新中国70年职业教育产教融合政策变迁逻辑——历史制度主义的视角

周应中

如何处理好产业与职业教育之间的辩证关系，拉近职业教育与产业之间的距离，促进两者对接和融合是推动职业教育发展必须解决的关键问题之一。本文梳理70年来职业教育产教融合政策发展历史，剖析和厘清产教双方在融合推动职业教育发展中的责任、诉求和动力，把握政策变迁内在逻辑，以期完善顶层设计和长效支撑系统，促进职业教育内涵式发展。

一、历史制度主义及分析范式

20世纪80年代中期以来，历史制度主义以独特的理论架构和分析理路解释政治现象，逐渐被学界所关注，成为西方尤其是美国政治学科中越来越频繁使用的学术语汇，乃至成为重要的政策分析工具。学界认为，历史制度主义对制度的理解更适合于政策研究[1]。

（一）历史制度主义的理论要点

历史制度主义在继承与批判理性主义和结构主义的过程中建构了自己的理论要点和框架，并很快成为新制度主义三大重要流派之一。历史制度主义研究范式以制度为核心，重点关注制度与个体互动和制度在社会变迁中的演变及作用等问题[2]。

历史制度主义研究主要关注历史中的制度和制度中的历史，在制度与历史的有机结合中显示自身的解释力优势。在分析制度产生时，历史制度主义强调宏观社会背景和偶然事件的作用；在分析制度发展时，特别强调路径依赖[3]。历史制度主义剖析制度现象时总是挖掘制度的深层结构，努力寻找并阐释制度背后存在的更具普遍意义的基本因素；通过关注相关行动者，在普遍存在的基本因素与特殊的制度现象之间建立逻辑联系[4]；以路径依赖为前提假设，认为制度一旦形成就会不断强化并且持续下去。

（二）历史制度主义的分析范式

以历史制度主义为视角的研究，往往追溯相当长历史时期内制度的生成、持续、转型与演化等核心轨迹及其对当下的重要影响，从宏观结构、中观制度、微观行动者的视角建构分析框架，解析制度变迁的影响因素。

宏观层面，分析制度背后隐藏的深层结构，包含社会经济、政治、文化等对制度变迁的影响，“寻找制度背后更具普遍意义的基本因素（深层结构），然后用之来阐释复杂的、特殊的制度现象”[5]。

中观层面，分析制度演进的路径依赖，包含新、旧制度生成和运行中的关系，制度维系的方式和路径，制度变迁中锁定、嵌入等常有现象，等等。一般从制度形成过程中的设置成本、学习效应、协同效应、适应性预期等展开剖析。

微观层面，分析制度变迁的动力机制，包含不同行动主体的权力博弈和理性选择，以及由于稀缺资源角逐而造成的权力非对称性等内容。

历史制度主义的核心思想和分析范式，特别适用于对较长时间内政策变迁的深刻剖析，为教育政策研究提供了新的分析思路和工具。虽然在教育政策研究的历史发展中，已经积累了不少的分析工具，但历史制度主义出现不久便被教育政策研究者所青睐。本文尝试以历史制度主义为视角和工具，对新中国成立70年来职业教育产教融合政策进行制度与历史相结合的剖析和阐释。

二、职业教育产教融合政策变迁的历史逻辑

历史是动态的发展过程。以历史分期方式探寻历史发展过程中的“量变”与“质变”，可以窥探“变点”，探究时代的发展特性[6]。纵观新中国成立70年来国家颁布的职业教育政策，在系统全面的整理、分类和概括相关政策文本的基础上，参考借鉴历史制度主义研究抓“关键节点”的概念和方法，把职业教育产教融合政策变迁划分为五个历史阶段。

