住房公积金制度存在的问题及对策——基于委托-代理理论的分析

章 璇

(复旦大学 马克思主义学院 ,上海 200433)

改革开放以来，住房公积金制度在深化住房体制改革、加快城镇住房建设、提高公民购房支付能力、解决公民住房问题等方面发挥了重要作用。但随着经济的发展，住房的商品化程度不断加深，现行住房公积金制度的弊端也就不断地显现出来，如公积金使用率不高、使用范围过窄、公积金增值收益所有权不明、公积金管理过程中风险管理低效、寻租情况频发等。笔者拟从委托-代理理论出发，结合《全国住房公积金年度报告》，对当前我国的住房公积金制度进行分析，考察住房公积金制度中存在的问题，以寻求解决之策。

一、 住房公积金制度中的产权归属及委托-代理关系

制度经济学认为，产权是“一组权利的集合，是权利束，是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位和社会关系”[1]。产权是一种排他性权利，是主体围绕客体形成的经济权利关系，主要包括归属权、占有权、使用权、收益权以及处置权五个方面。在我国住房公积金制度中，产权的归属方是住房公积金的主体，也就是住房公积金的缴存人。相应地，住房公积金的归属权、占有权、使用权、收益权以及处置权也都应归属于住房公积金的缴存人[2]。但是，由于缴存人众多且行为分散等诸多原因，目前住房公积金的有效管理存在障碍，所以政府被委托作为代理人代为管理，这就造成了公积金产权的分割状态。

政府虽然受托成为公积金的代理主体，却不能像“自然人”一样去管理缴存人的住房公积金，所以不得不再次采用委托-代理的方式，根据决策、运行、监督三权分立的原则,将公积金委托给相关部门进行管理，具体表现为，将决策权委托给住房公积金管理委员会,将监督权委托给建设部门、财政部门、审计部门以及中国人民银行[3]，将管理运行权交给住房公积金管理中心，具体的业务则由管理中心委托银行办理[4]。此外，受托银行还要承担归集、放贷等业务。这一复杂而又冗长的环形委托-代理关系链、委托人与代理人高度重合的运作模式，使得住房公积金制度在运作过程中容易出现效率低下、风险管理低效、权力寻租与腐败等诸多问题。

二、 住房公积金制度的现状及存在的问题

住房公积金制度自实施以来，极大地改善了城镇职工的居住条件，但仍存在许多问题：覆盖率较低，各地缴存比例存在差距，使用效率低下[5]；住房公积金制度在公共部门和私营企业的运行过程中差别巨大，呈两极分化状态[6]；目前的住房公积金制度定位不准确，范围界定过于笼统，相关政策语焉不详，导致政策制定之初就存有瑕疵，所以常被诟病为“劫贫济富”[7]；公积金制度存在公平失衡、效率弱化、功能异化、监管疲软、风险加剧、服务滞后、矛盾突出等问题[8]。李运华等认为目前的住房公积金制度存在的问题主要表现在两个方面：一是不公平，二是低效率[9]。

就目前而言，我国的住房公积金制度还存在着诸多问题，主要集中在两个方面：一是住房公积金的使用受限，如公积金支取条件过于苛刻，公积金使用范围太窄，公积金贷款限制较多，支取过程繁琐等；二是住房公积金的管理不善，如住房公积金的投资方式单一，增值保值能力弱，增值收益所有权不明等。这些都损害了住房公积金缴存人的利益。

(一) 住房公积金的使用受限

住房与城乡建设部、财政部和中国人民银行联合发布的2014年、2015年、2016年和2017年四年的《全国住房公积金年度报告》显示，2014年全年住房公积金缴存额为12 956.87亿元，提取额为7 581.96亿元，占全年缴存额的58.52%；2015年全年住房公积金缴存额为14 549.46亿元，提取额为10 987.47亿元，占全年缴存额的75.52%，比上年提高17个百分点；2016年住房公积金缴存额为16 562.88亿元，比上年增长13.84%。到2016年末，缴存余额45 627.85亿元，提取额11 626.88亿元，比上年增长5.82%，提取率70.20%，其中住房消费类提取占八成；2017年，住房公积金缴存额18 726.74亿元，比上年增长13.06%。住房公积金缴存总额12 4845.12亿元，缴存余额51 620.74亿元，分别比上年末增长17.68%和13.13%。资料经整理后见表1。

