京津冀协同发展背景下区域生态补偿机制研究——基于生态资产的视角

孔 伟,任 亮,治丹丹,王淑佳,3

(1.河北工业大学 经济管理学院,天津 300401;2.河北北方学院 生态建设与产业发展研究中心,河北 张家口 075000;3.中山大学 旅游学院, 广东 广州 510275)

1 引言

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主调节利益相关者关系的制度安排[1],是保护生态环境、优化资源配置、协调区域发展的有效手段。近年来,国内外学者对生态补偿问题给予了广泛关注,并取得了丰富的研究成果[2,3]。2005年,我国首倡“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”[4]的生态补偿机制,此后的各个年度生态补偿机制建设都被列为我国政府工作的重要内容。我国提出要用严格的法律制度来保护生态环境,并制定和完善生态补偿的相关法律法规[5]。由此可见,建立和完善生态补偿机制是对国家政策的具体落实,是加快生态文明建设、促进人与自然和谐发展的重要制度保障。

总体上来看,我国关于生态补偿问题的研究,主要以生态环境保护[6,7]为基点,涉及森林[8,9]、草原[10]、湿地[11,12]、空气[13]、流域和水资源[14,15]、矿产资源开发[16]、海洋[17]、重点生态功能区[18]等多个领域生态补偿机制建设的探索,而少有从生态资产的角度进行生态补偿机制的研究。所谓生态资产,通常指具有物质及环境生产能力并能为人类提供服务和福利的生物或生物衍化实体,生态资产的价值主要表现为自然资源价值、生态系统服务价值和生态经济产品价值[19]。因此,为了促进京津冀协同发展进程中区域发展的公平性,本文运用生态资产理论,在分析生态补偿利益相关者的基础上,构建了适合京津冀发展实际的生态补偿价值核算模型并进行了实证分析,提出完善京津冀生态补偿机制的建议以供决策参考。

2 京津冀生态补偿现状分析

京津冀地区是我国北方经济规模最大、发展活力最强的地区,战略地位十分重要。但随着经济社会的发展,人类生产生活对生态空间的占用不断增加,京津冀地区的生态环境恶化日益严重。基于打造全新首都经济圈，推进区域发展体制机制创新；探索完善城市群布局和形态，为优化开发区域发展提供示范和样板；寻求生态文明建设有效路径，促进人口经济资源环境相协调；实现京津冀优势互补，促进环渤海经济区发展，带动北方腹地发展的宏伟愿景[20],我国提出了“京津冀协同发展”这一重大国家战略。

京津冀为应对生态环境危机并积极响应京津冀协同发展号召,着力开展了一系列包括生态补偿在内的生态环境保护和建设工作。追溯至1998年,北京、天津两市启动实施了京津风沙源治理重大生态建设工程;2007年,北京市划拨专项资金,全力支持密云水库上游的河北省张家口市、承德市进行“稻改旱”工程,并在周边有关市(县)落实了6.67万hm2水源林建设工程;2012年,北京市实施了对生态公益林每年补助600元/hm2的政策,并针对护林员建立起相应的补助制度;2010年,天津市安排专项资金,用于在河北省境内实施引滦水源保护工程;2013年,天津市又筹集专项资金,对古海岸与湿地国家级自然保护区内由集体或个人长期委托管理的土地实施一定的经济补偿;2013年,天津市开展海洋生态补偿试点工程;2014年,河北省财政厅、环保厅联合印发了《河北省生态补偿金管理办法》,以规范生态补偿金收缴与管理,提高资金使用效益。尽管三地都采取了一系列生态补偿政策和措施,生态建设和环境保护状况有所改观,但仍暴露出诸多问题,如补偿取决于决策者意愿和当年的财政预算,没有统一法律和政策规制;补偿以政府决策为主,忽略利益相关者的诉求;强调区域内管制,忽略区域间协调、可持续发展。

