京沪高速铁路委托运输管理模式发展研究

宋丹丹

SONG Dandan

（中国铁道科学研究院集团有限公司 运输及经济研究所，北京 100081）

(Transportation & Economics Research Institute, China Academy of Railway Sciences Corporation Limited, Beijing 100081, China)

京沪高速铁路(北京南—上海虹桥)于2011年建成试运营以来,为充分利用社会资源、最大限度降低运营成本、实现股东利益最大化,京沪高速铁路股份有限公司(以下简称“京沪公司”)始终沿用委托运输管理模式,将涉及运输组织、运输设备设施、运输移动设备、运输安全生产和铁路用地等旅客运输业务委托沿线铁路局集团公司属地化管理[1]。这一模式在充分发挥铁路局集团公司业务专长和规模效应的基础上,满足了铁路路网完整和统一调度指挥的行业要求,有利于京沪公司专注于实现资产保值增值、追求资产效益最大化的资产经营目标。

1 京沪公司委托运输管理模式的经济学解释

结合铁路行业特征及京沪公司实际运营情况,在经济学视角下,京沪高速铁路在未来一段时间仍然采取委托运输管理模式。

（1）委托运输管理模式满足铁路自然垄断特征。铁路行业是典型的自然垄断行业,自然垄断行业具有规模经济和范围经济特征[2]。规模经济和范围经济特征决定当铁路企业运营达到一定的规模之后,其平均成本和边际成本才能到达最低点,实现成本最小化,但在到达最优规模之前,平均成本曲线和边际成本曲线都处于高位,这时单个铁路企业的平均成本要高于行业的平均成本。同时,铁路企业的定价方式并不是按照边际成本等于边际收益,即MC=MR的定价方式,而是按照政府管制的市场价格=长期平均成本曲线(P=LAC)或者市场价格=长期边际成本曲线）(P=LMC)的定价方式,即使当前政府对铁路不实行价格管制,由于存在市场竞争,铁路企业的定价也应该是按照整个行业的LAC曲线定价。对于京沪公司来说,其目前只拥有京沪高速铁路一条线路,规模远未达到LAC曲线最低点的规模水平,而定价要依据整个铁路行业的定价标准来实行。因此,如果京沪公司采用自管自营模式,其当前经营的LAC曲线位置要远高于整个行业LAC曲线水平,而价格则按照整个行业的LAC曲线定价,对于当前路网规模的京沪公司来说并不是最优选择；而采用委托运输管理模式,则可以充分利用其他铁路企业路网规模优势,将成本降至行业LAC曲线最低点,京沪公司能够获得最大利润。

（2）委托运输管理模式有助于增强铁路网络外部性。网络外部性就是网络的价值会随着网络节点的增多而增加。铁路作为一个网络,不可避免地会受到网络外部性的影响,那么京沪高速铁路要提升自身网络的价值就要将更多的铁路网络节点接到京沪高速铁路中,而委托运输管理模式恰是一种将更多铁路节点连接到京沪高速铁路的模式。如果京沪公司自管自营,京沪公司所考虑的利润最大化约束条件就是仅在京沪高速铁路一条线路上实现局部利润最大化；而委托运输管理模式中资产方将考虑如何运用管辖范围内的铁路网络实现自身利益最大化,这样就将孤立的一条京沪高速铁路线路纳入到华北和华东地区的铁路网络体系中,从而实现京沪高速铁路线路价值增加,京沪高速铁路运输也从局部利益最大化扩展至全局利益最大化。

（3）委托运输管理模式有利于降低运输生产协调成本。京沪高速铁路地处北京、济南、上海3个铁路局集团公司辖区内,如果自管自营,其调度、服务及行车组织等运输生产方面的协调成本会很高,这不但会增加京沪公司运营成本,还会因协调时间等原因降低运输营业收入；而采取委托运输管理模式,京沪公司则不用花费大量的时间和高额的协调成本与3个铁路局集团公司就运输生产事宜开展协商,仅需要对合同约定中对铁路局集团公司的运营要求进行协调。

