推进完善农村基础设施管护运行机制

唐仁敏

日前，国家发展改革委、财政部印发了《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。为准确理解和全面把握《指导意见》有关精神，推动《指导意见》顺利实施，记者采访了国家发展改革委、财政部有关负责人。

记者：为什么要出台《指导意见》？

答：农村公共基础设施是促进农村经济社会持续健康发展的重要支撑，是推进乡村全面振兴的重要基础。党中央、国务院高度重视农村公共基础设施管护工作，习近平总书记指出，要把公共基础设施建设的重点放在农村，推进城乡基础设施共建共享、互联互通，推动农村基础设施建设提档升级，完善管护运行机制。李克强总理强调，要着力改善农村基础设施和公共服务，保护和调动亿万农民的积极性创造性，扎实推进农业农村现代化。

近年来，我国农村公共基础设施建设步伐不断加快，农村生产生活条件明显改善。但随着建后管护任务逐渐增加，农村公共基础设施管护不到位的问题日益显现，主要表现在管护主体不明、管护机制不活、管护标准不清、管护经费不足等方面。针对上述问题，按照黨中央、国务院决策部署，国家发展改革委、财政部会同有关部门和单位，在深入基层调研、开展专题研讨、多次召开座谈会征求各方面意见的基础上，起草了《指导意见》，经中央深化改革委员会第九次会议审议通过后，由国家发展改革委、财政部联合印发实施。《指导意见》对改革创新农村公共基础设施管护机制进行了全面部署，有利于构建适应经济社会发展阶段、符合农业农村特点的农村公共基础设施管护体系，有利于全面提升农村公共基础设施管护水平和质量，切实增强广大农民群众的获得感、幸福感和安全感。

记者：《指导意见》的总体思路是什么？提出了哪些目标和原则？

答：农村公共基础设施管护体制改革事关重大、涉及面广，关乎广大农民的切身利益。《指导意见》提出，要坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，以推进城乡公共基础设施一体化管护为方向，通过机制改革创新，着力解决好农村公共基础设施谁来管、如何管、经费从哪里来等问题，在全面补齐农村公共基础设施短板的同时，改革创新管护机制，构建适应经济社会发展阶段、符合农业农村特点的农村公共基础设施管护体系，全面提升管护水平和质量。

《指导意见》提出，到2025年，政府主导、多方参与、市场运作的农村公共基础设施管护体制机制初步建立，管护主体和责任明晰，管护标准和规范健全，管护经费较好落实，管护水平和质量显著提升。到2035年，城乡一体化管护体制基本健全，权责明确、主体多元、保障有力的长效管护机制基本形成，农村各类公共基础设施管护基本到位。

《意见》明确了四条基本原则：一是城乡融合、服务一体。坚持城乡融合发展，逐步建立健全城乡公共基础设施一体化发展机制，实现城乡公共基础设施统一规划、统一建设、统一管护。政府主导、市场运作。在强化政府责任的同时，充分发挥市场作用，引入竞争机制，鼓励社会各类主体参与农村公共基础设施管护。二是明确主体、落实责任。按产权归属落实农村公共基础设施管护责任，统筹考虑政府事权、资金来源、受益群体等因素，合理确定管护主体，保障管护经费。三是因地制宜、分类施策。根据各地区经济社会发展水平和不同类型农村公共基础设施特点，科学制定管护标准和规范，合理选择管护模式，有序推进管护体制改革。四是建管并重、协同推进。按照“建管一体”的要求，坚持先建机制、后建工程，统一谋划农村公共基础设施建设、运营和管护，建立健全有利于长期发挥效益的体制机制。

记者：农村公共基础设施管护涉及的主体较多，请问《指导意见》对明晰管护责任做出了哪些部署？

答：主体明确是落实管护责任的关键和前提。农村公共基础设施产权关系比较复杂，涉及主体多元，需要明晰权属关系，进行协同管理。目前，大部分地区农村公共基础设施管护存在投资主体、管理主体、责任主体不明确甚至缺位的情况，缺乏部门协同管护的工作机制，管护工作极不稳定。为此，《指导意见》紧密结合具体实践，明确了地方政府、行业部门、村级组织、运营主体、农户等5类管护主体，并逐一明确了各类主体的管护责任，要求地方政府承担农村公共基础设施管护的主导责任，各级行业主管部门对农村公共基础设施管护负有监管责任，村级组织对所属公共基础设施承担管护责任，运营企业要全面加强对所属农村公共基础设施的管护，广大农民群众既要增强主动参与设施管护的意识，也要自觉缴纳有偿服务和产品的费用。下一步，还需要地方政府、行业部门和相关企业根据《指导意见》要求，制定本地区、本领域的具体实施办法和方案，进一步细化明确各类管护主体的具体责任。