3 生态资产视角下生态补偿利益相关者分析

3.1 补偿客体

主要包括:①生态保护的贡献者。主要包括处于资产状态的自然资源客体和进行生态投资的居民或企业(如植树造林、招商引资等)。②生态破坏的受损者。在发展过程中对生态环境造成的破坏,只有对当地受损者进行补偿(属于生态环境价值的损失补偿),才能激发受损者恢复生态的主观能动性。③生态治理的受害者。在生态治理过程中,受害者(居民或企业)为了保护和恢复生态而搬迁、停产等,应对居民的健康和直接财产损失、企业丧失的发展机会成本进行补偿。

3.2 补偿主体

主要是:①政府。生态环境和生态经济产品具有公共性,通常由政府进行统一调控和治理,生态环境受到破坏,很大程度上归因于政府的调控失误,且政府代表着人民群众和社会利益,有责任和义务对资源损失和产品输出区的生态环境进行补偿。②资源输入区的受益者。资源输入区是资源和生态经济产品转移的直接与主要受益主体,按照“谁受益,谁补偿”的原则,资源输入区的受益者应当履行一定的生态补偿义务。③社会补偿机构。在受益者对资源输出区进行补偿的过程中,有时会受到空间、时间的限制,这就需要相关补偿机构(如环保组织、社会团体、民间组织等)对资源输出区的生态补偿提供资助或援助。

3.3 生态补偿主体与客体间的利益博弈

生态补偿机制目的是均衡因生态保护和资源开发引发的社会利益,调节相应的社会矛盾。但在生态补偿的主体与客体、生态保护地区与受益地区之间存在着广泛、普遍、多样和难以协调的博弈关系。补偿客体及地区认为由于自身在生态保护、资源开发方面做出了贡献并受到了损害,应由生态受益地区来承担全部或部分责任,应由生态补偿主体方给予其所期待的全部利益。但生态受益地区则认为收益来源于公共资源或开发经营,即使同意给予补偿,也难以在补偿标准上和补偿客体达成共识,于是生态补偿和区域内生态保护陷入非合作博弈的“囚徒困境”。政府作为生态补偿主体中的强势方,利益诉求为最大限度推动地方社会经济的发展;资源输入区的受益企业则追求经济效益的最大化;补偿客体及地区处于经济、信息和政治上的弱势地位,一旦补偿机制流产,短期内补偿客体得不到相应补偿,长期则会影响补偿客体的生态保护行为,进而影响到整体的生态保护效果和补偿主体的收益,最终陷入俱损困境。博弈的焦点集中于补偿范围和标准的确定,故明确有效合理的生态补偿标准和价值核算体系意义重大。

4 基于生态资产的生态补偿价值核算

4.1 核算模型

生态补偿价值核算始终作为生态补偿研究的核心问题被学术界所关注和研究,对于此类问题国内外采用的方法主要涵盖生态系统服务价值法、机会成本法、意愿调查法、市场法、经济计量方法等[21],但按照以上方法制定的生态补偿标准和措施并没有完全解决生态效益问题,更未解决生态效益与经济效益的“双赢”问题。建议以生态资产为依据,构建生态补偿价值核算体系,并按照资源本身的价值进行合理的价值核算,使补偿能够客观真实地反映出生态环境保护的价值。

以生态资产转移为出发点,以资源或产品输入区为补偿主体,按照输入量比例,令输入区对输出区进行补偿,并根据生态资产类型和输出区产业类型,遵循“按需补偿、统筹协调、补偿明确”的原则,确定具体补偿方式。

考虑到资源或产品输出的特殊性和核算的准确性,本文运用生态足迹和成本分析相结合的方法来进行生态补偿价值的核算。

生态补偿核算模型为[19]:

(1)

(2)

(3)