（4）委托运输管理模式能够发挥技术、管理和运营优势。在委托运输管理模式下,京沪公司可以充分利用专业化分工优势,显著提高经营与管理效率,通过发挥铁路局集团公司长期积累的技术、管理和运营优势,合理利用属地铁路局集团公司在车、机、工、电、辆等方面的优势,特别是在客运组织、市场开拓、公共管理上的传统优势[3],最优化京沪高速铁路经营效益,实现比自管自营更大的模式优势。

2 京沪高速铁路委托运输管理需求分析

随着我国铁路改革不断向纵深推进,中国国家铁路集团有限公司(原中国铁路总公司)于2017年3月28日印发《关于建设京沪高铁标准示范线的指导意见》(铁总运[2017] 62号),指出以“建设京沪高速铁路标准示范线,示范引领高速铁路‘强基达标、提质增效’工程”为建设目标,要求“理顺管理关系,进一步理顺中国铁路总公司、京沪公司、铁路局集团公司相互之间的关系”,“优化劳动组织和用工机制,搞活内部分配机制”等,最终“形成一套较为完整的京沪高速铁路运营管理模式”,并“支持京沪公司拓展经营领域,推动同业并购扩展和向金融业等领域发展”。目前,委托运输管理模式在我国铁路行业尚处于发展阶段,京沪公司应在把握行业发展脉搏的基础上,深入剖析现行委托运输管理的不适应性,为公司价值提升和公司上市等企业长远发展奠定基础。

（1）解决京沪高速铁路委托运输管理中委托方与受托方目标不一致问题。目前,京沪公司将运输管理工作分别委托给3个属地铁路局集团公司,导致京沪高速铁路所有权与经营权分离。基于所有者京沪公司和经营者属地铁路局集团公司间经营目标的不一致性,即委托方关注于经营效益,而受托方关注于运输安全与旅客发送量,由此加剧了京沪公司的经营风险,导致京沪公司在全线的统一部署难以落实。此外,经营者间各铁路局集团公司管理标准不甚统一,加大了京沪公司的协调成本,生产要素难以得到有效配置。因此,京沪公司亟待捋顺管理关系,实现精细化管理。

（2）解决京沪高速铁路委托运输管理中信息不对称问题。在委托运输管理关系中,受托方铁路局集团公司拥有调度指挥、行车组织、线路使用、设备维修等权利,是实际的生产经营者,其所拥有的上述“私有信息”易导致低效的资源配置。在实际生产运营中,受托方铁路局集团公司往往以运营安全、保密为由,拒绝向委托方京沪公司披露实际运量、运输收入等重要信息,京沪公司无法享有法定知情权,难以根据市场实时变化情况迅速做出科学决策,并且委托运输管理工作中出现信息逆向选择乃至道德风险等代理问题的可能性大幅上升,极易造成对京沪公司利益的损害。为此,京沪公司亟待在委托运输管理工作中畅通信息沟通渠道,加强对设备、人员、资金等的管理可控性。

（3）解决京沪高速铁路委托运输管理中激励约束不足问题。鉴于委托运输管理中受托属地铁路局集团公司不是京沪高速铁路资产所有者,且对京沪高速铁路盈亏结果不负责,其管理人员的报酬、职务晋升等不与京沪高速铁路的经营结果挂钩,因此当委托人京沪公司与受托人属地铁路局集团公司处于非利益共同体时,实际经营者与京沪高速铁路资产的不相关性在难以满足委托人京沪公司期望的同时还可能会引发道德风险问题,继而损害京沪公司的利益。为此,京沪公司亟待完善激励约束机制,确保委托运输管理工作效用最大化。

（4）解决京沪高速铁路委托运输管理中关联交易问题。由于受托方铁路局集团公司委托管理费中收入支出项目的不透明性造成京沪公司难以核定项目列支实际情况,导致京沪公司缺乏对委托管理费的有效管控,难以避免外界产生对委管双方存在利益输送的质疑,直接影响京沪公司经营预期和财务成果的真实性。因此,京沪公司亟待完善委托运输管理清算标准,确保清算工作有据可依。

