杭州市健康治理实施策略和路径

王建勋



杭州市健康治理实施策略和路径

王建勋

浙江省杭州市健康城市建设指导中心，杭州，310006。

健康治理是国家治理体系现代化的重要组成部分。良好的治理对健康至关重要。杭州市建设健康城市从一开始就注重党政共管顶层设计。全民参与共建共享的建设模式，突破了以医疗卫生为主的局限。以解决健康的社会影响因素为重点，全方位推进健康杭州建设，为全国各地推动健康城市试点建设提供了很好的经验借鉴。

健康城市；健康治理；将健康融入所有政策

长期以来，健康治理问题多被归结为医药卫生体制改革问题，从而使人们忽略了其社会治理层面的本质属性[1]。良好的治理对健康至关重要[2]。当今社会，影响健康的因素非常复杂且相互交织，涵盖政治、经济、社会、物质环境、行为方式等多个层面，涉及多部门、多领域的共同合作以及各种复杂的公共政策的制定与执行，因此，必须依靠整个政府和全社会的共同努力[3]。世界卫生组织（WHO）将“健康治理”定义为：各级政府运用“整个政府”和“全社会”策略，推动卫生部门、非卫生部门、公共和私营部门以及公民，为实现共同的健康和福祉采取联合行动[4]。杭州市是国内较早开展健康城市试点建设的城市之一。在推进健康城市建设的道路上，杭州市委、市政府始终坚持“将健康融入所有政策”的建设理念，保持“一张蓝图绘到底”的战略定力，以治理“城市病”为主题，持之以恒地以“整个政府模式”推动健康城市建设。

1 杭州市健康治理平台建设历程

1.1 平台建设背景

早在2004年，杭州市委、市政府就开始了建设健康城市的可行性探索。2007年2月，在经过两年多的充分调研和探索后，杭州市第十次党代会做出“倡导健康生活，深化城乡爱国卫生工作，建设健康城市”的决议，并选定上城区、下城区和拱墅区作为试点。2008年5月，杭州市委、市政府正式印发了《关于开展健康城市建设的决定》，将“人人享有基本医疗保障、人人享有15分钟卫生服务圈、人人享有安全食品、人人享有洁净饮水、人人享有基本养老保障、人人享有15分钟健康健身圈、人人享有清新空气”确定为建设总目标（即“七个人人享有”），以“营造健康文化、改善健康环境、优化健康服务、培育健康人群、发展健康产业、构建健康社会”作为六大建设任务[5]。经过多年的探索实践，基本形成了以“将健康融入所有政策”为统领，治理为手段，统筹政府、社会、市场、公众共建共享的健康城市建设治理模式。

1.2 探索阶段

2008年，为解决健康城市建设任务在部门间交叉并存等问题，在充分调研和征求意见的基础上，杭州市下发了《关于建立杭州市建设健康城市专项组的通知》，成立了健康环境、健康社会、健康服务、健康人群、健康文化、健康产业六大重点任务组，并确定了组长、副组长和成员单位。同时，与哈佛大学、格林菲斯大学、浙江大学等11家机构签订了战略合作协议，并组建专家顾问组。此后近10年时间内，在推进健康城市六大专项建设任务的过程中，通过建立定期例会和重大事项定期磋商机制，不断完善“专项组+专家顾问组”的运行模式，健康杭州“6+1”大健康共建平台雏形显现。

1.3 成长阶段

2017年，为适应新形势发展，在总结前期健康城市建设实践经验的基础上，市委办公厅、市政府办公厅印发《关于加强健康杭州“6+1”平台建设，建立大健康共建体系的指导意见》，正式将“6+1”平台制度化，根据工作需要重新调整组长和副组长单位，新成立了由市法制办担任组长单位、市发改委和市考评办为副组长单位的健康保障支撑专项组，任务分工更明确，职责定位更清晰。原有专家顾问组升格为“健康杭州建设专家咨询委员会”。杭州市通过实施“重大问题专项组专题推进”模式和“特色问题成员个体个性化推进”的方式，不断创新“6+1”平台参与健康城市建设工作模式。

2 杭州市健康治理组织架构体系

2.1 健康杭州建设工作领导小组

2017年3月，杭州市委办公厅根据党中央有关实施健康中国战略的新形势需要，成立了由市委书记、市长共同担任组长的健康杭州建设领导小组，全面领导健康杭州建设工作。领导小组下设办公室（以下称健康办），由分管副市长直接任办公室主任，负责领导小组的日常工作，全面协调7个专项组的工作。健康办日常具体工作杭州市健康城市建设指导中心负责。

2.2 健康杭州建设专项组

健康办下设“6+1”平台七个专项组，分别是健康环境组、健康社会组、健康服务组、健康人群组、健康文化组、健康产业组、保障支撑组。健康办由组长单位、副组长单位和成员单位组成。组长单位对本专项组工作负总责，组织、协调本专项组所有成员开展工作，负责专项组的全局统筹规划和工作部署，提出成员单位年度考核意见等。

2.3 健康杭州领导小组成员单位

健康杭州建设领导小组包含了51个市直部门和16个所辖区、县（市）管委会，成员均为各部门和地方党委主要领导。2017年5月，杭州市健康办印发《健康杭州“6+1”平台管理与运行制度》。健康杭州建设各成员单位根据《健康杭州2030规划纲要》和健康办的工作部署，结合部门职能开展相关工作。

