民办教育分类管理政策执行影响因素实证分析①——基于陕西省的调查

袁利平，陈川南

（陕西师范大学，陕西 西安 710062）

改革开放以来我国民办学校发展迅速，为进一步规范民办教育管理，国家出台了相关民办学校分类政策，民办教育的分类管理改革势在必行。本文以对陕西省的问卷调查和对相关人员的访谈资料为基础，开展一定范围内的调研论证，尝试深入分析民办教育分类管理政策的执行困境并提出相应政策建议，以期能够推动民办学校分类管理，促进民办教育事业健康发展。

一、研究设计

（一）调查工具

本研究所使用的“民办教育分类管理政策执行影响因素调查问卷”是在个别访谈和实地调查的基础上，结合相关文献编制而成。该问卷经过专家审核和两轮试测后正式投入使用，具有较好的信度和效度（问卷编制报告另文发表）。问卷调查内容主要涉及正式分类登记前，影响民办学校相关人员进行决策选择的关键因素和分类管理完全落实后被调查人士对营利性和非营利性两种学校未来持续稳定、健康发展的认知态度和建议。对调查问卷采用SPSS18.0软件进行数据处理。

（二）调查对象

本次调查采用分层抽样和整群抽样相结合的方法，调查区域涉及陕西省范围内西安、宝鸡等十多个城市，共收回问卷257份，经过缺失值处理，最终获得有效问卷247份，有效问卷率为96.1%。与此同时，调研组在全省范围内开展了重点性访谈，共涉及陕西省教育厅、市教育局、区教育局以及省内4所具有代表性的民办学校。

就问卷被调研者的身份而言，其中包含民办学校的董事长、校长、党委书记、决策机构成员、教师、在校学生以及教育工作研究者和社会其他人士。调查对象覆盖全面，从而保证了分析结论的参考价值。

二、模型建立与因素确定

本研究将自变量带入多分类Logistic回归（Multinomial Logistic Regression）模型，利用SPSS对调查问卷所获得的数据进行处理，分别确定分类前影响民办教育分类管理办学选择的因素和分类后影响民办教育分类管理发展的因素（分别见表1和表2），从而确定民办教育分类管理政策执行的影响因素。

表1：民办教育分类管理办学选择影响因素的多项Logistic回归分析结果

表2：民办教育分类管理社会择校影响因素的多项Logistic回归分析结果

续表2

本研究中同一模型下两组样本的响应变量y均为名义变量且有4个值，将响应变量最后一类y=4作为参考类别（baseline category），在此基础上，可生成3个非冗余（nonredundant）的logit变换模型。对干y=i（i取值可为1、2、3）时，建立回归模型为：

其中，P（y=i）/P（y=4）表示选项y=i发生概率与y=4发生概率的优势比（Odds Ratio），Logit（P）为比率的对数；Bi0为截距，表示无任何影响因素时，响应变量y=i与y=4发生概率优势比的对数值；Bij为影响因素Xj的回归系数，表示控制其他自变量情况下，影响因素Xj存在，响应变量y=i与y=4发生概率的优势比的对数值。此外，本研究将每个自变量都分为两个水平类别，因在模型中，参考类别的所有系数均为0，为使研究结果更直观，在表中均省去自变量的参考类别。

三、研究结果分析

（一）利益回报

根据做出营利性、非营利性选择的决定因素对民办教育分类管理办学选择的多项Logistic回归分析结果（见表1）可知，利益回报对于办学选择1的显著性和对于办学选择2的显著性分别是0.017和0.072，均通过了显著性测验（sig〈0.1），说明利益回报是影响民办教育分类管理办学选择的主要因素。

具体看，相对办学选择1来说，利益回报是其最主要影响因素，其他5个因素对最终是否选择1影响不大；对于办学选择2，利益回报和政策扶持是其最主要影响因素；而从办学选择3可以看出没有任何因素通过显著性测验，说明表中任何选项都无法影响被调查者的办学选择3。回归系数B如果为正且越大，说明相应的因素会使被调查者更倾向于4选项。相反，B为负且越小，相应的因素会使被调查者更倾向于1选项。从表1趋势可看出，与选4“退出办学”相比，选择了利益回报这一项的被调查者更倾向于选1“营利性民办学校”，其次是2“非营利性，但通过其他方式获得收益”。