记者：类型多、分类难是农村公共基础设施的一个突出特点。《指导意见》在健全高效的分类管护机制方面有何举措？

答：由于农村公共基础设施的分类方法较多，且具有点多面广、类型多样的特点，为避免交叉重复、更加清晰分类，《指导意见》采取按经营属性分类的办法，即根据农村公共基础设施运营盈利能力，把农村公共基础设施分为非经营性、准经营性和经营性等三类，并针对不同类型特点，分类提出管护机制，要求完善非经营性设施政府或村级组织管护机制、健全准经营性设施多元化管护机制、创新经营性设施市场化管护机制。同时，为指导各地结合实际推进管护体制改革，《指导意见》提出梯次推进公共基础设施城乡一体化管护，各地区要结合当地实际，确定公共基础设施城乡一体化管护的设施类别、工作路径和时间表，通过统一管护机构、统一经费保障、统一标准制定等方式，将城市公共基础设施管护资源、模式和手段逐步向农村延伸。

记者：资金投入是提升农村公共基础设施管护质量的重要保障，《指导意见》在这方面有何考虑？

答：为优化多元的资金保障机制，推动农村基础设施管护长效运行，《指导意见》重点在三个方面作了部署。一是加快建立政府投入稳定增长机制。中央统筹考虑地方实际和发展需要，加大一般性转移支付力度，由地方按规定统筹用于农村公共基础设施管护补助，并向贫困地区、少数民族地区、革命老区、边境地区等倾斜。地方各级政府要依据管护责任、规模和标准，建立城乡一体化的公共财政预算支出体制，将应由政府承担的农村公共基础设施管护费用纳入本级政府预算。有条件的地方对集体经济薄弱、筹措资金困难的村，适当予以补助。二是拓宽管护经费来源渠道。调整完善土地出让收入使用范围，加大对农村公共基础设施管护的投入力度。农村集体经营性建设用地入市收益，安排一定比例用于农村公共基础设施管护。规范运用政府和社会资本合作模式，努力开拓市场化筹资渠道。村级组织可通过提取公益金、村民“一事一议”制度等，积极筹措管护资金。探索开展农村公共基础设施灾毁保险。三是完善使用者付费制度。正确处理好使用者合理付费与增加农民支出的关系，逐步完善农村准经营性、经营性基础设施收费制度。逐步理顺农村公共基础设施产品、服务价格形成机制，充分考虑成本变化、农户承受能力、政府财政能力等因素，合理确定和调整价格水平，逐步实现城乡同网同质同价。具备条件的，促进价格由市场形成。

记者：如何确保《意见》提出的政策措施得到贯彻落实？

答：为了确保各项政策措施得到贯彻落实，《意见》提出了四个方面的保障措施。

一是加强组织领导。地方各级党委和政府要充分认识深化农村公共基础设施管护体制改革的重要意义，把加强农村公共基础设施管护工作摆上重要议事日程，创新管护体制机制，合理把握改革节奏力度，确保各项措施平稳有效落地落实。各行业主管部门要按照职责分工，制定实施方案，细化配套措施，加强跟踪评估，支持和指导地方相关企业做好改革工作。

二是强化监督考核。开展运营质量和服务效果检查，保障农村公共基础设施长效运行。将农村公共基础设施管护情况纳入地方各级党委和政府乡村振兴实绩考核。加强农村公共基础设施管护资金绩效管理，建立健全激励约束机制。加快推进农村公共基础设施领域信用体系建设，将建设管护主体和使用者履约情况纳入全国信用信息共享平台，对严重失信行为责任主体，按规定实施联合惩戒，营造诚实守信的市场环境。

三是抓好试点示范。各地区要结合实际积极探索深化农村公共基础设施管护体制改革的有效形式，选择本区域内具备条件的地区开展改革试点，不断积累经验，发挥示范效应，以点带面推进改革，防止一哄而上、急躁冒进。要及时梳理成功经验和好的做法，推广可复制的典型经验。

四是注重宣传引导。充分发挥传统媒体和新媒体作用，加强法律宣传和政策解读，提高广大农民群众对使用者付费制度、村民“一事一议”筹资筹劳用于村级公益事业的认识和接受程度，引导农民增强契约意识。畅通意见表达渠道，积极回应各方合理关切。◆