对大运河文化带建设的水利立法思考

韩全林，曹东平，游益华

（江苏省水利厅,210029，南京）

按照习近平总书记“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好”的重要指示批示要求，江苏省坚持立法先行原则，将大运河文化带建设立法列入省人大五年立法计划，引领和规范大运河文化带建设高质量发展。

面对大运河文化带建设的新形势新要求，江苏迫切需要明确水利工作在大运河文化带建设中的使命和责任，厘清大运河文化带建设立法的水利思路与重点，从法治层面规范大运河水利建设和管理，促进大运河防洪、供水、生态等水利功能的良好发挥，为大运河文化带建设提供坚实的水利基础保障。

一、大运河文化带建设立法具有较好的水利基础

1.水利工程概况

江苏省切实加强大运河水利工程建设，苏北运河重点结合南水北调东线一期工程，新建和改造了一批泵站、水闸等，加固了堤防，提升了河道防洪、排涝、调水、航运标准。苏南运河开展了集中整治，完成新沟河、新孟河延伸拓浚工程，实施大运河沿线堤防及穿堤建筑物除险加固、常州城区运河改线工程和苏州段堤防加固工程，推进吴淞江整治与望虞河扩大前期工作，使防洪、调水、排涝等综合功能得到进一步提升。

2.法规制度建设情况

国家层面出台了水法、防洪法、水土保持法、河道管理条例等法律法规，省级出台了河道管理条例、湖泊保护条例、水利工程管理条例、水资源管理条例、防洪条例、水土保持条例、建设项目占用水域管理办法等法规规章，在河道管理和保护方面形成了一系列较为完备、务实管用、操作性较强的法规制度。建立规划制度，坚持河道管理和保护规划先行的原则，确立了规划的法定地位，明确河道的开发利用、管理、保护内容应当以规划形式统一设定，并经本级人民政府批准。确立河道管理制度，规定了河道统一管理与分级管理、河道管理范围内建设项目审批、河道防护、河道管理范围划定、堤防工程技术管理、河道清障等制度。建立水资源管理制度，明确了取水许可、水资源有偿使用、饮用水水源地保护、水功能区划、用水总量控制和定额管理、排污口审查、水资源论证、南水北调“三先三后”等制度。建立河道采砂管理制度，确立了河道采砂的统一规划、可行性论证、采砂许可、禁采区和禁采期、“一船一证”、采砂船舶集中停泊等制度，明确河道采砂管理实行县级以上地方人民政府行政首长负责制。建立水域等效替代制度，规定了建设项目占用水域必须兴建等效替代水域工程。建立防汛防旱管理制度，规定了防洪规划、划定规划保留区、洪水影响评价报告、汛期和紧急防汛期、防汛抗洪行政首长负责制等制度。

3.管理内容及成效

健全管理体制，完善管理机构。根据统一管理和分级管理相结合的原则，大运河江苏段河道工程及水利工程设施由国家、省、市、县分级管理，其中重要水利枢纽和控制性建筑物由水利部流域机构、省水利厅管理，运河沿线的梯级水利工程大都由省水利厅直属的江都、总渠、淮沭新河、骆运水利工程管理处及南水北调江苏水源公司管理，河道堤防及沿运涵闸站实行属地管理，沿线市、县均已设立了管理机构。水利工程维修养护、更新改造由各级共同承担。河道管理范围内开发利用活动审批按照管理权限，由水利部流域管理机构、省水利厅和各设区市水利局负责。

加强工程管理，保障安全运行。通过构建工程管护的组织网络，加强工程管理的制度化、规范化、法制化建设，系统推进大运河水利工程管理工作。大运河江苏段省、市、县、乡、村五级河长体系已全部建立，有序推进运河治理保护。沿运各级水利部门加强大运河管护工作，每年对大运河堤防和涵闸进行维修养护、组织开展日常巡查，对大运河水位、流量、水质进行监测和控制。严厉打击运河沿线的非法采砂、非法侵占河道及其管理范围等违法违规行为，维护大运河的良好水事秩序与工程完好安全。2015、2016年苏南运河部分站点水位突破历史极值，运河水利工程经受住了洪水考验，出现的险情得到及时有效处置，未造成人员伤亡，为促进经济平稳较快发展发挥了重要支撑和保障作用。

强化水资源管理，发挥供水效益。组织大运河沿线地区落实国家最严格水资源管理制度，强化“三条红线”刚性约束，建立了最严格水资源管理制度的考核体系，有力提升大运河水资源管理保护水平。开展了大运河江苏段6个县级以上集中式饮用水水源地达标建设，排查了水源地风险隐患，加强大运河水源地的长效管护，保障了沿运百姓的饮水安全。依托大运河等水利工程枢纽体系，科学配置长江、淮河等水资源，既保证省外供水又保障省内用水，连续5年圆满完成了国家下达的向山东年度调水、生态应急补水等任务，累计调水31.6亿m3，调水水质稳定达到地表水Ⅲ类标准。