根据问卷结果，面对民办教育分类管理改革，47.4%的决策者内心最真实的诉求是选择营利性，依法获得收益；36.0%的决策者选择非营利性，但通过其他方式获得收益；11.7%的决策者选择非营利性，不获取任何回报；另有4.9%的决策者选择转让学校或终止办学，就此退出。从经济利益的角度来看，民办学校举办者更愿意选择营利性，而不愿选择非营利性办学道路。原因在于《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》（以下简称《决定》）第十九条规定：“非营利性民办学校的举办者不得获取办学收益，学校的办学结余全部用于办学。”依据该《决定》，举办者选择登记为非营利性民办学校，就意味着放弃了办学收益，也意味着他们将失去对学校的投入及所带来的可能利润回报，而这显然不符合当前我国绝大多数民办学校举办者的利益诉求，违背了他们的“经济人”属性。［1］这也就是说，有利可图是民间资本进入民办教育事业的一个重要的动力。

（二）自主权

根据表2营利性民办学校应该有的自主权对民办教育分类管理改革择校的多项Logistic回归分析结果可知，课程设置自主权对于选择1选项的显著性和对于选择2选项的显著性均是0，收费自主权对于选择3的显著性为0.032，均通过了显著性测验，说明自主权是影响民办教育分类管理改革择校的主要因素。对于1选项和2选项，课程设置自主权均是最主要影响因素，表明课程设置自主权带来的多样化课程优势使得被调查者相对于公办学校更愿意选择民办学校；而对于3选项来说，收费自主权是其主要影响因素，表明认为营利性民办学校应有收费自主权的被调查者，会更倾向于让子女就读于公办学校。

面对营利性民办学校应该具备的自主权（多选）这一问题，被调研者的关注点主要集中在“招生自主权”，所占比例达到38.8%；还有“课程设置自主权（除国家规定课程外）”，所占比例达到35.3%；“收费自主权”的比例也达到了20.6%；选择“其他”的人占到5.3%。在回答“民办学校分类管理后，您认为选择非营利性民办学校是否会比营利性民办学校更有竞争优势”的人中，45.7%的人回“是”，29.6%的人回答“不是”，24.7%的人回答“不清楚”。可看出大部分人认为非营利性民办学校比营利性民办学校更有优势。

然而当民众选择学校时，选择“公办学校”占55.1%，选择“营利性民办学校”占22.3%，选择“非营利性民办学校”占18.2%，“不了解”占4.5%。此外，45.7%的被调查者认为非营利民办学校更有优势，仅有29.6%的被调查者持相反态度；但是根据被调查者择校情况统计，选择就读非营利性民办学校的占18.2%，选择营利性的占22.3%，由此推断，虽然大多数被调查者认为非营利性民办学校较营利性民办学校更有优势，但是当其择校时却更多选择了营利性学校。所以，若想要保证非营利性民办学校的发展，政府需要给予其更多的自主权，以保障其区别于公办和营利性学校的办学特色。

（三）政策扶持

根据表2是否应对非营利性学校有政策倾斜对民办教育分类管理改革择校的多项Logistic回归分析结果可知，有适当政策倾斜对于选择1、2和3选项的显著性，分别是0.064、0.046和0.084，均通过了显著性测验，说明政策扶持是影响民办教育分类管理改革择校的主要因素。从回归系数B的大小可以知道，在给予非营利性学校政策支持的同时，也应适当给予营利性民办学校一定的支持。面对政府是否应对营利性学校的学生进行学费、奖助学金及贷款等财政援助，81.4%的人选择了“应当有适当财政援助”，14.2%的人选择了“不应有财政援助”，4.5%的人选择了“不了解”。可以看出，选择“应当有适当财政援助”的比例远高于其他两项。普遍民意表明，即便是营利性民办学校，政府也可以考虑对学生有适当的资助。

表1的回归分析显示扶持政策一项也通过了显著性测试，这说明对于民办学校来说，相对于选择营利性还是非营利性通过其他方式获益来说，这主要取决于政府的扶持政策。访谈调研中数所民办学校负责人也明确表示各学校最终选择登记为营利性还是非营利性民办学校很大程度上取决于最终出台的具体扶持政策。事实上，除了具有“经济人”的固有属性，民办学校的举办者也具有“道德人”的内在特征，与其他行业相比，他们身上背负的道德负担及社会压力显得分外沉重。［2］因此，除了对非营利性民办学校的扶持外，政府应给予营利性民办学校适当的政策支持，以期保护其教育事业正义感，促进民办教育整体和谐有序发展。

（四）监管方式

根据表2两类民办学校的监管方式对民办教育分类管理改革择校的多项Logistic回归分析结果可知，“都接受第三方审计”和“非营学校建立专项资金专户管理制度”对于选择1选项的显著性分别为0.054和0；“非营学校建立专项资金专户管理制度”对于选择2选项的显著性分别为0；“都接受第三方审计”对于选择3选项的显著性分别为0.027，均通过了显著性测验（Sig小于0.1），说明监督方式是影响民办教育分类管理办学选择的主要因素。总体上来说，“都接受第三方审计”会较大程度影响被调查者选1还是3，“非营学校建立专项资金专户管理制度”会影响他们选1还是2。

