conway K S等指出,颐养天年是老年人最关心的问题,因此一个医疗水平较好且就医方便的地方很容易成为部分老年人移居的首选[14]。本文认为:大城市边缘区新农村承接城市养老产业为自身医疗卫生条件的改善和医疗水平的提高提供了契机,应趁势而上打造深度“医养结合”这一亮点和特色,让城市老人在新农村内就能享受到在城市一样的医疗服务,具体可开展:①加强对新农村卫生所(室)的投入和建设,引进专职医生和护士团队;定期邀请知名老年病专家坐诊,提供全天候的医疗保障。②为在新农村休闲养老的城市老人建立专属的健康档案,以会员价给他们做定期体检。③在房间内配置多个紧急呼叫装置,应对老人出现的突发情况。④设立社区医疗咨询服务中心,由专门的工作人员帮助城市老人通过互联网查询到自己满意的医生,并协助他们通过网络预约、电话预约等方式挂号。⑤探索新农村与区(市、县)三甲医院或中心城区三甲医院通过合适的形式建立“医养结合”的合作关系,搭建就医绿色通道,保证城市老人能方便地到优质医疗机构就诊、住院。⑥对新农村卫生所(室)的医保定点资格进行认定,对持有“认定卡”的城市老人只需要办理简单的手续就可持医保卡在卫生所(室)就医看病[15];通过城乡间医保合作实现医保异地结算,解决城市老人在新农村内的医保报销问题。

4.4 搭建宣传平台,创新宣传模式

政府部门可联合专业公司共同搭建大城市边缘区新农村休闲养老宣传推广平台。该平台应整合所有已建或待建新农村的住宿、景点、娱乐、餐饮、民俗、特产等全方位资讯,并提供新农村的概况、乡土风情、特色餐饮、在线预定、自驾游导航等多种服务。同时,该平台应能提供每套(间)可出租房屋的位置、内部装修、家具家电配置、是否预定、价格等信息,帮助城市老人选择到心仪的房间供自己在新农村休闲养老居住。通过这种营销模式,新农村承接城市养老产业可借助政府强大的信息化平台、宣传优势和公信力支持,迅速扩大社会效应。在宣传模式上,应采取平面媒体与立体媒体相结合、线上推广与线下推广相结合等多种方式，充分利用新农村内凸显民俗特色的节庆活动,在政府宣传推广平台上以头条的形式重点展示休闲养老项目。在新农村承接城市养老产业发展初期,可通过与城市社区合作,共同打造新农村休闲养老产业。

4.5 多渠道相配合解决建设用地问题

大城市边缘区新农村承接城市养老产业所需的建设用地可通过多种渠道相结合的方式解决:①利用城乡建设用地增减挂钩的节余指标。城乡建设用地增减挂钩在形式上是保证建设用地总规模不变的前提下,通过集约农村建设用地,以置换的方式为城镇化、工业化谋求发展空间[16]。城乡建设用地增减挂钩作为新农村建设的助推器之一,集体经济组织内部通过拆旧建新所结余出来的建设用地指标不但可作为弥补城市建设用地指标的短缺,而且可优先用于自身承接城市养老等第二、三产业发展的用地需求,真正通过“增减挂钩”政策实现城乡统筹发展中的利益平衡,使“增减挂钩”政策真正服务于社会主义新农村建设[17]。同时,对大城市边缘区新农村之外的普通农村通过增减挂钩节余的建设用地指标,可采取指标入股、出售等方式,实现集体建设用地指标的异地开发利用,以解决大城市边缘区新农村指标缺乏的问题。②利用留置地。广东、广西、浙江、海南等多个省份在征地过程中自发地实施了留地安置。即政府在征收土地时根据征收规模将部分农转用土地(一般为10%—15%)直接安排给被征地的农村集体经济组织或农民经营或使用,鼓励和扶持其兴办产业[18]。因此,在大城市边缘区新农村内发生征地行为时,可优先考虑将“留地安置”与承接城市养老产业的用地需求相结合。对大城市边缘区新农村没有征地行为的,可参照城乡建设用地增减挂钩的节余指标入股、出售等方式,将其他农村的留置用地用于大城市边缘区新农村发展休闲养老产业。③妥善利用集体建设用地建设租赁型住房政策。2017年《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知(国土资发〔2017〕100号)指出,确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、成都等13个城市试点利用集体建设用地建设租赁住房,在项目用地符合城乡规划、土地利用总体规划和村土地利用规划且以存量土地为主、不占用耕地的情况下,村镇集体经济组织可自行建设或联营、入股等方式建设对外盈利的租赁性住房。因此,大城市边缘区新农村内承接城市养老产业建设的住房,只要不直接以对外出售为目的或“以租代售”的,就可依托这一政策解决建设用地问题。