“十二五”期间，住房公积金的使用率稳步提升，到2015年，使用率更是高达75.52%。但是，从整体来看，“十二五”期间，住房公积金缴存总额为56 970.51亿元，提取总额为34 059.53亿元，占全部缴存额的59.78%。也就是说，住房公积金的总使用率不到六成，沉淀资金更是高达22 910.98亿元(见表2)。

表1 2014-2017年住房公积金缴存、提取情况[注]资料来源：中华人民共和国住房和城乡建设部网站，根据2014-2017年《全国住房公积金年度报告》整理。http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201506/t20150612_221380.html; http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201605/t20160531_227668.html; http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201705/t20170531_232056.html; http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201805/t20180531_236261.html。 访问日期：2018年6月12日。 亿元人民币

表2 “十二五”期间住房公积金缴存、提取情况[注]资料来源：中华人民共和国住房和城乡建设部网站，根据《全国住房公积金2015年年度报告》整理。http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201605/t20160531_227668.html。 访问日期：2018-06-12。 亿元人民币

大量冗余资金的出现，一方面增加了住房公积金管理中心资金保值增值方面的压力，另一方面也说明还有不少缴存人没有使用这笔资金，公积金使用率较低。而造成公积金使用率低的原因主要有两个：

一是住房公积金使用范围太窄,限制较多。《住房公积金管理条例》中限制了公积金的使用范围，比如在住房方面，只有购买、建造、翻建、大修自住住房才可以提取住房公积金[10],而小修、中修住房是不在这个条件范围内的，所以不能支取住房公积金，只能自己出钱进行装修。这无形中加大了职工的住房压力,违背了住房公积金的福利性和保障性特征，同时也使得住房公积金不能得到充分利用。

近年来，各地都在积极调整公积金政策，扩大公积金的使用范围，但成效并不明显，一方面因为这些政策目前只在个别城市推行，并没有普遍性；另一方面住房公积金的使用依旧受到多重限制。

二是地方政府的多目标性造成住房公积金的使用困难。根据《住房公积金管理条例》规定，住房公积金实行属地化管理，然而地方政府的工作具有多目标性，这就造成公积金的使用门槛多变，从而影响了公积金的使用率。例如，要抑制房价时就提高公积金的提取门槛，要想激活房地产市场就降低提取门槛，为了防止挤提风险又会提高公积金的提取标准。这在无形中又加大了公积金的贷款难度，降低了公积金的使用率。

(二) 住房公积金的管理不善

1. 公积金存款利率过低，公积金缴存人资产缩水

“十二五”期间,全国住房公积金的使用率仅为59.78%，有四成约2.3万亿的闲置住房公积金，这部分公积金很长时间内都是按活期(0.35%)和3个月定期存款利率(2.6%)计息的。过去十年，公积金加权平均存款利率仅约2.15%，而同期年均CPI增幅约2.6%， 公积金存款利率低于物价涨幅，这说明存在公积金账户中的资产一直在缩水[11]。2016年2月28日，央行、住建部、财政部联合发布《关于完善职工住房公积金账户存款利率形成机制的通知》，决定自2月21日起，将职工住房公积金账户存款利率由现行的按照归集时间执行活期和三个月定期存款基准利率，调整为按一年期定期存款基准利率执行，上调后的利率为1.50%[12]。但是，以2017年为例，每年1.5%的收益仍低于当年的全国居民消费价格(CPI)的涨幅(1.6%)。也就是说，公积金仍旧在贬值，住房公积金缴存人的收益权依然受损。

2. 住房公积金面临多种风险

当下，住房公积金面临着诸多风险，譬如归集风险、借贷风险、投资运营风险、监督风险等，而公积金的缴存人却成为了这些风险的最终承担者。比如近年来挪用公积金的案例屡屡出现。2008年，国家在对30个省(区、市)共133个城市的住房公积金归集、使用、管理情况的集中审计中，共发现违规发放公积金个人贷款22亿元，非法挪用住房公积金及其增值收益20亿元，另外还有50亿元被用于发放建设项目贷款和购买国债，但迟迟未收回，面临损失危险[注]参见叶檀《住房公积金缴纳者的产权不能被剥夺》一文，《新京报》,2014-10-10。。