面对营利性与非营利性学校差别化的监督机制，44.1%的人选择“需要清晰的监督程度的差别，扶持力度大的需要极为严格的监督以保证国家财产的有效利用”，30.8%的人选择“可以有适当差别，但不用过于精细化分”，25.1%的人选择“不需要，但都需要严格的监督机制”。

五、政策启示

（一）重点关注学校举办者意见，带动举办者积极主动参与改革

为推动民办教育分类管理地方性政策的制定及实施，地方政府首先需要了解各民办学校进行分类登记的关注点，以便具体政策能切实地考虑到各民办学校举办者的需求，解决其后顾之忧，带动其积极主动参与改革。因此，政府在推进民办教育分类管理工作的进程中，要充分关注举办者的意见，首先需尊重部分举办者获取利益回报的意愿；其次需帮助学校建立完善的法人治理结构，明晰产权所属，对创办者权力进行保障和制约；最后在宏观政策上给予民办学校创办者更广阔的探索空间，带动举办者积极主动参与改革，赢得改革对象和办学主体的支持。实现从“要我改”到“我要改”的转变，以此推进我国民办教育分类管理工作的顺利实施，保证营利性与非营利性学校的均衡发展。

（二）给予非营利民办学校办学自主权，保护民办学校发展动力

《决定》明确提出不得设立实施义务教育的营利性民办学校，在义务教育阶段限制举办营利性民办学校充分体现了教育的公平性和公益性，其必要性，不言而喻。除此之外，由于国家的导向和学校举办者的教育情节，多数非义务教育阶段的民办学校也会选择登记为非营利民办学校。一定数量非营利性民办学校的出现也意味着政府需要投入更多的精力与资源，某种程度来说将会大幅度影响学校的办学自主权。然而，办学自主权才是民办学校发展动力的源泉，要给予民办学校举办者足够的办学自主权，才能鼓励民办学校举办者认真探索教育教学规律，不断进行教育改革创新。［3］因此，政府在给予宏观政策规划引导时，应当允许保留民办学校区别于公办学校的特色，给予非营利民办学校一定自主权，从而保障并促进政府与各类学校之间的合作与交流，满足人们日益增长的教育需求，营造一种开放、宽容的办学环境，促进教育的多元化发展。

（三）加强营利性民办学校政策支持，推动民办学校创新驱动发展

营利性民办学校对国家财政、学生权益和教育效率的贡献有目共睹，但是民办教育分类管理为其所带来的社会风险却会迫使其对自身发展存在担忧。无论是出于哪种角度考虑，都不应该将营利性民办学校的政策支持纳入范畴之外。［4］对营利性民办学校给予一定程度上的税收、土地和其他政策扶持，不但体现出政府对营利性民办学校的关怀和对其公益性质和社会价值的认可，同时也让社会民众普遍感知到这类民办学校作为培养人才的重要基地，相对于营利，它们更多地承载着精神塑造的使命，属于社会公益事业。［5］“分类管理应保护出资者的积极性，不管哪一类民办学校，都是在从事公益性事业，在加大支持非营利性民办学校的同时，社会各界不能戴着“有色眼镜”看待选择营利性的民办学校。”［6］由此看来，政府理应认真对待营利性民办学校的政策支持，使得营利性民办学校发挥其个性化的优势，健康有序地发展，创新发展。

（四）重视民办教育分类监管，使其发挥各自优势以释放潜能活力

“依法对民办学校内部治理、办学信息发布、招生收费行为、办学资金投入与使用、风险储备金管理等方面进行监管，可有效防控办学过程可能出现的政策风险、经营风险、财务风险和市场风险，保障民办学校健康发展。”［7］然而分类管理提出以来，社会各界的关注焦点还没有放到监管这一层面，对分类管理实施后具体应如何监管，政府相关工作人员的意识、职责和权限都比较模糊。如此看来，如何完善和改进不同类别学校的监管体制以便规范两类民办教育发展，在推进民办教育分类管理顺利实施过程中就显得格外的重要。要健全分类管理改革的监管和保障措施，首先需要加强和明确两类民办学校不同的法律意识和责任担当。其次，充分利用互联网平台，建立一个可以满足分类管理决策需求的数据库系统，以便资源信息互相流通。同时，可以利用信息化手段促进校际特色资源共享，尊重各自差异的同时突出特色。［8］再次，需要充分发挥第三方的监督作用，积极进行各类信息的公开。总之，对民办学校的监管要做到内外兼顾，密切结合。一要积极完善学校内部监管机制，二要创新政府监督方式，里应外合，校内自律与校外他律有效结合，相互作用，保障两类民办学校各自发挥优势，释放活力。［9］