推进水环境保护，打造“清水廊道”。开展水功能区管理与保护工作，划定大运河江苏段31个水功能区，明确各水功能区的主要功能和水质保护目标，定期进行水质监测。开展水功能区达标整治工作，通过实施产业结构调整、截污控污、清淤疏浚、生态修复、调水引流等措施，进一步提升水功能区水质。按照国家南水北调东线工程“先治污后通水”的要求，持续加强苏北大运河“清水走廊”建设，推进徐州、宿迁、淮安、扬州市尾水资源化利用及导流工程建设等，做好南水北调调水运行期间水质监督保障工作。开展大运河河流健康评价，科学调度沿运水利枢纽工程，保证基本生态用水需求，保障江苏省南水北调输水干线水质稳定达标。

加强资源管理，严格空间管控。在强化大运河日常监管巡查的基础上，组织各地着力建立网格化管理模式，组织实施大运河及沿线骨干河道管理范围的定界确权、界桩埋设和信息化管理等工作。积极利用遥感、空间定位、卫星航片、视频监控等现代信息技术，动态监测岸线资源开发利用状况。同时，扎实推进岸线专项整治，研究建立岸线利用准入、岸线资源有偿使用和有效退出制度，推动运河资源的集约利用，实现生态、社会和经济效益的多赢局面。

创建水美品牌，展现运河魅力。大运河沿线8市已建成水利风景区89家、水美乡镇90多家、水美乡村700多家，苏州、无锡、扬州、徐州、淮安、宿迁市成功创建国家水生态文明城市。开展“江苏最美水地标”推选活动，大运河成为最美水景观地标之一，皂河古镇等被评为最美水聚落地标，形成了良好的社会反响和宣传效果。

二、大运河文化带建设的水利立法形势与要求

1.认清水利使命

习近平总书记的重要指示为推动大运河文化带建设提供了根本遵循，必须深刻领会，认清在统筹保护好、传承好、利用好大运河行动中的水利使命担当。

保护好大运河，就是要保护好大运河的河道和水体。要保护好运河故道和水工设施，特别要加强对已列入世界文化遗产名录的古代水利工程的保护。要实行最严格的水资源和水环境保护，策应“1+3”功能区发展战略、江淮生态大走廊和南水北调东线工程清水走廊建设，加大运河及周边河湖整治力度，着力恢复运河水系河网湿地生态功能，加快运河沿线水生态文明城市建设，进一步提升运河流域的生态环境，打造以大运河为主脉，联结太湖、高宝湖、洪泽湖、骆马湖、微山湖，贯通长江、淮河、黄河故道的生态河湖示范区。

传承好大运河，就是要让大运河治理的理念技术焕发勃勃生机。应当挖掘整理并全面保护展示运河沿线治水核心技术遗产及相关遗迹，深入研究和汲取古代运河治河理念和技艺的精华，让千年古运河的水利记忆得到保留，让运河治理的工匠精神得以弘扬。

利用好大运河，就是要让大运河的综合功能得到充分发挥。要以系统性思维科学编制建设规划，对运河堤防工程、梯级枢纽工程、沿线取排水工程进行较大规模建设，推动运河防洪排涝、供水灌溉、跨流域调水等功能进一步提升。要完善江水北调、南水北调工程体系，通过水利工程综合调度，调清水、保供水、截污水，保证运河活水长流，为沿线城乡经济和社会发展带来生命力。

2.把握水利责任

江苏省委书记娄勤俭强调指出，要确立大运河文化带江苏段建设走在全国前列的目标，努力把江苏段建设成大运河文化带中最精彩的一段。大运河文化带江苏段建设走在全国前列，水利部门应当切实担负起责任。

要把大运河文化带建设与水利高质量发展结合起来。深入落实《关于全面加快生态河湖建设推进水利高质量发展的工作方案》，坚持生态优先、系统思维、创新引领、因地制宜，把大运河江苏段建设成为标准较高、协调配套的防洪减灾示范工程，优化配置、高效利用的供水保障示范工程，生态良好、功能协调的生态河湖示范工程，管理精细、智能规范的水利工程安全运行示范工程，依法治水、保障有力的现代水治理示范工程。