3. 公积金增值收益产权归属不定，公积金缴存人难享收益

住房公积金是职工及其公司以职工的工资为基准缴交的用于改善职工住房问题的资金。依照《住房公积金管理条例》第三条明确规定：职工缴存的住房公积金和职工所在单位缴存的住房公积金，属职工个人所有。就目前情况来看，这笔资金并不归属于公积金缴存人。以2014—2015年住房公积金增值收益分配为例，2014年全年住房公积金的业务总收入为1 496.73亿元，而缴存人仅得到其中缴存公积金的利息751.84亿元，占全年业务总收入的50.23%。2015年全年住房公积金全年业务总收入为1 598.36亿元，而缴存人仅得到434.29亿元，仅占全年业务总收入的27.17%。见表3、表4。

表3 2014—2015年住房公积金业务收入[注]资料来源：中华人民共和国住房和城乡建设部网站，根据《全国住房公积金2014年年度报告》《全国住房公积金2015年年度报告》整理。http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201506/t20150612_221380.html；http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201605/t20160531_227668.html。访问日期：2018-06-12。亿元

表4 2014—2015年住房公积金业务收入[注]同上。亿元

如表5所示，2014年的增值收益(增值收益=全年业务总收入-全年业务总支出)为677.02亿元，除了待分配的增值收益2.96亿元，99.56%的增值收益被用在了其他地方。2015年的增值收益为1075.02亿元，除了待分配的增值收益10.5亿元，有99.025%的增值收益被挪作了他用。

表5 2014-2015年住房公积金增值收益分配[注]资料来源：中华人民共和国住房和城乡建设部网站，根据《全国住房公积金2014年年度报告》《全国住房公积金2015年年度报告》整理。http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201506/t20150612_221380.html；http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201605/t20160531_227668.html。访问日期：2018-06-12。亿元

依据住房城乡建设部的抽样调查，只有2%的公积金缴存人承租并使用了廉租房，换言之，绝大多数的公积金缴存人按期缴纳了公积金，却只得到了活期或三个月定期存款的基本利率，并没有享受到公积金增值收益带来的好处。

三、 住房公积金制度存在问题的原因分析

(一) 异化的委托-代理关系

正如制度经济学中所指出的那样,代理人也是一个具有独立利益行为目标的“经纪人”[13]。代理人的“道德风险”和“逆向选择”以及责任和激励程度等方面的问题，必然会导致代理人为了自身利益的最大化而损害委托人利益行为的出现。

此外，根据委托-代理理论，要想保证委托-代理的效率，就必须让委托人占据主动地位。但在住房公积金的委托-代理关系中，作为代理人的地方政府占据了强势地位，而作为委托人的公积金缴存者反而居于弱势地位，委托人没有办法充分表达自己的意愿，也无法左右代理人的决策方向。

(二) 住房公积金决策体系不完善

住房公积金管理委员会是住房公积金的决策机构，负责将国家的公积金政策与地方经济的发展情况相结合，从而制定出符合当地实际情况的地方性法规。此外，还要负责制定住房公积金的具体使用计划，并对公积金的预算结算过程进行审批。《住房公积金管理条例》规定，在管委会的成员中，“人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3、工会代表和职工代表占1/3、单位代表占1/3”。制度本身不存在什么问题，很好地体现了制度的民主性和合理性。但是，这一制度在执行过程中却出现了问题。

首先，由于获取信息和资源的渠道较少、专业知识较少、社会地位较低以及行政权力较小，所以职工的话语权易被忽视，难以在决策过程中获得平等的知情权、话语权和决策权。其次，由于管委会的组成机构、组织形式和文化限制等原因，决策权基本掌握在那1/3的政府和专家代表手中，但由于这些专家对企业和民生不够了解，所以他们的决策有时会缺乏可实践性和合理性，推行起来也会有较大的阻力，决策的权威性也因此受到损害。再次，有的地方只是在名义上建立了管委会，决策权却掌握在政府官员手中，而非集体商讨决策，管委会形同虚设。

(三) 监督过程中权责不明、效率低下

《住房公积金行政监督办法》规定,建设部和省(自治区)建设厅分别会同同级财政、中国人民银行(分支机构)、中国银行业监督管理委员会(派出机构)等有关部门，应依法行使管理职权，对住房公积金管理法规、政策执行情况实施监督。多方监管的监督体制看似严谨，实则存在诸多问题。

