“府际关系”与城市总体规划改革创新

■ 丁 琼 朱春燕

“府际关系”主要是指政府在垂直和水平上纵横交错的关系、不同地区政府之间的府际互动关系。作为我国现行城乡规划体系中的战略性法定规划，城市总体规划始终被认为是在顶层设计层面实现科学空间治理的重要手段，可以实现相关部门利益协调与收敛。从“府际关系”视角思考城市总体规划的改革创新，本质上是研究城市总体规划如何回归其公共政策属性，在城市总规编制、审批、实施、评估过程中如何实现各级政府、相关部门及市场主体的协同关系优化，如何发挥城市总体规划在空间治理方面的最大效能。

一、改革动因

自计划经济时代以来，城市总体规划对城市建设和发展一直发挥了很大的规划引领作用，但随着时代环境的变迁，也越来越体现出对于新常态环境的不适应和改革创新的迫切性。

从问题导向来看，城市总体规划仍旧承袭了计划经济时代的“蓝图式”编制理念和“集权式”审批方式，在编制方法上缺乏本质性的创新，更多地表现为编制内容上无节制的“加法”，忽视了对城市发展重大战略性问题的深入研究，忽视了其政策本位的根本属性，导致总体规划从编制到实施的过程，缺乏明确的战略靶向，缺乏对府际关系导向的城市治理综合引导，进而导致总规实施效果的巨大偏差。

从目标导向来看，十八大以来，国家对于治理能力与治理体系现代化的政策导向日益明晰。无论是生态文明、新型城镇化，还是多规合一、创新空间规划体系，都反复强调通过规划引领作用的发挥，逐步实现国家治理能力与治理体系现代化。国家的政策要求，正是“央地”府际关系的一种实际反映。中央政策的目标导向进一步倒逼了总体规划改革，要求其回归公共政策的本位属性，要求其在编制和实施的过程中，充分研究府际关系。

二、创新实践

（一）以上海为例的多元主体参与模式

上海市新一轮总体规划编制工作于2014年5月启动，2017年12月15日获得国务院批复。从规划编制过程来看，重点突出“开门做规划”，市委市政府成立编制工作领导小组，高位统筹全局；市人大、市政协、下辖区政府和相关市直部门全面参与。国家有关部委全过程指导规划编制，同时，邀请长三角地区相关就区域协调事项展开深入对接讨论。来自知名高校、智库的百余位专家参与规划重大战略专题研究，广大市民通过多种途径热心参与，积极建言献策。总体而言，上海市本轮总体规划编制，通过广泛的多元主体参与，顺应府际关系优化的主导方向，充分彰显规划的公共政策属性。

从编制和批复过程来看，上海总体规划对各种层面的府际关系展开了全面协调。一是国家有关部委的全程指导，突出体现了上海总体规划的国家战略价值，是“央地”关系的深层次反映，突破了传统的批复事权。二是长三角区域相关省市的参与，体现了区域一体化的要求，总体规划实施也为长三角一体化按下了“快进键”，成为总体规划解决行政属地之外的更高层级区域府际关系协调收敛的样板。三是上海市人大、市政协、市区两级政府和各个部门的全面参与，高位推动“多规合一”，协调部门及板块利益，以实现总规对城乡空间治理的高度统筹协调。四是通过各种途径与社会公众、高校及科研机构的互动，一方面是广泛汲取群众智慧、确保规划高质量，另一方面也将规划的核心内容及时向社会公布，更好地体现总体规划的公共政策属性，确保总规实施过程中足够的人文关怀。

（二）以广州为例的“三规合一”协同模式

《广州市城市总体规划（2011-2020年）》于2016年2月获得国务院正式批复。总体规划的编制，通过成果“法条化”的探索，着力解决规划理念与实施脱节、政府与市场及中央和地方政府事权不清、规划编制审批实施体制不健全等问题，回归总规的公共政策属性，提高其可实施性。

