开封城管“管得宽”

■ 王 领 娄智永

2017年6月13日，河南省开封市城市管理局（城市综合执法局）在全省18个地级市中率先挂牌成立。一亮相就惊艳省内外。

体制机制

环保、交通、应急等部分工作纳入城管

学习借鉴各地城市管理和综合执法先进经验，开封市委、市政府确定了“大城管格局、大系统整合、大体系管理”的改革思路。

开封市城市管理局（城市综合执法局）编制45名。其主要职责是：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；以及与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作；集中行使住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权及相应的行政强制措施，环境保护管理方面、工商管理方面、交通管理方面、水务管理方面、食品药品监管方面部分行政处罚权及相应的行政强制措施。

开封市城市管理执法支队受市城市管理局（城市综合执法局）委托，具体承担全市城市执法工作的指导、监督、考核，跨区域及重大复杂违法违规案件的查处，市区机动车、非机动车停车场的规划实施、建设管理和停车秩序的管理等工作。

中央电视台第一频道政论专题片《依法行政》曾介绍该市城市执法体制改革情况，得到上级领导的积极评价。在后来的全国片区会和全省现场会上，该局被当作典型作了经验交流，为河南省的城市执法体制改革工作起到了样板和表率作用。

“三个必须整合”

“三个必须整合”的原则，即：属于城市管理规定职责范围内的事权必须整合；涉及城市管理事权交叉、职责不清、推诿扯皮的事项必须整合；以往无人管理、管理效果差以及群众反映强烈的城市管理事项必须整合。建立了市委书记挂帅，市长牵头，常务副市长、分管领导负责的工作推进机制。先后召开市委常委会、市委深改领导小组会、市政府常务会、市长议事会等，专题研究城市执法体制改革的难点和重点，明确凡是确定划转整合的事项，该调用的人员，该征用的场地，该划转的编制，各级各部门一律不打折扣、不搞变通，毫不动摇地贯彻执行。

该市将住建领域全部及环保、工商、公安交通、食药监、水务等方面的部分行政处罚权及相关的行政强制措施，统一整合到市城市管理综合执法局，相对应的执法力量一并划转，大幅减少执法队伍种类，有效整合执法资源。

对区城管局实行双重管理

开封市对区城市管理局（城市综合执法局）实行“以区为主，双重管理”，领导班子由市城市管理局与区政府共同考核，其主要领导的任命需征得市城市管理局同意；对城乡一体化示范区实行派驻，设立开封市城市综合执法局城乡一体化示范区分局。同时，将开封市城管监察支队、城乡规划监察支队、住房和建设监察队三支正科级事业单位执法编制和人员进行整合，成立开封市城市管理执法支队，确定为副县级参公单位，对符合条件人员身份全部转为参公管理。市城市管理局（城市综合执法局）相应调增机关行政编制10名和领导职数1名，增设执法协调科、监督考核科，同时成立正科级参公管理的停车场管理办公室。

强化力量保障

开封市及各县按照城市常驻人口万分之六的比例标准配备城市管理执法人员。市级按不低于1∶1、 区级按不低于1∶1.5的比例配备协管人员，执法人员服装及设备费用由市财政统一承担。自执法体制改革以来，新增人员1244人，其中正式人员569人，协管675人；市县区先后投入2400余万元，新购执法车辆64台、执法记录仪778部、执法服装1914套，新增办公用房面积8760平方米。为强化司法保障，市公安局一名副局长兼任市城管局（城市综合执法局）副局长，同时在市公安局行政警察执法大队加挂城市综合执法保障大队牌子，增加政法专项编制，筹划成立城管巡回法庭。

完善制度标准

相继出台了《开封市城市综合执法工作联席会议制度》《开封市城市管理执法督察暂行办法》《重大行政处罚案件集体讨论制度》等文件。建立了执法运行监督、信息互联共享、执法协作机制。推行了执法公示、执法适用规则和裁量基准、办案评议考核、执法全过程记录和重大执法合法性审核制度，确保规范执法，文明执法。

