《市场准入负面清单（2019年版）》实现重要突破

陈升

建立全国统一的市场准入负面清单编码体系

市场准入负面清单通过建立全国统一的清单编码体系，依托全国一体化在线政务服务平台，对列入清单的市场准入类审批事项进行赋码，同时清单编码与全国政务服务事项的编码形成一致的映射关系。这有助于市场准入负面清单与全国一体化在线政务服务平台和统一社会信用代码体系衔接匹配，打造全国一张清单。

市场准入负面清单许可类事项中，大部分是市场准入行政审批事项。但长期以来，全国各地行政审批事项并未建立统一编码，各地行政审批在具体实施中存在诸多差异。

一方面，各地审批事项名称不一，同一审批事项在不同地区、不同层级表述各异，令市场主体无所适从。另一方面，行政审批的标准尺度差异很大，相关审批事项的办理流程、审批要件各不一致，具体执行尺度更因地而异，容易将地方利益掺杂其中，不利于全国统一市场的构建。

此外，各审批部门之间信息封锁，导致信息资源碎片化。近年来，各部门都很重视信息化建设，都建有独立的专门业务审批网，很少与网上审批系统实现数据交换、信息共享，信息资源难以上下、左右、内外互通。

此次初步建立全国统一的负面清单编码体系有效破解上述困境，让每一项市场准入类审批事项都有一个唯一的“身份证号”，规范负面清单事项，使清单事项标准化、统一化，同时与政务事项相匹配，为实现清单事项“一目了然、一网通办”提供了良好基础。

第一，使清单事项标准化、统一化。通过统一编码规则，保障清单事项和清单事项具体措施的编码唯一性。保障在审批执行过程中，不同地区清单事项的统一性。清单具体措施也是唯一编码，从而使得审批尺度在全国层面统一。

第二，便于与政务服务事项相匹配。清单事项进行唯一编码后，进而将清单事项各类信息要素与政务服务平台各类信息要素一一对应，完全匹配，与全国政务服务事项的编码形成一致的映射关系。对地方进入国家政务服务平台办理的市场准入类审批事项进行核查，没有赋码的市场准入类事项禁止开展审批业务，真正杜绝跑冒滴漏、另搞一套、体外运行，确保了负面清单的落实。同时，清单编码符合社会信用代码编码规则等规范性要求，也为将来与全国信用信息共享平台和数据信息共享预留接口。

第三，便于清单事项的有效集成，一网通办。各地方清单事项形成统一编码后，又与政务服务事项相映射，实现包括行政审批事项在内的所有政务服务事项全部一体化在线办理，全国统一的清单编码与全国政务服务平台有效集成，负面清单信息公开机制建设也与政务服务平台建设进度相匹配，深度融合、有机衔接、一体推进，有助于形成畅通的跨部门、跨层级、跨区域运行体系，更好实现信息共享、相互推送、快速反应、联勤联动。系统整合和标准统一的背景下，全面实现“一网通办”。

市场准入负面清单首次年度动态调整成效显著

国家发展改革委、商务部在《市场准入负面清单（2018年版）》基础上，修订形成《市场准入负面清单（2019年版）》，经党中央、国务院批准，于2019年10月发布实施。市场准入负面清单制度改革不断深化，“一年一修，动态调整”将成为这项改革的关键特征之一。

清单“一年一修，动态调整”的目的，就是要确保市场准入负面清单成为一张管用好用的“活清单”，避免负面清单措施落后于时代发展，沦为“僵尸条款”。一是要根据“放管服”改革的深入推进、法律法规的“立改废释”等情况，对清单及时作出修改调整;二是要对市场上出现的新形势、新技术、新产品、新业态、新商业模式等做出即时的应对，在必要情况下对市场准入政策进行调整。

市场准入负面清单制度在我国是一个从无到有的“起点式改革”。《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号）要求，制度实施要本着渐进原则，“立足国情、循序渐进、整体规划、分步实施，取得可复制、可推广的经验后全面推开”。“一年一修，动态调整”，逐步对清单作出调整完善，正是这一原则的践行。

从梳理公布《清单草案（试点版）》开始，我国市场准入负面清单制度，一步步从“摸家底”开始，到《清单（2018年版）》的公布，宣布了制度实施的全面开启，再到当下公布《清单（2019年版）》，标志着制度开始步入常态化工作阶段，清单不断地在进行着自我更新升级。

一是清单長度越来越短。《清单（2018年版）》共列禁止和许可类事项151项，总体上比《清单草案（试点版）》原有的328项减少了177项，压减幅度达54%。此次清单修订，又在《清单（2018年版）》的基础上，根据“放管服”改革进展，将“消防技术服务机构资质审批”“职业技能考核鉴定机构设立审批”“养老机构设立许可”“社会福利机构设置许可”等措施放开。同时，还进一步明晰市场准入负面清单定位，在逐项审查的基础上，移出了一些不符合清单定位的措施（比如：“船舶安全检验证书核发”“打捞或者拆除沿海水域内沉船沉物审批”等）。经过修订，《清单（2019年版）》共列禁止和许可类事项131项，比《清单（2018年版）》原有的151项减少了20项，缩减比例为13%。

二是清单整体性越来越强。在《清单（2018年版）》已将《产业结构调整指导目录》《政府核准的投资项目目录》《互联网市场准入禁止许可目录》纳入的基础上，将地方国家重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单（或禁止限制目录）纳入《清单（2019年版）》。同时，在《清单（2019年版）》“说明”部分进一步明确，按照党中央、国务院要求编制的地方性产业准入禁止限制目录直接纳入清单。随着清单纳入的同类清单越来越多，清单整合力度越来越大，“全国一张清单”管理模式全面落实。清单修订还清理了地方自行发布的市场准入类负面清单和具有负面清单性质的政策性文件，严禁各地区各部门自行发布市场准入性质的负面清单。