要把大运河文化带建设与河长制湖长制高效实施结合起来。应当进一步发挥河长制湖长制在压实河湖管理保护责任方面的优势，推动河长湖长履职到位，加强大运河沿线河湖空间管控、水质改善、生态修复，高质量推进大运河沿线河长制湖长制各项工作走在全国前列。

3.落实水利任务

江苏省政府印发的 《江苏省生态河湖行动计划（2017—2020年）》确立了在全省实施生态河湖建设的目标任务，对贯彻落实中央关于生态文明建设的战略部署，推动江苏经济转型、建设美丽江苏具有重大意义。在大运河文化带建设中，应当紧密结合生态河湖行动计划各项要求，把大运河及周边湖泊建设成生态河湖的示范区。

要提升大运河水安全保障水平，持续推动流域治理、区域治理和城市防洪系统建设，加快南水北调东线输水线路完善工程和水质保护完善工程，完成县级以上集中式饮用水水源地达标建设和隐患问题整治。

要提升大运河水资源保护水平，严格实行计划用水管理和用水总量控制，保障生态水位和通航水位，严格水功能区管控。

要提升大运河水环境治理水平，全面清理沿线管理范围内违法违章设施和违法种植、养殖等活动，开展排污口专项整治，全面治理黑臭水体和底泥内源污染，全面治理周边湖库富营养化，加强调水引流。

要提升大运河水生态修复水平，以大运河为主线，完善多源互补、蓄泄兼筹的江河湖库连通体系，重点推进洪泽湖、里下河地区湖泊湖荡、高邮湖、骆马湖退圩还湖和退渔还湖工程，推进苏北五大湖群生态保护示范建设，建设大运河和五大湖群沿河沿湖生态林带，构建河湖相连、活水长流、山水林田湖相依的苏北生态大廊道。

要提升大运河水利工程管护水平，依法划定大运河及相邻湖泊管理范围，加强河湖水域岸线资源管理，公布大运河沿线重要水域，实行水域占用补偿和等效替代，完成大运河沿线不合理开发利用岸线清理整顿，严格河道采砂管理。

要提升大运河水文化建设水平，把大运河文化带建设纳入水利发展规划，推动水利工程与运河文化带有机融合，全面保护展示运河沿线核心遗产遗迹，打造一批运河博物馆群，加快运河沿线水生态文明城市建设。

三、大运河文化带建设的水利立法思路

1.需要处理的几个关系

一是全局和局部的关系。大运河文化带建设立法综合性强，涉及范围广泛、法律关系复杂，既包括文化遗存保护，又包括沿岸开发建设，既涉及沿线产业发展，又涉及流域环境治理，既要加强省级层面的谋划，又要调动相关市县的主动性。在立法思路的确立上，应当树立全局意识，统筹考虑经济、社会、文化、生态建设等各方面，深入研究大运河文化带建设立法的内涵外延、空间分布、战略布局和目标任务。要运用系统论的工作方法，在制度安排上统筹运河管理多个部门的职责，统筹上下游、左右岸多个区域的发展定位，建立跨部门跨区域的协调机制，形成工作合力。水利部门应当将立法的内容纳入全局之中，找准水利服务于大运河文化带建设的着力点，将防洪安全、水利工程安全、供水安全等保障条款与立法的总体战略布局和目标任务结合起来，做到统筹协调、衔接配套。

二是保护和利用的关系。大运河文化带建设立法涉及很多文化遗存保护的内容，这是延续运河历史文脉、展示运河历史文化的基础，是大运河文化带建设的首要任务。但大运河文化带建设不能离开大运河河道本体和综合功能的有效发挥，因此在大运河文化带建设立法中，要充分认识大运河作为活化遗产和现代水利工程两方面的基本特点，处理好功能发挥与遗产保护的关系，尤其要关注目前水利在用，并已列入文化遗产保护的河段、水利枢纽、涵闸、堤防等工程的立法规范要求，做到既保护传承好历史，又适应当代生活需求，系统做好保护和利用的大文章。

三是防洪和生态的关系。大运河江苏段具有重要的行洪排涝功能，目前江苏省大运河除里运河段防洪标准为100年一遇外，其余河段多为20～50年一遇，必须进一步提高防洪标准，为大运河文化带建设提供基础保障。独特的水生态文化是江苏省运河文化中最具特色、最有价值的部分，为此必须把运河水生态修复工作摆上重要位置。在防洪工程建设的过程中，应当充分考虑水生态保护需求，同时，水生态保护修复也应当兼顾防洪要求，符合防洪规划。

四是运河本体和流域区域的关系。大运河与密集的湖泊水网相连，大运河文化带建设的立法对象不能仅局限于运河河道，而应当运用系统论，统筹考虑运河所在流域和区域，统筹考虑水域和陆域的整体管理保护，构建运河流域化区域化管理体系，实现河湖生态资源综合治理。

