大学治理现代化进程中教育政策执行偏离及其控制①

石火学，俞兆达

（福州大学，福建 福州 350108）

一、引言

党的十九大报告强调要优先发展教育事业，加快教育现代化进程。聚焦“双一流”，着眼大学治理体系与治理能力现代化便是我国新时代、新形势下高等教育事业发展和改革的新要求、新目标。大学治理（University Governance）一词源自西方，欧美学界对其公开讨论和系统研究最早见于美国学者科尔森的《大学和学院的治理》（1960年）一书。何为大学治理？美国卡耐基高等教育委员会将其解释为“做决策的结构和过程，从而区别于行政和管理”。而ASHE-ERIC高等教育报告将其概括为“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”。［1］2004年，张维迎教授在其《大学的逻辑》一书中将大学治理与公司治理进行类比，并指出大学虽是非营利性机构，但也有其既定的目标，这些目标并不能自动实现，其实现有赖于一系列制度性安排，这些制度安排就是治理结构，即大学的治理。［2］

鉴于大学作为知识导向的、有组织的松散系统，在其诞生之初就伴随着自治“胎记”，其自治诉求并非外生，而是大学作为学术共同体的灵魂内核，是大学与外部权力长期斗争的成就所在。因此，剖析大学治理的逻辑应基于其自治传统，避免完全套用公司治理或公共行政的相关理论进行透视。大学治理不仅是以一系列教育政策文本总和为表征的制度性安排或静态治理结构，更是一个协调大学事务决策中利益关系平衡，保证各主体间持续互动和对治的动态过程。换言之，大学治理目标的实现轨迹即我国教育政策在高等教育领域的运行和实践。

二、大学治理中教育政策执行的中国语境

（一）教育政策的概念定义

教育政策是教育规律与政治需要的统一，是政治实体在特定历史时期内为实现既定教育事业发展目标所规定的行动依据和准则，其实质是对教育权利和利益进行分配的政治措施。［3］一项完整的教育政策应至少包括教育目标、行动原则、实施方式、路径程序和具体措施。换言之，教育政策是静态结果和动态过程的统一，而大学治理也包含着静态治理结构和持续互动过程的双重属性，这种同向契合，让二者在大学发展进程中具有了某种天然亲密的内在关联。

（二）教育政策执行的内涵

教育政策执行是对公众教育期望的管理。一般来说，对教育政策执行的理解可以从宏观和微观两个视角切入。宏观上的教育政策执行囊括了教育问题的感知与认定、教育政策的制定与选择、教育政策的评估与论证、教育政策的实施与监控、教育政策的终结与评价等教育政策一轮次运行的全过程。微观上的教育政策执行，主要是将教育政策过程中的实施或执行环节单独提取出来进行研究。教育政策执行是教育政策目标实现的关键性环节，该环节主要包括：传达学习、研究部署、典型试验、宣传推广、检查指导、总结经验等多个步骤。美国政策学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占到10%，而其余的90%取决于有效的执行。”［4］由此而言教育政策执行的研究意义就显得十分重大。本文便聚焦教育政策执行环节，力求通过教育政策的沟通和互动来达到大学治理的理想层次——善治。

综上，在当前中国语境下，教育政策与大学治理形成了这样的交互路线：教育政策是大学治理的行动指南，大学治理是教育政策充分运行的目标结果，大学治理的实现有赖于教育政策的执行，而大学治理的现代化程度又反映出教育政策的效能高低，一方面教育政策是大学治理目标实现的过程工具，另一方面大学治理好坏又是评价教育政策及其执行环节效益的重要依据（见图1）。

图1 教育政策与大学治理交互路线

总之，教育政策执行在大学治理中的工具意义主要体现在：第一，导向功能，为大学治理路径选择提供努力的方向；第二，协调功能，调和大学治理中内外部利益主体的矛盾冲突；第三，控制功能，保障大学治理现代化这一政策目标得以顺利实现。