形成开封经验

河南省住建厅下发《关于转发住房城乡建设部等六部门〈关于印发城市管理执法部门集中行使5方面16项行政处罚权试点工作方案的通知〉的通知》（豫建城督〔2018〕8号）后，该局及时组织相关人员研究，并征求相关单位意见，报市政府研究出台了《开封市人们政府关于印发城市管理执法部门集中行使5方面16项行政处罚权的实施方案的通知〉》（汴政〔2018〕16号）。他们按照文件要求，对环境保护管理、工商管理、水务管理、食品药品监管4方面14项行政处罚权（公安交通执法除外）划转到城市综合执法局集中行使。交通管理方面的行政处罚权，待时机成熟后再进行划转。经市委全面深化改革领导小组明确，监管权归属原有监管部门。

改革成效

经过一年多的工作与实践，开封市城市综合执法的管理体制基本理顺，工作机制基本建立，执法力量、执法效能、执法保障等方面都取得了明显成效。截至目前，该局共收到转办件240余件，退回22件，立案118件，办结91件，共处罚金2730余万元。拆除临时市场3个，面积6000多平方米。拆除违规门头牌匾及广告3300余处，面积达3万余平方米。拆除违法建设1300余处，面积10余万平方米。

一是责任主体更加明确，解决了“推”的问题。城市管理综合执法领域原有监管责任主体较多，导致执法交叉、重叠，各自为政、各自执法的矛盾比较突出。推行城市综合执法后，随着同一领域执法职责和行政处罚权的相对集中，以前由多个部门监管执法的事项，现在由一支队伍集中综合执法，原由单个部门执法力度受限、多个部门联合执法协调困难的问题迎刃而解，多头管、管不全的顽疾有效破除。

二是执法力量得以强化，解决了“弱”的问题。城市管理综合执法领域原有执法队伍众多，机构编制规模普遍偏小，导致执法力量分散。推行城市综合执法后，实行一个领域一支执法队伍，将五个手指攥成一个拳头，提高了执法队伍的整体素质，有效解决了执法力量不足不强的问题。

三是监管范围不断扩大，解决了“窄”的问题。以前城市管理综合执法领域各部门执法队伍力量较为薄弱，日常巡查走马观花，偏远地段（城乡结合部、背街小巷等）只能是被动接受投诉。实施城市综合执法后，通过整合部门派驻力量，下移执法重心，明确乡镇办事处守土有责的监管责任和配强执法协管员，变单打独斗为合力攻坚，实施监管关口前移和执法力量下沉，由被动监管向主动出击转变，由集中式整治向日常性高压转变，由单一工作创新向系统体制机制创新转变，有效破解了“看得见的管不了，管得了的看不见”的难题。

四是执法效能和社会满意度明显提升，解决了“慢”和“怨”的问题。城市综合执法工作实施以后， 通过市、 县 （区）、乡镇（办事处）三级监管体系的建立和完善，尽可能把各类违法行为遏制在萌芽状态，城市管理综合执法领域违法问题发生的频率明显下降，违法问题总体数量明显减少。加上执法流程优化和监管方式创新，群众投诉举报得到较好解决，执法扰民现象基本消失，形成了社会参与、政社联动共唱“同一首歌”的良好局面，实现了执法效能和社会效果的“双提升”。

尚存问题

开封市城管局的班子对自身的成绩有较为清醒的认识，认为改革虽然取得了阶段性成效，但离上级的要求和群众的期待尚有很大差距。

一是城市管理综合执法立法工作滞后。目前《开封市城市管理综合执法条例》尚未出台，非住建领域的行政复议主体尚不明确。

二是改革配套政策有待深化。划转的行政处罚权与原行业主管部门行政管理权执法边界不清，造成工作运转流程不畅。

三是队伍建设亟待加强。存在着执法人员工资待遇偏低、素质能力有待提高、服务意识有待加强等问题。

四是改革试点的政策还需进一步明确。根据国务院的机构改革方案，住房和城乡建设部的城乡规划和风景名胜区管理职责划入自然资源部；要整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，组建市场监管综合执法队伍；要整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法。规划、风景名胜区以及工商、食药监、环保、水利等方面部分行政处罚权怎么划转，还需进一步明确。

城市管理工作任重而道远。开封市城市管理局会正在积极探索“有困难、找城管”的全民城管模式，构建更为符合古城特点、更为开放兼容的城市管理法制体系，像“绣花”一样精细精致管理城市，促进城市运行高效有序，让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托。