五是当前和长远的关系。大运河文化带建设立法已经正式启动，为实现大运河文化带江苏段建设走在全国前列的目标，必须尽快以立法形式规范大运河文化遗产保护、河道水系治理管护、管控空间划定、生态保护修复等内容。大运河已有2 500年的历史，它仍将世世代代流淌，在大运河文化带建设和立法工作中，必须树立长远发展的战略眼光。要系统考虑大运河文化带建设与 “一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等国家战略的衔接，系统考虑与南水北调东线输水、江淮生态区建设的衔接，坚持低影响开发和可持续发展的生态文明理念，为大运河的发展预留空间，引领大运河文化带建设走向未来。

六是传承和创新的关系。大运河积淀了丰厚的文化资源，有6段河道和6个古代水利工程被列入世界文化遗产名录。我们既要把这些文化遗存保护好、展现好，更要开展深入的调查和研究，挖掘大运河水文化内涵及其蕴含的先进治水理念和技艺，在总结提炼的基础上，应用于大运河治理实践。

2.立法总体思路

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平对大运河文化带建设的指示批示精神为指导，深入贯彻落实习近平新时期治水思想，以大运河文化带江苏段建设走在全国前列为目标追求，以大运河文化带的战略功能定位与发展目标为指引，以全面推行河长制湖长制为契机，以生态河湖行动为抓手，坚持问题导向，坚持保护、传承、利用三者并重，着力从制度安排上提升大运河的管理和保护水平，实现大运河防洪安全、供水安全、生态安全，使沿线水工程遗存得到有效保护，水文化设施展现运河之美，传统水利工程与现代水利工程交相辉映。

四、大运河文化带建设的水利立法重点

1.确保防洪安全是大运河文化带建设立法的基础

大运河江苏段具有重要的行洪、排涝功能，防洪安全是大运河文化带建设的基础和前提，必须确保万无一失。为此，应当将防洪安全保障条款作为大运河文化带建设立法的基本条款和优先条款，科学确定大运河的防洪标准和防洪工程建设整体要求，明确大运河防汛调度程序，做到全线通盘考虑，一体建设，一体管理，巩固提升大运河水安全保障水平。

2.保证供水安全是大运河文化带建设立法的重要内容

大运河苏北段既是国家南水北调东线战略工程输水主通道，也是江苏江水北调的主干线和重要水源地，总供水人口近6 000万人，其中大运河江苏段有6个县级以上集中式饮用水水源地、7个饮用水取水口，直接供水人口176万人。作为一条供水的生命线和保障线，必须通过立法来严格大运河水资源管理，加强用水管控，保障供水安全。应当规范取水许可制度，强化饮用水水源保护区管理，加强调水管理，建立覆盖省、市、县三级行政区域的用水总量和强度控制指标体系，抑制不合理用水需求。

3.实现水生态安全是提升大运河文化带建设水平的关键举措

要把大运河建设成高颜值的生态长廊，必须把水生态保护和修复作为一项重要工作来抓。要明确大运河沿线水质保护目标和保障责任，落实河道清淤、河岸水土保持、水景观建设等具体措施，通过湿地恢复与重建、生态林建设、水生态修复等措施，改善水生态环境。要优化调整产业布局，落实工业、农业、生活、航运等水污染防治责任和要求，加强排污口设置管理。要明确生态水位、生态流量要求，建立并实施水环境生态补偿制度。

4.加强空间管控是落实大运河管理保护要求的有效手段

要按照国土空间管控的总体要求，确定大运河的空间保护边界，设立河道湖泊水域和岸线资源的保护区、保留区、控制利用区和开发利用区，划定行水通道、水功能区、生态功能区等重要功能区和重要基础设施保护范围及砂石禁采区，强化对大运河空间保护边界范围内“乱占、乱建、乱排”行为的法律责任，提高违法成本，严厉查处涉河涉湖违法生产活动。同时，要强化资源用途管制和节约集约利用，进一步细化大运河水工程岸线、水域、砂石、生物、景观、文化等资源的管理保护要求，严格控制开发利用强度。

5.规范水工遗存管理是建设大运河文化传承体系的重要方面

要在处理好文化遗产保护和在用水利工程功能发挥关系的基础上，通过立法加强对具有重要历史文化价值河道的保护，明确保护范围和标准。同时，对运河治理的水利工程技术等非物质文化遗产要进行挖掘、整理，对一些具备恢复条件的古河道、渡口等水工程设施，应当明确逐步恢复和加强保护的措施。