对南京长江岸线管理与保护工作的思考

景卫华，翁伟军，张友才，章日佳

（1.江苏省南京市长江河道管理处，210011，南京；2.江苏省南京市江北新区环保与水务服务中心，210032，南京）

长江岸线作为支撑长江经济带发展的重要资源，是沿江重要国民经济基础设施建设的载体。随着沿江经济社会的发展，长江经济带对长江依赖程度越来越高；长江经济带国家战略的实施对岸线开发利用将提出新的更高要求。目前，长江南京河段岸线管理和保护工作取得了一定成效，但也存在着局部岸线无序占用、使用效率低，甚至影响和破坏沿江环境等问题。坚持共抓长江大保护、不搞大开发原则，统筹协调长江岸线保护和开发利用矛盾，按照水利部《长江岸线保护和开发利用总体规划》《南京市长江岸线保护办法》，提出南京市长江岸线综合整治、促进岸线资源整合、提高岸线节约利用水平对策及建议，助推长江南京河段有序利用和绿色发展。

一、南京市长江岸线概况

1.长江南京河段岸线概况

南京市地跨长江两岸，拥有南北两岸岸线资源，其中北岸上起苏皖交界的驷马山河入江口，下止六仪交界的小河口；南岸上起苏皖交界的慈湖口，下止宁镇交界的大道河入江口。岸线分属于浦口、江北新区直管区、六合、江宁、雨花、建邺、鼓楼和栖霞等8个行政区，洲岛有新生洲、新济洲、子母洲、新潜洲、梅子洲和八卦洲。南京市长江岸线总长度275.5 km，其中主江岸线长190.1km （左岸约90km、右岸约100.1km），江心洲岛岸线长85.4km。

2.长江南京河段保护和开发利用总体规划

2016年9月，水利部、国土资源部以水建管司〔2016〕329号文印发了《长江岸线保护和开发利用总体规划》,近期规划水平年为2020年，远期规划水平年为2030年。南京市长江岸线分为保护区、保留区、控制利用区和开发利用区4个类别。长江南京河段功能区分区45个 （左岸10个、右岸24个和江心洲11个），其中保护区14个、岸线长68.87 km（其中饮用水水源地保护区20.3 km、生态红线重要湿地岸线28 km、鱼类岸线保护区12.87 km、八卦洲汊道出口淤积萎缩段及河势控制关键节点段7.7 km）；保留区17个，岸线长111.1 km（其中水源地缓冲区和需保障水源地安全区域5.08 km、鱼类生态湿地岸线6.82 km、生态生活岸线33.26 km、滨江风光带14.9 km、暂不具备开发利用条件32.8 km、需整治岸线 14.64 km）；控制利用区 10个，岸线长52.47 km（其中规划预留滨江景观带5.6 km、可适度开发岸线6.3 km、调整腾出岸线发展城市景观及预留过江通道8.1 km、装备制造基地0.4 km、工业岸线19.8km、港口岸线23.64 km）；开发利用区4个，岸线长24.6 km（其中码头岸线21.6 km、工业岸线 3 km）。

二、南京市长江岸线管理和保护成效

1.建成滨江风光带段岸线生态环境良好

南京市开展了长江三桥至长江二桥间的58 km滨江风光带建设，现已建成13个段落滨江风光带，包括河西新城建邺区段、江心洲段、鼓楼区段、幕燕段、燕子矶段、江北新区段、浦口区段等，每一段都各具特色，展现不同的滨江风格。滨江风光带建设主要通过动迁拆违，整合岸线资源，让出景观空间；通过防洪设施改造，提升城市防洪能力；通过自然生态资源保护，展现大江风貌和山水城林特色；同时配套观光、运动、休闲设施，打造集生态、观光、休闲为一体的滨江新岸线。

2.长江岸线堤防防洪能力提升明显

南京市针对建成于20世纪90年代长江堤防存在的防洪墙较高、堤身单薄，填筑质量较差、防汛道路不畅等问题，开展了长江防洪能力提升工程建设，对分布在江宁、雨花、栖霞、浦口和六合的110 km长江干堤按照长江流域综合规划防御1954年洪水标准，对原有堤防实施加高加固，堤顶高程达到12.6 m，堤顶宽不小于8 m。提升后的长江干堤具备了堤成、路成、林成、景成的特点，堤防绿化率和生态景观有了较大提升。