三、我国大学治理中教育政策执行偏离的现实考察

对一项公共政策而言，客观政策环境不利、执行主体能力缺失、执行方案不切实际、执行目标笼统模糊、执行资源保障不足、执行环节问责不力等原因是可能造成政策执行发生偏离的潜在障碍。结合高等教育发展规律和现代大学治理逻辑，本文认为：政策执行边界模糊、政策顾客价值离散、政策读者认同偏差是大学治理中教育政策执行偏离更深层次的原因所在。

（一）政策执行边界模糊

若教育政策执行过程存在边界模糊的缺陷，那么理清执行主体、落实对象等各方权、责、利关系将成为困难，政策目标自然无法达成。在现代国家建构和大学市场化背景下，参与大学治理过程的相关利益主体越来越多元，大学完全独立、封闭自治将成为不可重演的历史。从当前我国大学治理的内部情况来看，党政系统、学术系统和社群系统交叉叠复、边界模糊，学术行政化问题尤为突出。从外部情况来看，大学与国家、社会、市场的互动日益频繁：大学服务社会的作用日益凸显，社会作为第三方评价大学办学绩效的机制正在形成；大学主动适应市场的意识逐渐增强，市场需求和产业布局也调节和重塑着大学的专业设置和教学方式；国家不断收缩权力、调适职能，并通过高等教育“放管服”改革进一步扩大高校办学自主权，变微观管制为宏观指导，大学也在与国家的交涉中为自己争取更大的活动空间。

大学内外交互的一切活动看起来似乎欣欣向荣，但其背后的问题和风险不容忽视：第一，我国高校市场意识觉醒是外力倒逼的结果，专业设置、学科教学与社会经济、产业发展之间的信息鸿沟没有得到实际解决。第二，社会参与大学治理更多是学术名义上的探讨，并未进入正式的政策程序；另外，社会评价结果运用对大学治理的实际效力如何还有待商榷。第三，高等教育“放管服”改革相关政策的具体落实路径并不清晰，怎么放权，放多少权？放管结合的确切做法及度的边界等问题并未得到正面、有效的回答。

（二）政策顾客价值离散

教育政策在执行过程中的价值离散体现了大学对自主自治的诉求与教育政策特定政治需要之间的矛盾。价值离散的发生往往是因为现实利益与伦理逻辑的冲突和背离，即现实与理想的脱节，造成这种不协调的主要原因有三：其一，人的多样和分化决定了实践中几乎没有完全一致的公共利益，在决策民主化探索阶段，我国教育政策实际上仍是精英的偏好，而教育作为准公共品，其利益相关者范围十分广泛，价值冲突在所难免。其二，大学内部的治理力量主体日渐多元多样，学术本位的呼声渐高，学术-行政两权非合作博弈的格局式微。同时，以学生、普通教职工等权利主体构成的社群系统对大学民主管理的话语表达机制初具雏形，大学身上的市场痕迹愈发明显、社会气息日益浓厚，外部力量对大学治理的多维度、多层次参与都加大了教育政策执行中遭遇离散的可能。其三，我国现代大学建设起步晚、底子薄，对大学治理的相关探索更多是模仿和照搬西方大学的治理模式，这就难免出现“进口”大学治理理念水土不服的问题。大学追求自由和自治无可厚非，但归根究底都不应该突破教育政策框架的底线，抛却教育政策背后蕴含的时代诉求。当下，服务新时代中国特色社会主义建设也是我国大学发展逻辑的应有之义，脱离时代和社会的大学终将失去生存的土壤。