（5）解决京沪高速铁路委托运输管理中竞争性不足问题。我国铁路是区域性组织结构,各铁路局集团公司之间几乎没有竞争关系。在委托运输管理工作中,京沪公司基于地域管辖权将运输管理工作分别委托给3个属地铁路局集团公司,即便在实际运营过程中发现各受托方的委托运输管理效率具有差异,也难以规范与改善效率低下的受托方行为。为此,京沪公司亟待在委托运输管理工作中引入市场竞争机制,以确保京沪高速铁路发展质量、经营效益的持续增长。

3 京沪高速铁路委托运输管理模式发展对策

3.1 加强委托运输管理的沟通与协调

针对京沪高速铁路委托运输管理过程中委管双方目标不一致的问题,首先,要捋顺各方管理关系：明确中国国家铁路集团有限公司作为行业指导,规范指导京沪高速铁路安全及运营管理；京沪公司作为资产方,承担“资产管理、经营监管、委托运输管理监督、品牌塑造”职能；属地铁路局集团公司作为经营方,承担安全管理、运输经营的主体职能。其次,结合委托运输管理合同执行情况与现场实际情况,研究规范经营的具体举措,并与经营方加强协调与沟通,共同探讨委托运输管理工作中关于安全、设备、服务、效益等问题,使委托运输管理双方成为目标同向的利益共同体,避免受托人铺张浪费的经营行为和经营目标的短视化问题,使受托人目标和委托人目标得以有机结合和统一。必要时,可利用信息化手段降低协调及管理成本,通过构建统一的综合信息管理平台,实现对资产使用、维护情况的实时监控,最大限度地避免信息不对称所导致的管理障碍。

3.2 确保委托运输管理的合理管控

为避免信息不对称问题导致的资产方被动弱势地位的出现,有必要落实京沪高速铁路资产监督管理机制,从人、财、物3个维度进行合理管控,强化委托-代理监管[4],实现京沪高速铁路资产的精细化管理。

（1）落实人员岗位责任制。根据岗位及工种差异,合理设置人员定编,建立京沪高速铁路委托运输管理职位管理系统；制定各专业岗位责任规范,明确工作依据,实现考核标准化,加强站段主要领导人员资产管理考核责任制；制定工作标准,探索委托运输管理工作规律,分职责分专业形成京沪高速铁路委托运输管理工作标准；严格执行行业标准以落实各岗位工资待遇,切实提高委托运输管理人员成本控制、落实核算依据。

（2）制定专项资金支出管理考核办法。京沪高速铁路委托运输管理工作成本主要集中在属地铁路局集团公司的工务、电务、供电、房建等基层站段,这些成本中心成本支出的高低直接决定着京沪高速铁路委托运输管理工作的经济效益。因此,对专项资金支出应制定考核管理办法,确保成本最小化及资金管理可控性。树立“成本就是效益”的理念,培养全体管理人员和工作人员的内部控制意识。加强财务管理,提高资金利用效率。在申请专项资金时,京沪公司应委派专业人员到属地铁路局集团公司进行实地调查,按照委托运输管理运输财务管理制度,详细记录项目中所有资金支出情况,合理分配资金[5]。

（3）建立专用设施设备管理追踪调整机制。经营方应在京沪公司设备使用台账的基础上实现电子化,设置电子标签,做到“一件一档”,及时追踪设备设施使用情况,了解设备管理者及使用者对于设备的管理及维护状况,实时更新状态,开展全寿命周期跟踪及维护,对问题及风险及时整治,确保设施设备专用性,实现设施设备的充分利用及适时配置,增强京沪公司对专用设施设备的管控。