首先，住房公积金的监管主体隶属于不同部门，监管体系非常庞杂。比如，住房公积金管理委员的监管主体是政府，所以接受政府的管辖、监督；住房公积金管理中心归政府直接管理，但同时也要接受上级建设部门的监督；住房公积金的增值收益属于预算外资金，所以这部分资金要接受财政部门的监督；受托银行要受银监会(中国银行业监督管理委员会)的监督。各监督部门的权利、责任划分并不明确，所以经常会出现互相推诿的情况，监督效率也因此降低。多部门联合监管因为缺乏统筹，最终形成了无人负责的监管真空。此外，多部门联合监管还会造成各部门各自为政，影响政策的制定和运行，降低行政效率。

其次，目前对公积金的监督和管理多是事后监督，主要是由财政部门、审计部门牵头。相关部门对公积金管理中心的年终财务报告进行审查，但对住房公积金的具体运行过程不甚关心，缺乏有效监督。这种事后的静态监督缺乏灵活性、准确性和激励性，是一种落后的、效率低下的监督方式。因此，监督部门应采取过程监督、实时监督等灵活的、具有激励作用的监督方式。

(四) 缺乏相应的政策法规，激励约束机制不完善

根据《住房公积金管理条例》，住房公积金管理中心应实行属地化管理，由地方政府委托公积金管理中心对公积金进行管理。但是，《住房公积金管理条例》中只有政策性的指导意见，并没有具体的实施办法和细则。公积金管理中心在实际运行中由于缺乏政策指导，只能靠自己的摸索，执行力也因此受到影响。此外，《住房公积金管理条例》还缺乏对公积金管理中心的考核标准，这给违规行为留下了空间，从而导致了制度的低效。

制度经济学认为，只要存在委托-代理关系，就不可避免地会出现代理成本和代理问题。要想减少代理问题和代理成本的出现，“委托人可以采取适当激励代理人的方法和承受约束代理人越轨行为的监督费用的方法，限制代理人与他本人利益的分歧”[14]。也就是说，可以采取相应的激励和约束机制来减少代理问题和代理成本的产生。但是，在我国住房公积金管理制度中，却缺乏明确的激励机制和风险控制机制。《条例》中规定：“住房公积金管理中心的管理费用标准，由省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门按照略高于国家规定的事业单位费用标准制定。”在实际工作中，虽然也制定了相应的考核指标，但很多指标设计得并不合理，做得好未必会升职加薪，做得不好也不会降职降薪，这无疑是一种负面导向，导致住房公积金管理中心工作人员的积极性、主动性和创造性并不高。这也是造成住房公积金在管理运作中效率低下的一个重要原因。

四、 完善住房公积金制度的策略

(一) 健全住房公积金缴存人和住房公积金管理中心之间的委托-代理关系

住房公积金的主体是公积金缴存人，所以应当享有公积金的归属权、占有权、使用权、收益权以及处置权。缴存人对自身的利益也有着合理的诉求，包括扩大公积金使用范围、简化公积金贷款流程、加强公积金的增值保值能力、降低公积金风险等。

在住房公积金的委托-代理关系中，公积金缴存人将住房公积金委托给政府代为管理，政府又将住房公积金的管理权限委托给其下属的住房公积金管理中心，住房管理中心作为政府的代理人必然会维护政府的利益，而缴存人的利益诉求往往被忽视。在这个过程中，住房公积金的委托-代理关系发生了扭曲，而这也是造成代理失效的根本原因，同时也是我国住房公积金制度存在问题的根源。要想改变这种状况，就必须捋顺公积金缴存人和住房公积金管理中心之间的委托-代理关系。具体而言：

首先，要确立缴存人的主导地位。比如，通过赋予缴存人更多的话语权、安排较大比例的缴存人参加决策会议、重大政策调整召开听证会等方式来改变其处于弱势地位这一状况，确立缴存人在委托-代理关系中的主导地位。其次，可以建立一种双向的动态选择机制，通过这种机制，委托人可以自由选择、制约甚至是更换代理人。这样可以有效避免代理人在运行中出现权力寻租和腐败，确保住房公积金制度有效、顺畅运行。再次，要改变委托-代理关系中信息不对称的情况，通过保持公积金信息的公开度和透明度，缩短信息公开周期，定期汇报公积金及其增值收益的运营、监管和使用情况等方式来保证缴存人的监督权和知情权，从而有效避免由于信息不对称而导致的“道德风险”和“逆向选择”。