三是清单内容越来越丰富。清单在不断优化、规范清单事项和具体措施的文字表述的同时，清单的表现形式和内容上也在不断丰富，使得清单的操作性大大提升。《清单（2018年版）》增加了地方实施性措施栏目，为全国统一的清单在地方更具操作性，《清单（2019年版）》在此基础上列入了地方性许可措施37条。《清单（2019年版）》进一步扩大清单事项信息公开范围，公布了清单措施主管部门和清单事项的统一编码，越来越丰富的清单内容极大地提升了清单操作性。

总体看，《清单（2019年版）》在延续主要框架结构不变的基础上，一步步缩短了清单长度、减少了管理措施、增设了地方实施性措施栏目、公布了主管部门、明确了统一编码、不断整合了同类清单，既保证了清单的稳定性和连续性，又丰富了内容、健全了体系，增强了清单的系统性、科学性和规范性，整个清单更加成熟完善。

构建更加“系统、整体、协同”的市场准入负面清单制度

党的十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并强调全面深化改革、推进国家治理现代化要更加注重“系统性、整体性、协同性”。

坚持改革的系统性、整体性、协同性，关乎国家治理现代化的成效。近年来，随着各项改革举措的集中出台和迅速推进，改革的局面空前复杂，难度空前增大，改革的系统性、整体性、协同性不够的问题逐渐成为影响国家治理现代化进程的重要因素。习近平总书记指出，“全面深化改革，这项工程极为宏大，零敲碎打的调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”

全面实施市场准入负面清单制度，是党中央作出的重大决策部署，是根本性、全局性、制度性的重大改革创新。从清单编制到实施落地，都体现了系统性、整体性、协同性。

一是市场准入负面清单制度涉及面广，具有系统性。从横向看，清单事项涉及到部门、行业、领域多，而且按照党中央、国务院要求编制的行业性、领域性、区域性负面清单，都应逐步纳入全国统一的市场准入负面清单中;从纵向看，市场准入负面清单强调全国统一性，从中央到地方要求实行“全国一张清单”，市场准入负面清单由国务院统一制定，未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减、变更市场准入负面清单条目;从制度看，市场准入负面清单是一个逻辑严密、环环相扣的制度体系，不仅涉及直接相关的一系列机制体制改革，也涉及到其它相关配套体制机制改革，建立各种保障制度正常运行的机制和措施，包括相适应的投资体制、工商登记体制、外商投资管理体制等，健全相适应的公平交易平等竞争的市场环境。

二是市场准入负面清单“一单尽列”，具有整体性。在这一制度下，所有现行合法有效的市场准入管理措施，都要统一纳入清单，做到“一单尽列、单外无单”。《清单（2019年版）》进一步加大了全国性清单的整合力度，在《清单（2018年版）》已将《产业结构调整指导目录》《政府核准的投资项目目录》《互联网市场准入禁止许可目录》纳入的基础上，将地方国家重点生态功能区和农产品主产区准入负面清单（或禁止限制目录）纳入。组织各地区各部门全面清理现有行业性、领域性、区域性市场准入负面清单和具有负面清单性质的政策性文件，严禁各地区各部门自行发布市场准入性质的负面清单，坚决杜绝“单外有单”现象。从而确保“全国一张清单”的实现，以全国统一的“一张清单”实现我国市场准入管理领域的整体性治理效果。

三是市场准入负面清单制度的全面推行，具有协同性。首先，实现统一性和差异性协同。清单在将中央部门按照法律法规和国务院决定设立的全国性市场准入管理措施全部列出，整合纳入了产业结构、政府投资、互联网、主体功能区等全国性市场准入类管理措施。同时，根据各地区资源要素禀赋、主体功能定位、产业比较优势、生产协作关系、生态环境影响等因素，将部分全国性管理措施未涵盖、符合清单定位且依法制定的地方性市场准入管理措施纳入，处理好了制度统一性与地区差异性关系，大大增强了清单制度的协同性和操作韧性。其次，实现与配套改革的协同。为协同配合其他领域的改革成效，清单还紧密衔接“放管服”改革最新进展、法律法规“立改废释”和调整取消行政许可事项情况，建立并不断完善实时调整与定期调整相结合的清单动态调整机制，使清单与“放管服”改革最新进展紧密结合，积极回应市场主体呼声，推动准入门槛不断放宽。最后，实现清单事项的协同。采用统一编码的形式，赋予清单事项唯一的“身份证号”，这样当涉及到该事项的处理时，多部门、多层级可以做到快速协同。而且全国统一代码的实现，也便于不同地區对审批事项、耗时、流程、结果等信息进行比较，从而促使各地优化审批方式，提升审批效率。最终实现以全国统一的负面清单代码为核心的多领域、多产业、多层级的信息快速集成，达到以清单协同部门、地区、领域的效果。

注重改革的系统性、整体性、协同性是全面深化改革、推进国家治理现代化的必由之路。市场准入负面清单制度，是我国国家治理体系和治理能力现代化过程中的一次重大的制度创新，体现出来的系统性、整体性、协同性，正是坚持全面深化改革的内在要求，以清单制度及其配套改革实现相关领域改革和改进的联动和集成，有助于在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。

（作者单位：重庆大学）