（一）以“半工半读”教育形式为特征的职业教育产教融合政策初步探索阶段（1949-1977年）

新中国成立之初，在“社会主义工业化和社会主义改造并举”的过渡时期总路线指引下，国家初步确立了“为工农服务，为生产建设服务”的教育方针。推进旧教育体制机制变革，学习苏联的教育模式，接管旧中国职业学校进行社会主义改造，改称为技术教育，培养技能型劳动者，初步建立起新中国的中职教育，奠定了职业教育发展和产教融合探索的政策前提。《中央人民政府政务院关于整顿和发展中等技术教育的指示》（1952 年）、《第一次全国工人技术学校校长会议关于提高教学工作质量的决议》（1955 年）等文件先后提出了坚持教学和生产劳动相结合、确立校办农场或工厂的产教结合新形式等政策表述。1958年，刘少奇同志提出“两种劳动制度、两种教育制度”的教育思想，亦即“全日制与半日制并举，普通教育与职业教育并举”，两条腿走路，多种形式办学[7]。随之，中共中央、国务院下达了对教育工作的指示，推动全国性教育改革，学校办工厂、工厂办学校开始兴起，自给自足，半工半读、勤工俭学等得以普遍推行，催生了产教合作的萌芽。不过“文化大革命”爆发后，教育被简单当作阶级斗争工具，刚刚起步的教育制度和办学方式遭到严重破坏，产教结合陷入停滞。

（二）以“推进产业部门与教育部门联合办学”为特征的职业教育产教融合政策恢复重建阶段（1978-1990年）

十一届三中全会揭开了改革开放的序幕，党和国家的工作重心转移到“四个现代化”建设上来，文化教育事业也得到逐步恢复发展。由于1966年后的特殊10年里成长起来的广大青壮年普遍没有接受过系统的文化知识和专业技术教育，全社会科学技术水平低，无法满足社会主义建设需要，所以摆在当时国家面前一项重大且紧急的战略任务就是通过政策手段恢复重建职业教育，帮助适龄劳动人群尤其是广大青年劳动者补上文化课和技术课。原国家劳动总局出台了指导技工学校办学的《技工学校工作条例（试行）》（1979年），指出“学校教学应与生产相结合，培养有社会主义觉悟的能够掌握现代生产技能的四级技术工人”[8]，首次用法规性条文、国家意志的形式，明确了教学与生产相结合的职业教育理念以及产教不可分割的关系，初步勾勒出职业教育产教融合政策雏形。

从1984年有计划的商品经济体制实行以来，职业教育与经济社会发展之间的联系逐渐紧密。《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985 年）明确提出“要提倡各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校”[9]。紧接着，《技工学校工作条例》（1986年）、《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职工技术教育发展的意见》（1986年）和《关于技工学校深化改革的意见》（1989 年）等文件先后颁发，要求对口企业要积极参与职业教育，接纳师生进厂生产实习和实践，并明确了隶属人社部门或劳动部门的技工学校的办学行为规范，要求“技工学校要深入实施专业教育和生产实习相结合的教育方式”[10]。职业教育产教融合的内涵得到深化，从“生产与教学结合”层次推进到“产业部门与教育部门联合办学”层次。

（三）以“产教结合进入法律规范层面”为特征的职业教育产教融合政策巩固发展阶段（1991-1998年）

党的十四大确立了邓小平中国特色社会主义理论在全党的指导地位，拉开了社会主义市场经济体制改革的序幕，进一步解放和发展生产力。国家对职业教育的宏观设计和政策支持进一步加强，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（1991年）、《国家教育委员会关于推动职业大学改革与建设的几点意见》（1995 年）强调“在发展职业技术教育过程中提倡产教结合、工学结合”[11]“加强高等职业技术学校与产业部门的联合，积极实行校企结合”[12]，显示出国家从政策层面开始推动职业教育产教融合内涵的立体化。

基于市场经济建设的需要以及理论研究者的呼吁，注重法制化成为该阶段职业教育发展的重点。1996 年，我国首部《职业教育法》颁布，明确支持多主体联合举办职业学校，以法律形式明确了职业教育产教结合的地位，标志着职业教育产教融合从政策提倡层面进入法律规范层面，为巩固深化产教融合、建立健全适应市场经济和社会进步需要的职业教育制度确立了法律依据[13]。