式中,V为资源输出区生态补偿总价值;Oi为第i种资源或产品足迹输出率;Wij为第i种资源或产品第种成本(一般包括生产成本、生态修复和环境治理成本、机会成本等)权重系数;Cij为第i种资源或产品第j种成本;Ef出为总输出生态足迹(hm2);Ef产为总生产生态足迹(hm2);ci为第i种资源或产品的消费量;pi为第i种资源或产品的平均生产能力。

运用此模型,根据京津冀地区的实际情况,确定各自的生态补偿标准。

4.2 实证分析

学者们根据不同的研究目的和侧重点,提出了多种生态系统分类方案。本文为了便于进行生态资产的评估,将京津冀区域生态系统划分为耕地生态系统、林地生态系统、草地生态系统和湿地生态系统进行实证分析。

从2011—2017年《中国统计年鉴》获取耕地、林地、草地和湿地面积、污染治理投资等原始数据,并结合相关研究成果[22-25],运用构建的生态补偿价值核算模型,核算了京津冀区域2010—2016年的生态补偿价值(表1)。

表1 2010—2016年京津冀区域生态补偿价值(亿元)

从表1可知,由于2010—2016年京津冀各省市每年的生态资产变动不大,其每年的生态补偿价值变化也不大。其中,2016年北京、天津、河北的生态补偿价值差距较大,分别为211.40亿元、41.44亿元、1452.99亿元,河北的生态补偿价值分别是北京的6.87倍、天津的35.06倍,在京津冀区域生态资产中河北>北京>天津,可见河北是京津冀区域最为重要的生态产品供给地,这也与《京津冀协同规划纲要》中对河北省“京津冀生态环境支撑区”的功能定位相一致。

从图1可知,2010—2016年京津冀区域整体生态补偿价值波动较大。其中,生态补偿价值由2012年的1672.39亿元提高到2014年的1779.37亿元,增加了106.98亿元,主要原因可能是:京津冀区域空气污染的加剧,造成了京津冀区域生态资产损失、生态修复及环境治理成本增加、生产成本和机会成本增加等问题,使区域整体生态补偿价值提升。随后,生态补偿价值下降到2016年的1705.83亿元,减少了73.54亿元,原因可能是:国家极为重视京津冀区域生态环境保护问题并发布了《京津冀协同发展生态环境保护规划》,通过优化产业和能源结构、提高技术水平、发展节能环保产业、推进节能减排、做强循环经济、加强环境保护等一系列有效措施,保护了京津冀区域生态资产,降低了生态修复及环境治理成本、生产成本和机会成本等,使区域整体生态补偿价值减少。

图1 2010—2016年京津冀区域整体生态补偿价值变化趋势

5 完善京津冀生态补偿机制的对策建议

5.1 成立专门协调组织机构

由于目前京津冀地区关于生态补偿的认识不统一,因此要建立良好的生态补偿机制并不容易，必须打破京津冀现有行政格局的局限,转变行政理念,做好顶层设计,形成长效机制。建议成立专门的协调组织机构,协调、组织和领导京津冀生态补偿工作。该机构由三地政府出面组织成立,对环保、土地、农业、水利、规划、财政等部门进行组织协调,杜绝它们相互推诿。为了保障机构工作得以顺利开展,应适时引入激励政策,鼓励和推动京津冀三地政府间生态补偿机制的建立。此外,对农田、湿地、水源地、生态公益林等生态环境特殊区域,应改变过去将经济指标作为地区成功标准的考核模式,转而关注其对改善生态环境作出的贡献。建议采取绿色GDP考核政策,在对政府GDP进行考核时,考虑加入生态补偿金支出数额、补偿效果量化考核、出境断面水质达标率等多项指标。