3.非法码头和砂场段环境得到改善

2016年，南京市依法查处、取缔6类造成严重影响的非法码头27处，清拖作业趸船30艘，拆解输送带3 240 m，拆除吊机等生产设施29台，清运堆场黄砂等货物22.8万t，整理平整场地65万m2。2018年，南京市对长江南京水域无船名船号、无船籍港、无船舶证书船舶进行专项整治，共整治“三无”船770余艘，驱赶船舶300艘次，拆解船舶245艘。江滩环境和水域环境得到较大改观。

4.集中式水源地达标建设全面实施

长江南京河段共有8个集中式饮用水水源地，分别为：江宁子汇洲、梅子洲夹江、燕子矶、江浦浦口、八卦洲上坝和龙潭水源地、桥林备用水源地、八封洲（主江段）备用水源地。现已建成自来水厂10座，供水总规模390万t/d。南京市自2012年起按照江苏省集中式饮用水水源地达标建设标准“一个保障、两个达标、三个没有、四个到位”的要求全面开展水源地达标建设，主要通过实施水量保障工程、水源地保护工程、水量水质监测和水源地监控工程等工程措施及应急保障体系、综合管理体系等非工程措施建设。至2018年年底，江宁子汇洲、梅子洲夹江、燕子矶、江浦浦口和八卦洲上坝5个水源地达标建设通过省级验收。

三、现状主要问题分析

1.长江岸线占用项目多，开发利用效率有待提升

长江南京河段占用数量多、占用形式多样，现有码头、船厂、过江通道、取排水设施项目449个，已利用岸线占南京市岸线总长度的比例为37.76%，其中，主江岸线开发利用长度占主江岸线总长度的比例为50.17%。部分岸线开发利用中存在深水浅用、多占少用、占而不用、乱占乱用等现象。京沪高铁长江大胜关桥南岸上游优良港口岸线段中小企业、中小码头占据了三山矶段的深水岸线。部分开发利用岸线码头分散，未形成连片开发，间接影响了岸线资源节约利用。部分港口岸线开发区与后方开发区产业布局不关联，局部岸线未高效利用，造成岸线资源浪费。涉河建设项目管理存在建管不规范问题，如未批先建或少批多建，仍有不少历史占用项目相关审批手续尚未办理齐全。

2.存量历史占用不符合新的长江岸线功能区划要求

南京市长江岸线保护区内主要问题有：龙潭水源地未完成达标建设，在其一级保护区上游有造船服务基地等设施不符合水源地安全保护规定；八卦洲汊道左汊分流比减小，左汊淤积萎缩率加快，影响八卦洲左汊汊道上坝水源地水厂取水。岸线保留区主要问题有：驷马山河下游造船厂集中，不符合生态岸线保护区要求；江宁河口上游建材和造船等生产设施不符合鱼类生态湿地岸线要求。

3.入江水质有的不达标，存在船舶污染隐患

长江干流南京段水质整体良好，但受上中游来水水质及南京市内沿江排污综合影响较大，据2017年度监测数据统计，干流南京段主要入江支流的控制断面中劣Ⅴ类水质出现比例约为40%。长江南京段船舶平均日流量1 640艘次，船舶和货物污染对长江水质水环境构成一定的安全隐患，高效快速、纵向到底、横向到边的污染事故应急反应机制需进一步完善。南京段规模以上入河排污口数量30个，部分入河排污口与取水口交错设置，布局不尽合理；个别排污口超标排放。

4.长江河势守护强度仍有不足

长江干流洪水期间，支流秦淮河、滁河及沿江两岸遭遇局部暴雨，防洪压力较大，企业段堤防存在局部堤身断面及迎水坡防护标准不足等安全隐患。长江局部河段河势重要节点守护强度不足，河段崩岸险情时有发生。如八卦洲左汊淤积萎缩速率加快，严重影响了左汊内企业码头等设施的正常运行；右汊内的燕子矶、天河口等岸段冲刷加重，对河岸稳定造成影响。