（四）以“校、政、行、企协同推进”为特征的职业教育产教融合政策多样化创新阶段（1999-2013年）

世纪之交，我国现代化建设进入关键阶段，经济社会发展需要大量的高素质高技能人才，亟需职业教育拓展规模、完善结构、深化改革。在《职业教育法》颁布实施的基础上，政府持续推动产教融合的多样化、创新性探索。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（2002 年）强调“深化职业教育办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”[14]，确立了校、政、行、企协同推进产教融合的组织布局。《教育部关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》（2004 年）要求“积极探索校企全程合作进行人才培养的途径和方式，大力开展订单式培养，充分发挥企业和用人单位的作用”[15]，创新了产教结合人才培养模式。《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2005 年）提出“大力推行工学结合、校企合作的职业技术人才培养模式”[16]，《教育部关于加快发展中等职业教育的意见》（2005年）提出“采取联合、连锁、集团化等办学模式”[17]，《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》（2011 年）提出“要充分发挥行业组织在产教合作中的指导作用”[18]，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013 年）提出“深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”[19]。密集出台的系列政策文件都对我国逐步建立健全政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学体制，形成职业教育与产业对话机制，凸显企业主体性地位，产生了强有力的推动作用。

（五）以“凸显企业主体性地位”为特征的职业教育产教融合不断深化阶段（2014年至今）

党的十八大之后，我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，市场在资源配置中的决定性作用更加凸显，国家做出了加快发展现代职业教育的决定，推动中高等职业教育在已经分别占据高中阶段教育和高等教育“半壁江山”的基础上，从外延式规模扩张迈向内涵式提质增效，产教融合亦进入深化创新阶段。

《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》首次提出“要发挥企业的办学主体作用”[20]，标志着企业在职业教育领域的地位发生重大变化，将从“配角”变成“主角”，也意味着校企合作超越了教学方法和教学模式创新的具体工作层面，进入协同育人、共同治理的制度化层面[21]。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（2014年）、《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》（2016年）提出要推动校企共同培育专业化师资，成为职业教育产教融合纵深发展的新切入点。在党的十九大报告作出“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”的重要论述之后，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》要求“完善教育资源布局，促进教育和产业联动发展，强调构建教育和产业统筹融合发展格局”[22]，强力推动教育与产业协同联动，我国开始形成校行企共同办学、主体联动、协同育人、多元治理的多层次、立体化的产教融合格局。《职业学校校企合作促进办法》（2018年）对产教融合型企业予以专门政策支持。《国家职业教育改革实施方案》（2019年）明确到2022年培育数以万计的产教融合型企业，并对通过认证的企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励。

三、职业教育产教融合政策变迁的制度逻辑

（一）深层结构分析

1.经济体制改革

产教融合思维强调，职业教育办学模式改革不仅是教育问题，而且是经济问题[23]。70年来，我国的经济运行方式逐步从计划调控为主向市场调节为主转变，市场作为教育资源配置手段逐渐受到重视，社会生产力持续地解放和发展，学校和产业的生存环境也在逐步发生变化，随之深化职业教育产教融合的内涵和政策手段也在发生改变。在计划经济体制下，产业部门被指令要求举办或参与职业教育，这时的产教融合政策往往关注教学组织、教学内容、人才培养等方面。在市场经济体制改革实践演进而市场机制并不完善的情况下，职业学校虽然办学自主权有所增强，但同时却失去了政府和产业在某些方面的支持，产业部门参与职业教育的指令性要求被弱化甚至撤消，加之职业教育投入收益得不到保障，参与职业教育的积极性逐渐丧失，或者对参与职业教育心有余而力不足。解决产业部门与职业教育日渐疏远问题，必须改变教育和产业“两张皮”现象，产教融合政策作用的发挥愈发显得重要，需要更加关注凸显企业主体性地位和激励与保障，加强体制机制建设。

2.政治体制改革

经济体制改革促进市场在资源配置中发挥基础性作用，与之相应的是政治体制改革也在逐步推进，从集权管理逐渐走向分权治理。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学体制，体现了中央在教育领域的放权。《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（1991年）、《中华人民共和国职业教育法》（1996年）等都进一步界定了中央和地方的教育管理职责权限，明确了举办职业教育“主要责任在地方，关键在市、县”。但是，权力协调行为是一个长久的持续过程，“自上而下”集权管理思维和模式仍然存在于职业教育管理的现实之中。这一模式对职业教育发展来说是有利有弊，好处在于可以供给强有力的政治资源和经济支持，但也导致了政府成为职业教育政策制定的单一主体，职业教育管理协同合作程度低，社会参与度低，产教融合难以实现等弊端，这也成为政府不断出台政策措施、持续加强干预产教关系的动因所在。