(二) 完善住房公积金的管理机构体系

我国住房公积金的管理机构体系十分庞杂，复杂而又冗长的环形委托-代理关系链、委托人与代理人高度重合的运作模式，使得住房公积金制度在运作过程中容易产生效率低下、风险管理低效、权力寻租与腐败等诸多问题。此外，属地化的管理方式使得组织体系内各个地市自成一体，地区间差异较大。比如，公积金的提取门槛和使用范围各不相同，导致公积金异地使用困难等问题出现，地区间缺乏平衡性和协调性。

要想解决这些问题，就必须改革和完善现有的住房公积金管理机构体系。从纵向来看，要以先行的组织体系为基础，结合各地的实际情况，建立一个自上而下的、全国性的管理组织体系。其中，全国性的住房公积金管理机构负责制定相应的规章、制度，统一调配和拆借系统内部资金。从横向来看，当前各地公积金管理中心业务开展情况参差不齐，各区域间信息流通不畅，信息系统也是千差万别。因此，要在国家及省级住房公积金管理机构的指导下，对各级公积金管理机构进行统一的业务指导，改进并完善公积金的信息管理系统，建立起各区域公积金管理中心之间的沟通协调机制，确保信息畅通。

(三) 建立、健全住房公积金监督机制

住房公积金监督体制出现问题的主要原因是多方监管导致监督中的权责不明、效率低下。要想改变这种局面要从以下几个方面着手：

首先,建立一个专门的公积金监督机构，然后由这个公积金监督机构牵头，统筹协调财政、银行、审计等监督部门之间的工作，从不同角度对公积金进行监督。这种一元为主、多元为辅的监督架构具有更明确的职责分工及更流畅的配合机制，可以互相配合、统筹全局，能从不同角度进行监督，从而实现监督机制的高效运行。

其次，坚持事前、事中和事后监督相结合，建立一个覆盖公积金业务运行全过程的监督机制。通过对公积金管理中心内部管理过程、公积金业务运行过程及时有效的监督，以保证公积金运行的公平性和有效性，从而避免损害公积金缴存者利益的情况发生，提高监督效率。

再次，要充分发挥公众监督体系的作用。应定期公布公积金的缴存和使用情况，使住房公积金缴存者可以有效参与进来，可以对公积金的管理、使用、运行、风险控制等进行评议，保证公积金缴存者的知情权、参与权和监督权，充分发挥公众的监督作用。

(四) 建立有效的激励约束机制

要保证委托-代理关系有效运行,就必须健全激励约束机制。这不仅可以减少寻租现象的发生，而且还可以避免出现代理问题、发生代理成本。在激励性制度中，只要代理人正确履行契约，就能得到相应回报，这种回报能够对代理人的正面行为产生激励效果。因此，应该建立有效的激励机制，将经济收入、职务升迁等利益与公积金委托-代理人的经营业绩联系起来，充分调动他们工作的积极性、主动性和创造性。在约束机制中，可以通过制定各项制度来提高代理人的违约成本。再者，还应该建立健全各项法律法规，用以规范各级住房公积金代理人的行为。最后，还应该建立和完善住房公积金管理中心的用人制度，引进市场机制，用竞争上岗机制代替原有的僵化的干部人事制度，这样有利于突破住房公积金管理中的垄断性，减少代理人的道德风险，从而降低代理成本。

住房公积金制度作为住房金融体系的重要组成部分，在深化住房体制改革、加快城镇住房建设、提高公民购房支付能力、解决公民住房问题等方面发挥了重要作用。住房公积金制度的健全与完善，事关国民经济的发展和社会的和谐稳定。针对当前住房公积金制度存在的使用受限及管理不善等诸多问题，相关部门要充分认识到住房公积金管理工作的重要性，加强对住房公积金的管理，理顺住房公积金缴存人和住房公积金管理中心之间的委托-代理关系,完善各项管理体制,建立健全监督机制以及有效的激励约束机制，切实维护住房公积金缴存人的利益。