5.2 拓宽生态补偿融资渠道

生态补偿资金筹集是生态补偿的核心问题。目前京津冀生态补偿资金主要依靠中央财政转移支付,但就当前我国国情而言,中央财政支付能力有限,不能完全达到生态补偿的要求和标准。因此,需要拓宽生态补偿的融资渠道,如设立生态补偿的环保基金,充分调动社会各界力量,支持和鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资,形成多渠道、多层次、多形式的资金投入机制;构建生态补偿市场交易平台,最大限度地调动生态补偿市场主体的积极性；着手建立碳排放权、水权交易、排污权等领域试点,引入政府绿色采购、生态彩票、生态补偿债券、生态建设配额交易、生态标志制度等市场筹资手段;吸取国外生态补偿的成功经验,可考虑增收资源税和环境税等,依据开发者开发利用自然资源的程度或破坏与污染环境的程度来收取相应额度的税费,然后将这部分税收所得用于区域性的生态环境保护和受损者的补偿领域,通过这种手段把资源开发利用和生态环境保护挂钩,以提高资源的开发利用效率。

5.3 完善生态补偿法律法规

完善生态补偿法律法规,是建立生态补偿机制的根本保证。我国《森林法》、《水污染防治法》、《水土保持法》中有对生态补偿原则性的专门规定,但目前尚无保障生态补偿机制全面建设与实施的相关法律法规,无法在各个环节上实现有法可依。因此,建议国家尽快出台相关法律法规,使生态补偿管理制度得到进一步规范,通过法律形式彻底明确生态补偿的基本原则、任务要求、补偿客体和主体、补偿内容、权利和义务、测算方法、补偿标准(因各地经济环境状况不同,不能规定统一补偿标准,可因地制宜分别制定)、补偿范围、补偿程序、补偿方式、保障措施等,一旦有违反生态补偿法律法规的行为发生,责任人必将被依法惩处。在必要的情况下,还应建立生态补偿的救济制度,切实保障生态补偿相关利益主体的权利能够真正地实现,并积极引导公众依法参与生态环境保护,这样才能从根本上调动起广大人民群众运用法律武器保障自身合法环境权益的积极性。

5.4 建立多维生态补偿途径

结合京津冀地区的实际,除经济补偿之外,生态受益区通过政策补偿、技术补偿、教育补偿等方式对资源输出区进行扶持与援助,通过建立多维生态补偿途径,形成直接补偿与间接补偿相补充、连续补偿与一次性补偿相结合的可持续补偿体系。在政策补偿层面,充分利用政府的政策与杠杆力量,从税收、贷款、资金补贴、政策等方面给予补偿客体和地区优惠措施。在技术补偿层面,通过技术援助、高新技术引入、生态技术试点、生态产业示范区建设等措施,以科技与知识的注入助力补偿客体和地区的产业结构调整、新型生态产业发展和生态经济繁荣。在教育补偿层面,以政府转移支付提升补偿地区基础教育的质量,免费进行农民和社区失业居民再就业素质教育培训；加大生态高新技术人才引入,促进高校生态相关学科的人才培育与科技研发,形成源源不竭的生态发展储备力量。构建积极的多维生态补偿途径,能够提升被补偿地区的自主发展能力,实现其经济和社会的可持续发展,最终实现大区域发展的“双赢”。

5.5 开展区域间合作与协作

在多数情况下,生态环境保护工作都离不开地域间的合作与协作。就自然流域角度而言,北京市、天津市、河北省同属海河流域,它们之间可以形成一个完整的自然生态系统。因此,在制定和完善京津冀生态补偿机制时不能关起门来“单干”,三地应共同协商、开展合作,在对京津冀整体环境科学调研后,充分考虑三地的经济发展、居民人均收入水平等指标,最终共同规划和制定出更加合理完善的补偿方案。

北京市水资源严重缺乏,而河北省张承地区是京津冀重要的水源涵养地,共同实施水源保护林等合作项目,打造京津冀重要生态屏障,对改善区域环境意义重大。疏解非首都核心功能,加快京津冀产业结构调整、推动区域间产业对接合作是京津冀协同发展的重要内容,如传统农业向生态农业转变，污染工业向清洁生产工业转变、重点发展旅游服务业等第三产业,因此必须共同搭建京津冀产业合作对接平台。