（三）政策读者认同障碍

一项教育政策的权威最终取决于教育政策“顾客”对其认同程度的高低，这也是教育政策的合法性来源。认同即心理上接受，是对教育政策执行主体、执行程序、执行方式和执行内容的支持与肯定。从具体实践中，大学治理中各方利益主体对教育政策执行存在认同障碍的主要原因来自于文化差异或价值观对抗：第一，执行主体没有认清教育政策与一般公共政策的差异，忽略了教育政策内含有以人为本、公平公正、坚守公益等道德伦理因素这一基本事实，这就容易使教育政策沦为粗暴的官僚工具（Bureaucratic Instrument）。［5］［6］第二，政策受体没有认清教育政策是公众对教育的期望和国家对教育的要求，也没有认清大学完全遗世独立的传统自治已不可复辟，大学多元化主体参与治理的时代已然来临。第三，政策执行主体和政策受体都没有明确意识到，他们二者在大学治理中教育政策实际执行时的角色可以相互转换，其根本动作指向都是宏观教育政策的既定目标。此外，客观上教育政策本身的缺陷、后期解释工作的不充分也会导致政策读者产生认同障碍。研究表明，除了政策结果是否满足人们的实际需要以外，其相关程序及实施方法也影响着人们对该政策的公平感受和接纳程度。而且，对政策程序的认可更影响所得结果的可接受性。［7］总之，对教育政策执行过程的认同往往需要政策读者具备一定的心理基础，这也是大学内外各主体能够协同共识治理的价值基石。

综上，大学治理过程中教育政策执行偏离的发生不是一蹴而就的，而是教育政策执行边界模糊、教育政策顾客价值离散、教育政策读者认同偏差共同量变导致的质变，其具体表现为政策违反、政策消极、政策滥用、政策误读、政策替换、政策失真、政策缺损等。教育政策作为一种预测性方案，在具体执行过程中需要针对特定时空的政策环境进行适当变通，这种变通兼具目的与可行、稳定与灵活、权威与实用等特性。［8］然而，执行偏差绝非是对教育政策的变通，而是对教育政策目标的背离和违反，其后果将直接影响该教育政策的效度，进而导致教育政策既定目标无法达成。因此，如何在大学治理中尽可能避免教育政策执行的偏离就值得引起注意。

四、大学治理中教育政策执行偏离控制的中国路径

教育政策的充分、有效执行是大学能够独立自主依法办学、实现现代化治理的制度保障，反之，教育政策将成为学术自治和学术自由的桎梏。为了保证教育政策执行在大学治理中的建设性作用，就必须深度聚焦高等教育内在发展逻辑，对教育政策活动过程和结果进行检验和监督，以落实主体权责利清单、审查执行程序合法性以及完善利益主体诉求协同与表达机制为抓手展开教育政策控制。

（一）系统明晰教育政策落实主体权责利清单

教育政策面临的实践情境大多复杂多变，要使教育政策在执行中得到真正的贯彻、助力大学治理现代化，其第一要义是要明晰大学内、外部治理各利益相关主体的权责利边界。因为教育政策执行的边界模糊往往会滋生大学内部权力运行监管空白，纵容学术行政化的怪象在高校大行其道，而无法进行有效问责。要走出这一现实困境就必须对教育政策执行过程中的边界问题进行充分的沟通和讨论，推动大学治理权责利清单制度建设进入正式政策程序，并针对权责利清单配套建立起一套科学、系统的教育政策执行监测、评估与问责体系。鉴于大学内外治理力量的多元和多样，相关主体的权责利清单应各有侧重：大学内部由现代大学章程构建、外界第三方评估进行划分，最终上报相关主管单位审核备案，实行标准化管理；大学外部则由政府宏观指导，社会、市场、产业行会充分参与并会同相关大学共同论证和磋商形成。同时，要自觉坚持党委领导下的校长负责制这一基本制度安排，明确并划定党委领导和校长行政的基本权能范围，落实主体责任、凝聚价值共识、强化二者协同。此外，还应以建立健全中国特色现代大学制度为使命，不断完善治理结构，充分尊重学术自由，加强高校自主创新能力培育，切实推进高等教育供给侧结构性改革，深化社会合作、知识协同和产教融合。［9］