3 杭州市健康治理体系运行模式

3.1 以规划纲要为引领，实施重大问题专项组一体化推进工作模式

健康治理强调党政主导，推进所有部门、社会和公众为了公共健康的共同目标和利益共建共享。其核心在于通过规范建立共同目标的协商机制、共同目标的决策机制、共同目标实现的分工机制和共同目标的评价机制实现共同目标的确定和实践。在推进健康城市建设的过程中，杭州市委于2008年印发的《关于建设健康城市的决定》明确了“七个人人享有”的总建设目标，还明确了通过改善健康环境、构建健康社会、优化健康服务、培育健康人群、营造健康文化、发展健康产业六大建设任务实现健康城市建设目标。各专项组均围绕着“七个人人享有”的建设目标推进工作。在总目标的引领下，健康办和发改委先后印发了《杭州市建设健康城市三年（2008—2010年）行动计划》《健康杭州“十二五”规划》《健康杭州“十三五”规划》，以专项组为单位实施了近40项健康城市建设重点工作。2017年，结合实施健康中国战略的新形势，杭州市委又印发了《“健康杭州2030”规划纲要》，明确了将“打造健康中国示范区”作为新时代健康杭州建设的中长期建设目标。

3.2 以健全制度为抓手，实施多元主体协同工作模式

健康治理强调多元协同的合作治理，其核心在于政府、部门和社会都要树立“将健康融入所有政策”的理念，围绕公共健康共同目标，形成多元合作的健康治理网络体系和资源共享体系。2017年，杭州市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于加强健康杭州“6+1”平台建设，建立大健康共建体系的指导意见》。同时，杭州市健康办也印发了《健康杭州“6+1”平台管理与运行制度》，建立了包括组织管理制度（分级管理制度、任务制发制度、文件签审制度）、五级会商制度（领导小组会议、领导小组办公室会议、专项组组长、副组长联席会议、专项组成员会议、联络员会议）、联络沟通机制（日常联络机制、信息报送制度、专题研究和督办制度）和考核考评制度4大运行制度，从而实现将“多部门协同联动机制”制度化、规范化。

3.3 以考核指标为保障，实施专项组专题推进工作模式

健康治理的关键在于责任管理体系的构建。主要包括责任划分机制和责任追究机制。即要明确问责的主体、问责对象和责任惩处机制，避免因为问责模糊而出现的集体行动困境问题。2017年，杭州市委办公厅、市政府办公厅印发《健康杭州考核办法（试行）》，将健康杭州建设纳入对地方党委及政府和市直部门的绩效工作考核。2018年，杭州市健康办印发《健康杭州建设考核实施方案（试行）》和《健康杭州建设考核评分细则》，进一步明确了考核的目标导向。专项组内的考核指标由专项组组长单位制定本组的重点工作和具体考核指标，并督查区（县）和成员单位具体落实。健康杭州的考核指标体系还赋予各专项组组长单位申报健康杭州综合考评挑战指标和本专项组考核的自主权限，充分调动组长单位的积极性。

3.4 以特色建设为驱动，实施成员单位个性化推进工作模式

“6+1”平台成员单位除了需要完成共性的考核指标外，还需结合自身的工作职能开展将健康融入各部门职责的特色工作。近10年来，各成员单位在优化覆盖全生命周期的健康服务体系，构建健康、安全、幸福、和谐的健康社会，培育在心理、生理、社会适应度和道德等方面全面发展的健康人群，倡导工作上积极进取、生活上知足常乐、行为上健康文明的健康文化，打造城洁、村美、天蓝、水清的健康环境，引导健康产业全面发展等方面实施了100余项个性化工作。诸如智慧医疗、智慧养老、垃圾分类减量、斑马线前礼让行人、农村文化礼堂等特色工作都走在了全国前列。

健康是品质生活的最高价值追求。“打造健康中国示范区，让全市人民享有更健康的生活”是杭州市委、市政府提出的健康杭州建设的中长期目标。近10年来，在坚持健康优先原则的基础上，杭州市形成了“党委领导、党政共管、部门共建、全民参与、考核激励”的健康城市建设模式，一定程度上也成为了整个政府模式“将健康融入所有政策”的典型代表。随着当前机构改革的尘埃落定，杭州市大健康共建平台也将随之进行调整。“6+1”平台运行机制将更加优化，目标导向将更加明确，多部门协同也将更加顺畅。

[1] 郑红. 社会资本视域下的健康治理[J]. 山西能源学院学报, 2018, 31(4):103-105.

[2] 傅华. 第九届全球健康促进大会专栏介绍导读[J]. 健康教育与健康促进, 2017, 12(1):1-2.

[3] 傅华, 陶沙, 李江, 等. 以健康共治实现全民健康管理[J]. 上海预防医学, 2016, 28(10):673-676.

[4] World Health Organization Regional Office for Europe. Govemance for health in the 21st century [EB/OL]. (2018-01-22). [2019-01-22]. http://www.euro.who.int/en/ publications/abstracts/governance-for-health-in-the-21st-century.

[5] 李金涛, 王建勋. 杭州市建设健康城市运行机制评价[J]. 中国健康教育, 2017, 33(7):662-665.

10.16117/j.cnki.31-1974/r.201901005

王建勋（1977—），硕士研究生，主要从事健康城市建设研究工作。

2019-02-01。