“三规合一”工作是夯实总体规划“法条化”工作的技术基础。迫于广州市经济社会快速发展和新增建设用地资源日益稀缺的矛盾压力，本轮总体规划编制重点考虑与其他空间规划的协调，与空间规划相关部门的府际关系协调。“三规合一”作为广州总规的编制基础，2012年就开始在广州展开。2015年，广州市国土资源和规划委员会成立，原国土和规划部门的整合，是府际关系协调优化的最实际反映。“三规合一”工作首先开展城乡规划和土地利用总体规划在编制与管理上的深度融合，再以此为基础，综合梳理市发改部门制定的全市重点建设项目库，从保障近期规划实施的角度，通过总规和土规的一体化调整优先保障民生设施、重大基础设施和重大社会经济项目。

“三规合一”工作的另一项成果是“三区四线”的划定。立足于各部门空间规划的深度协调，划定全域禁建区、限建区、适建区和城市绿线、蓝线、紫线、黄线，形成总体规划的主体空间格局。

此外，广州总体规划获得国务院批复后，广州市研究制定《广州总规空间管控实施指引》，进一步明确总规与其他各政府部门业务管理之间的关系，涉及环保、交通、园林、水利、市政等各个方面，确保总规实施发挥全局统筹的价值。

（三）以兰州为例的“编审分离”模式

《兰州市城市总体规划（2011-2020年）》于2015年7月获国务院正式批复。该版总体规划重点针对当前国务院审批的城市总体规划成果存在的“内容过多过细，上报成果不统一、不规范；需要中央政府把关的内容不明确、重点不突出”等问题，提出“编审分离”的理念，对上报成果的结构和内容进行了相应调整。兰州总规“编审分离”的成果模板，显著提高了国务院审查效率，从编制和审查的角度，理顺了“央地”府际关系。

兰州总体规划的“编审分离”实践，首先是准确识别“编”和“审”的内容侧重点。“编”以地方政府为主体，侧重于技术逻辑视角的战略性和综合性。“审”体现的是以国务院为代表的上位政府体现的审查事权，重点是事权逻辑的宏观管控。兰州总规以事权划分为基础，梳理国务院审查的三大类重点内容：一是政策引导类，以落实中央政府的宏观调控政策。二是刚性管控类，主要涉及底线管控、资源保护、城市安全等强制性内容。三是特殊要求类，体现在兰州的具体事项是兰州新区作为国家级新区的发展规模、功能定位和重大基础设施布局。

兰州总体规划通过“调结构、精内容、细管控”三大策略实现“编审分离”。但“编审分离”并不是简单的成果体系调整，只是在准确识别上位审查事权要求的前提下，依托于技术逻辑形成的总体规划编制研究成果，精准提炼、突出重点，是一种表达方式的转换，而非技术内容的修改。“编审分离”更需要“审”与“编”在内容上的高度一致性，在技术逻辑的基础上提炼出事权逻辑，使审查通过的成果能够更精准地实施，引导城市科学发展。

（四）以东莞为例的“市-镇统筹”模式

东莞是改革开放的先行区，自建市以来就实施“以市带镇”的行政管理架构，本身就是一种府际关系的创新。这种精简层级的府际关系，很大程度上激发了多元主体的积极性，在快速工业化阶段起到了助推发展的良好效果。《东莞市城市总体规划(2016-2030年)》是东莞建市以来的第三轮城市总体规划，按照国家试点的要求，改变以往城市总体规划因过于注重内容的全面而导致的重点不突出、缺乏管理抓手、编制质量不高、审批周期过长等问题，内容上按照事权进行简化，注重理清政府和市场关系，着重协调市、镇两级政府主体的事权，在保障各镇发展积极性的同时，也力求通过总规形成全局性、战略性的空间发展引导，形成全域高质量发展的合力。

东莞总体规划“市-镇统筹”模式对府际关系的优化，主要体现在两个方面。一是在空间治理模式上，突出全域管控、分区统筹。全域管控立足于宏观区域视角，制定城市发展战略和空间发展框架、重要的生态廊道和基础设施走廊。分区统筹强调同类型经济区的一体化管控，以组团为单元推进跨镇域的生产要素资源配置和公共服务设施建设，注重引导乡镇之间的差异化分工协作。同时，规划还提出特别政策地区机制，从全局视角加强对重点战略地区的空间管控。二是明晰事权，通过“定界管理”和“目标管理”的方式，形成规划传导机制。“定界管理”突出总体规划的空间管控力，按照技术蓝图的刚性管理方式管控各类控制线和重大基础设施的边界。“目标管理”相对更具有弹性，重点是将发展主导权向基层的镇级政府传导，提升基层发展单元的发展动能和空间品质。