四、岸线管理和保护的对策及建议

1.开展河湖违法占用整治行动和固体废弃物清理行动

定期开展南京市长江岸线违法和固体废弃物的排查，排查全覆盖无死角，重点核查未经相关部门审批或未履行基本建设程序的占用项目，梳理出违法占用项目清单。按照政府主导和属地原则，由沿江各区政府制定河湖违法占用和固体废弃物清理的具体行动计划，明确整治行动时间节点，落实整治经费。市政府安排牵头部门负责联系各区对违法问题进行整改，实施违法清单整改销号制度，每整改一处销号一处。开展长江固体废弃物排查和清除，加强岸线巡查管理，完善监管措施，建立健全长效管理机制，及时发现并处置，保障江岸清洁。

2.开展长江岸线开发利用项目整治

开展长江岸线占用综合整治，清理整顿不符合岸线功能区要求的占用和非法占用。近期：清理拆除与鱼类生态湿地岸线及生态生活岸线要求不相适应的工业生产和物流设施，清除梅子洲夹江侧保护区中的船厂，清除江宁滨江水厂下游保留区鱼类生态湿地岸线中的船厂和砂场等占用；清除浦口驷马山河下游保留区生态岸线中造船厂占用；清除八卦洲左、右缘拐头下游保留区生态生活岸线中养殖和造船等占用。远期：清理整顿不符合有关规划的项目，在计划时间内要求其停产并予以拆除；对符合产业布局、符合长江岸线开发利用和保护等相关规划要求的建设项目，督促其限期补办各类行政许可手续。

3.开展入河排污口整治和入江河流水环境治理

据水功能区水质保护目标和限制排污总量要求，制定现有入河排污口的整治方案，提出入河排污口关闭、调整、改造与深度处理及规范化建设等整治措施。2020年年底前，基本完成入河排污口规范化建设，优先整治禁止排污区的入河排污口，重点治理严格限制排污区河段和一般限制排污区中水质不达标河段及城市河段的入河排污口。到2020年，完成金陵船厂排水口、南京化工园长芦片区污水排污口等入河排污口整治工程。重点实施金川河和外秦淮新河入江水质提升治理工程。大幅度加密监测点位，对水质进行持续动态全程监测。强化船舶流动污染的源头控制，按照标准要求安装配备船舶污水和垃圾收集储存设施。

4.实施崩岸整治和八卦洲汊道整治工程建设

长江南京河段主要的岸坡不稳定岸段包括七坝段、大胜关段、浦口段、下关段、新生圩段、西坝段、栖龙弯道段等7段，对上至浦口区七坝、下至栖霞区杨家沟40.83 km岸线，在以往河势控制工程和河道整治工程基础上，对崩岸、冲刷幅度剧烈区段实施护岸工程，守护河道控制主要节点，维护河势稳定。针对八卦洲左汊分比流减少后码头及靠泊区域淤积增加，影响工业用水取水和码头正常使用问题，实施八卦洲汊道河道整治工程，以维持双分汊河势格局，抑制八卦洲右汊发展；维护两岸及八卦洲岸坡稳定，保障防洪安全。

5.强化提升长江岸线管理和保护能力

长江经济带发展领导小组进一步加强对长江岸线保护和开发利用工作的领导，综合运用行政、经济、市场等措施积极推动规划实施。进一步完善多部门分工合作、流域管理和区域管理相结合的岸线管理体制，水利、交通等部门按照各自职责，依法依规加强岸线保护和开发利用管理工作。强化长江岸线保护与开发利用规划约束，按照规划确定的岸线功能分区和管理要求，严格分区管理和用途管制。切实落实岸线管理责任单位，保障工作经费，配置必需的管理设施、设备，加强岸线开发利用和保护活动的日常巡查、检查。推进跨行业、跨地区的岸线资源信息整合与共享，利用遥感、遥测等技术手段加强岸线动态监控，提升岸线管理信息化水平。依法建立长江岸线负面清单管理制度，严格岸线的保护和利用。对违法违规和不符合岸线功能区管理要求的建设项目，沿江各区政府应组织开展清理整顿工作。

五、结 语

坚持“共抓大保护，不搞大开发”原则，通过合理规划、科学布局，以生态保护、水源保障、防洪保安为基础，加强长江岸线功能规划管控，变长江岸线粗放式管理为基于岸线功能区划的精细化管理，实施长江南京河段岸线开发利用总量控制，提高岸线管理能力，构建科学有序、高效生态的长江南京河段岸线保护与开发利用格局，实现长江南京段岸线资源的合理规划、有效保护和科学利用。