3.社会文化心理

受儒家思想的深刻影响，中国古代就有“重术轻学”“重文轻理”观念倾向以及“万般皆下品，唯有读书高”“劳心者治人，劳力者治于人”等传统价值取向。在这些传统文化观念影响下，学历高低往往是判定社会地位的重要依据，职业教育被视作“二等公民”教育，社会心理接受度始终不高，职业教育发展存在“上热下不热”“官热民不热”现象。比如，进入职业学校仍然是考不上普通高中（高校）的无奈选择；高职学生专升本比例仍有上升趋势[24]；很多高职院校期待“专升本”；专业技术人员的社会地位不高，工作待遇相对较差，主流社会对技能型岗位偏见较重，等等。因此，在不同历史时期，国家出台相关政策推动产教融合，力图提高职业教育服务产业发展和社会进步的能力，以增强职业教育的社会认可度和吸引力。

（二）路径依赖分析

历史制度主义在探究政策变迁历史时发现，政策的设立动因、路径选择和实施效果往往受制于既有的相关政策，而既定政策的形成又受制于前一阶段政策，政策的形成是一个历史过程。在分析政策形成历史过程中，历史制度主义借用了经济学中的“路径依赖”概念，发展了自己的路径依赖观[25]。70年来，国家在不同历史时期，出台了系列职业教育政策，这些政策纵横交织、关联延续、互相补充，产生自我强化效应，推动产教融合逐步深化和创新，进入良性循环轨道，形成“持续推进回报较高，而退出成本不断上扬”的路径依赖。

1.构建成本

制度的设立和形成不仅有成本，而且构建成本往往是巨大的。互相交错、错综复杂的制度安排能产生协同互补的组织形式，并产生新的互补性制度，形成制度矩阵。所谓制度矩阵，就是由各种独立规则以及非正式约束组成的复杂结构，其内部依存网络能产生强大的报酬递增效应[26]。在研究政策变迁历史时不难发现，中央和地方政府及教育、财政主管部门既通过出台系列相关法律、法规和制度以及相应的配套政策，又设立诸多国家级、省级“示范校”“骨干校”“优质校”和“中国特色高水平高职院校和专业建设”等项目，投入专项资金，发挥财政“杠杆效应”，深入推进和巩固职业教育产教融合。这些法律、法规、制度和建设项目、专项资金构成制度矩阵，构建成本昂贵，但在相互交错互补中能够自我维持和强化，产生明显的报酬递增效应。

2.学习效应

复杂制度运作的不断重复和持续使用最终能够获得更高回报。在重复和持续中，无论是个体还是组织，都将自觉学会怎样在制度运作中更好地开展活动，并在已有制度矩阵中进一步发展活动经验。在国家职业教育产教融合政策驱动下，职业教育相关利益者总是会自觉或不自觉地探索如何在职业教育人才培养中发挥积极作用，为提高劳动生产力水平、转移剩余劳动力服务、助力社会主义生产建设发挥作用。而且，随着学习效应的显现，职业教育发展的价值取向已由追求生产效率提高逐步过渡到推动职业教育长效发展。产教融合政策不断走向深入，达成社会共识，指引着未来职业教育的走向。

3.协调效应

职业教育是跨界的教育，政策体系涉及政府、行业、企业和职业院校等多元利益相关主体。70年来，国家大力发展职业教育，逐步推动形成多元主体共同举办职业教育的格局，并不断加强统筹职业教育产教融合、良性互动。在产教融合政策协调引领下，职业院校自觉主动对接社会经济和产业发展，行业产业逐步形成兴办和融入职业教育的使命担当，社会各方力量参与职业教育的积极性较为增强，产教融合政策统筹协调多元主体并建立持久广泛的合作关系，推动产业与职业教育的合理布局与快速发展。

4.适应性预期

建立在特定制度基础上的契约的受欢迎程度的增加能降低规则持久性方面的不确定性，被称作适应性预期[27]。一旦制度确立并被绝大多数行动者普遍认同和实践，行动者会产生政策依赖和对政策效果的预期心理，这种依赖和预期心理反之会强化制度持续和运作。我国职业教育产教融合政策属于强制性政策变迁，在探索、重建、巩固、创新、深化等不同变迁阶段，政策都作为一种自上而下的权威性力量，发挥着职业教育与产业之间关系“粘合剂”和“平衡杆”的作用，促进职业教育精准对接行业产业实际需求，有效改变“壁炉现象”，在此过程中各利益相关者产生政策依赖和预期，反之对制度持续形成增强效应。