3.3 完善绩效评价考核与违约的责任制度建设

激励兼容机制是促使受托方按照京沪公司意愿开展工作的一种有效手段。该机制要求受托方铁路必须承担《委托运输管理协议》中相应的义务才能得到对等的激励。一方面,设定京沪高速铁路经营效益与受托方经营行为相挂钩的绩效考核制度。例如：结合经营方年度和中期会计报表审计、专项审计等方式,将绩效评价信息纳入到审计报告或专题报告中,作为年度经营责任制考核的重要参考指标；或通过中国国家铁路集团有限公司可以将受托方提供的绩效评价信息纳入年度考核,通过检查、评比形成相应的工作机制,将绩效评价信息纳入常态化管理[6]等方式,根据京沪高速铁路运营效益决定受托方应分配得到的剩余产出激励,从而使受托方能够切实为京沪公司经营效益的提升做出努力,实现委管双方的效用最大化。另一方面,还应将受托方主要管理人员的考核、任命与京沪高速铁路挂钩,避免受托方管理责任的缺失。此外,在制定激励措施的同时,应注重负激励措施的落实,即明确受托方经营责任,可通过与受托方签订长期合同,明确规定经营方职责,要求受托方提供一定的财产担保的方式落实,从而通过退出机制的建立遏制机会主义行为的出现。当受托方因渎职行为损害了京沪公司利益时,应直接追究其责任并要求补偿经济损失。京沪公司应在委托运输管理协议中完善违约责任机制,不仅规定对违约行为原则性的解决方法,也应补充完善违约责任惩罚措施,制定具体的赔偿与追责机制。

3.4 构建符合公允性要求的清算制度

市场化清算与商业性铁路运输企业经济利益密切相关,因此清算价格、清算比率、清算流程等关键环节的制定需符合市场化经营管理需要,促使清算结果与铁路运输市场主体实际经营状况相匹配[7],以有效规避关联交易问题。具体而言,通过分专业确定工作标准和设备设施标配,推进京沪高速铁路委托运输管理工作规范化、制度化。受托方结合本铁路局集团公司实际和京沪高速铁路线路情况,提出对京沪高速铁路的细化管理标准、优化方案和工作推进计划等建议措施。委托方京沪公司通过对京沪高速铁路客流需求、运输密度、社会接受程度、社会经济效益等的全面分析,结合经营方运输管理情况,分专业制修订具有普适性、实用性、科学合理的劳动定员及工资标准,分专业制定设备设施配置标准、运输管理工作企业标准及系列实施细则。中国国家铁路集团有限公司对京沪公司上报的系列标准及细则,按行业标准进行总体指导与调整,以此为蓝本制定并下发高速铁路行业标准及系列管理办法。由此,通过自下至上的文件制定方式、自上至下的规则下发方式,兼顾运输生产标准及操作流程,为京沪公司委托运输管理清算提供兼具公允、公平的制度保证。

3.5 创建委托运输管理模式的市场竞争机制

在京沪公司委托运输管理中,存在多个受托属地铁路局集团公司,对这些受托方可以通过竞争性代理来达到监督的目的。具体而言,基于我国铁路区域性组织结构现状,可以制定标尺竞争管制政策,即通过最大限度地减少市场进入和退出障碍[8],为同一委托运输管理市场中的不同受托人设定具体的资质要求,以在受托人间创造潜在的直接竞争关系。例如,利用招投标机制建立委托运输管理工作市场竞争机制,通过选择将京沪高速铁路委托运输管理工作整体打包给一个铁路运输企业、分拆给多个铁路运输企业,或按工种分拆给多个专业公司实行专业化管理,设定管理标准,遴选优质经营方；建立合同退出标准要求,实现优胜略汰,以最大限度激发经营方活力。

4 结束语

在委托运输管理模式下,需要通过京沪高速铁路委托运输管理双方以及行业指导的共同努力,形成具有行业统一性的委托运输管理标准及市场化清算标准,建立公允性的市场准则,树立委托运输管理模式的行业公信力,并构建由上及下、由下及上的管理模式改进思路,通过增强管理信息的输送与反馈渠道,切实完善京沪公司规范治理体制,确保新形势下委托运输管理工作的有效实施,落实京沪高速铁路标准示范线要求。