（二）扎实推进教育政策执行程序合法性审查

对教育政策执行程序合法性的拷问是大学治理中政策执行及其结果能否获得政策读者支持、认同和肯定的关键。从狭义的角度来讲，要想实现对教育政策执行程序合法性审查的可能，其前提是着力推进教育政策执行的立法建设，做到有法可依，即回答合什么法、合哪部法的问题，其次还要明确谁来审查、怎么审查、审查结果如何应用的具体司法路径。从广义的角度来讲，教育政策执行程序的合法性应内含合道德性，即公众对该政策的心理接受程度。当前，我国并无十分系统的教育政策执行程序的专门规定，这就容易引发适用性的问题。要解决这些问题，首先是要探索并尝试建立起一套教育审查的专门法规体系，并配套专门教育政策执行程序合法性监督和评价机构，由教育主管单位、司法部门牵头，同时引入大学同行评议、大学内部治理力量、市场或社会投资举办者以及大众媒体、社会第三方评价机构等主体；其次要设计一套科学、全面、实用的教育政策执行程序合法性指标体系，以及这套指标体系运行的步骤和适用范围；再者还应该在教育政策具体执行过程中充分尊重大学的办学传统、伦理坚持的同时，切实保障公众对教育政策最低期望值的实现。此外，还要强化合法性审查结果在后续教育政策运行、调整和问责中的实际应用，将教育政策执行程序的合法性考量作为大学治理现代化建设的重要前置条件。

（三）积极探索利益主体价值凝聚与表达机制

教育政策是相关权利主体的利益整合与表达。托马斯·格林（Thomas F.Green）认为教育政策相关议题总是由一系列互补兼容的价值或需求造成的，同时，政策又是一个相当稳定，但可更改的，旨在达到对不同需求之间的冲突进行协调的理想状态的要求。［10］相关利益主体充分互动和协同是大学治理的基本要义，也是既定教育政策目标得以实现的重要条件，唯有各方利益主体在教育政策执行过程中充分表达和沟通才有可能达成治理共识。美国政治学者阿尔蒙德认为，只有通过广泛的利益表达机制，才能奠定政策的群众认同基础，而这种认同程度的提高，将使政策的施行更加有效且成本更低。［11］为此，应进一步扩宽和保障大学治理中教育政策相关利益主体的话语渠道，建立利益协调和沟通的制度化平台。同时，加强对教育政策执行主体的相关培训，在教育政策执行前应做好情况摸底，理清具体政策环境中存在的利益冲突并及时做好反馈，最大程度上避免各方利益相关者依据自身对教育政策的当然见解各行其道，形成信息孤岛和价值对抗。［12］此外，还应重视政策顾客和政策读者对教育政策的回应度力求做到“公众有呼声，政策有回响”。

总的来说，在大学治理过程中，无论是以落实主体权责利清单、审查执行程序合法性或完善利益主体诉求协同与表达机制来对教育政策执行中产生的偏离进行控制都必须紧紧围绕高等教育内在发展逻辑与规律进行价值判断和选择作为，这也是教育政策执行的基本要求。否则，教育政策在大学治理中的工具价值将不复存在。

五、结论

大学治理中教育政策执行的教育归宿是对教育本质的表达，并实现大学的善治。大学治理是大学管理发展的高级阶段，善治又是大学治理的最理想状态，即大学治理充分现代化的结果（见图2）。

图2 大学治理现代化进程

在大学管理阶段，大学的自我认知和外界定位是知识共同体，法治手段是此时大学管理中使用较多的工具，教育政策的工具价值主要体现为权力间相互制衡构造制度性安排；到了大学治理阶段，随着治理力量的多元化，权利主体间的互动、沟通日益频繁，教育政策在“民主+法治”模式中得到充分执行，并达成共识治理，大学逐渐成为以学术为核心的价值共同体；到了善治阶段，大学治理的各方主体利益实现共赢，此时的教育政策集科学（合理，即符合高等教育发展规律和内在逻辑）、民主（合意，即大学内外部治理主体共识）、法治（合法，即符合相关法律法规和现代大学章程）于一体，并厚植大学文化，形成良性协同，为现代大学制度的构筑添砖加瓦。

一言蔽之，大学治理中教育政策执行的价值在于其能够为大学善治的目标勾勒出具体可行的实践路径，通过对教育利益的分配和再分配平衡各方关系，并为现代化大学治理中相关力量间的互动与重构提供了一个全新的选择。