三、方向思考

（一）聚焦“两纵两横”的府际关系着力点

上述四个创新实践案例各有侧重点，相对全面地反映了城市总体规划改革创新所涉及的府际关系着力点，简单概括为“两纵两横”。

“两纵”是上下级府际关系的两个层面，一是上级部门审批与本级政府编制的“编审事权”。二是本级政府编制与下级政府实施的管控与发展事权。兰州总体规划的“编审分离”模式着重协调的是前者，“本级政府”的“编”要充分尊重发展和蓝图导向的技术逻辑，要在尊重城市发展规律的基础上，科学引导全域空间治理和高质量发展；上级部门的“审”要注重体现事权逻辑，突出总体规划编制内容中的战略性和底线管控要素，精简、准确地反映上级部门的管控和审批事权，以便于提升总体规划从编制到审批的流程效率，同时能够精准引导空间治理。东莞总体规划的“市—镇统筹”模式着重协调的是后者，本级政府编制要注重统筹分散发展主体、引导形成合力，注重全局空间治理的底线刚性和全局理性；下级政府实施要能通过规划内容保障其发展的积极性，在统一全局目标的引领下，市场化配置发展要素，激发可持续发展动力。

“两横”是本级平行层面的两类府际关系，一是本级政府与部门的横向事权协调关系。二是本级政府与周边区域省市政府的区域竞合关系。广州总体规划的“三规合一”协同模式着重协调的是前者，在总体规划编制前期，通过扎实的“三规合一”技术协调和务实的部门事权边界协调，达成本级政府部门之间在空间规划上的高度一致，保障总体规划的权威性。上海总体规划的多元主体参与模式兼顾上述两种府际关系的协调，尤其是与周边省市的区域协作内容在总体规划成果里充分体现，并高效实施以推动长三角一体化，这对于今后的总体规划编制而言，具有极强的开创性价值和指导意义。

（二）顺应国家改革大势的总体要求

上述各案例结合自身地域特色和行政管理特征，形成差异化的府际关系优化实践创新，是自下而上的改革探索。从城市总体规划的公共政策属性来看，深层次的改革仍要从国家顶层设计层面予以明确。虽然目前还未形成统一的结论，但今后改革创新的方向，要顺应国家改革大势的总体要求。

从时间序列来看，2017年9月，住房和城乡建设部发布《关于城市总体规划编制试点的指导意见》，明确要求“明晰规划事权，突出审批重点，加强规划审批与监管的有效衔接，使城市总体规划成为统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台”，重点凸显了“编审事权”是总体规划改革聚焦的重点。

2018年3月，按照《国务院机构改革方案》，自然资源部成立，探索“多规合一”模式下的规划编制，建构统一的空间规划体系，成为自然资源部履行新职能、开展新工作的重要抓手。未来的空间规划体系，将重点突出集约优先、保护优先，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长。城市总体规划如何在新的空间规划体系中发挥其全局性、战略性的引导价值，还有待进一步明确。但能够确定的是，“自然资源部”成立体现横向府际关系的深度优化，对应部门事权上的整合优化，“多规合一”从部门外部协调事项变成了部门内部协调事项，未来的城市总体规划在府际关系“纵横”两个维度都将会有更加彻底的改革。

（三）面向长效治理能力提升的制度完善

无论是城市总体规划的改革，还是空间规划体系的构建，府际关系视角的改革创新都不能停留于地方实践或者部门的行政指令，而是要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。在广泛听取各方意见、考察各地实践成果后，审慎研究形成法律条文，明晰各个层级的编审事权，明确各级政府、各个部门的协同职责，才能根本性的统筹行政资源，实现长效的国家治理能力和治理体系现代化。

另一个面向长效治理能力提升的途径，是建立常态化的体检评估考核体系。从城市发展目标和底线思维两方面确定考核评价内容，重点区分上级监督和本级监督的事权重点。总体规划对于城市建设与发展的战略引领价值，不仅在于规划的科学编制和高效审批，更多体现在如何精准实施、科学评估。“一年一体检，五年一评估”是未来创新改革的大方向，府际关系的优化也要能在评估考核的指标体系上准确界定，用客观的数据和有力的反馈机制确保城市总体规划体现出来的长效治理能力提升。