（三）动力机制分析

历史制度主义认为，政策并非随意变迁的，除了外在宏观结构的影响，利益主体之间的内在博弈与改革张力同样推进了政策演变，利益驱动形成了政策变迁的动力机制。职业教育是涵括政府、学校和企业等主体共同参与的生态系统，产教融合政策是政校企等“理性”行动者顺应经济社会发展需要，为追求职业教育的社会价值和个体价值而积极协调的结果。正是三者的理性选择，构成了职业教育产教融合政策变迁的主要动力，促进产教融合不断深化发展。

1.推动产业转型升级

职业教育与产业行业之间具有多维度的密切关系，职业教育发展以推动产业转型升级为动力。新中国成立以来，产业结构调整始终贯穿经济建设过程，逐步走上新型工业化和低碳经济发展之路，由粗放型转向集约型。在产业转型升级的诉求下，人才供需结构要求发生变化，随之职业学校人才培养的规模与模式需要发生相应变化，进而推动职业教育专业建设与教育教学过程与产业发展需求的对接和融合，也就是产教融合政策的产生、演变和迭代。在产教融合中，政府部门诉求是集聚更多的人才、技术、资本等要素，企业诉求是获得所需的人才保障、技术支持、政策扶持等资源，职业院校诉求则是提高师资队伍水平、提升人才培养质量、扩大社会服务、强化就业保障等，最终都指向推动产业转型和经济社会发展。

2.满足个人发展需求

受“政治论”哲学理念主导，在我国，教育的社会价值和经济服务功能受到政策制定者更多关注，但伴随经济发展和社会进步，人民的生活水平不断提高，对教育的需求愈发强烈，从“有学上”到“上好学”，希望通过教育改变个人生活、实现个体价值，教育的个体发展功能越来越受到重视。黄炎培先生总结职业教育为“谋个性之发展，为个人谋生之准备，为个人服务社会之准备，为国家及世界增进生产力之准备”[28]。职业教育以培养技术技能人才为基本定位，学生毕业后能更好地在工作岗位上实现个人价值。产教融合政策在提高职业教育人才培养质量、推动职业教育发展中起到积极作用，也是帮助职业教育满足个人发展需求的重要途径。个体的价值诉求是期待国家能够供给丰盈的职业教育教学资源和完善的创业就业保障等政策，学校和企业同样会在推动职业教育实现个人价值方面贡献力量。

四、结语

审视70年来职业教育产教融合政策的建立、延续、深化和变革进程，虽然产教融合在不同历史时期有不同的层次与内涵，但在历史制度主义视角下，其中的深层结构因素、路径依赖现象和内在动力机制清晰可见，“内部驱动力”明显，核心要义与走向并未变动。可以说，当前职业教育走向链条化、集团化、双主体化发展，与产业、行业、企业的生产服务流程和价值创造过程对接融合，正是产教融合政策深化与推动的产物。

在职业教育产教融合政策变迁研究中，不仅要正视政策实施的有利因素，还要重视影响政策绩效的障碍因素，并以“找短板”为切入点，进一步完善深化产教融合的利益分配机制。企业深度参与办学是世界职业教育发展的普遍经验，有其内在的逻辑必然，但现实中的我国企业却对产教融合、校企合作的积极性不高，内在动力不足，主要根源在于长期以来我国职业教育的“学校单一主体”制度设计以及企业在职业教育中的投入与回报不匹配等。在职业教育产教融合政策变迁与完善中，校企合作“双元主体”办学成为一种新的治理方式和职业教育形式，校企合作的补偿机制和利益协调机制逐步完善，产教融合逐步深化。今后要加强保障企业收益，进一步激发企业主体的积极性和主动性。

制度创新也是制度变迁研究中不可或缺的内容。近两年，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（2017年）、《职业学校校企合作促进办法》（2018年）、《国家职业教育改革实施方案》（2019年）等职业教育重磅文件相继出台，阐释并标志着产教融合已经成为社会责任，这些重要文件对产教深度融合提出很多重大创新性战略举措，相信随着这些举措的落地实施，必将促进职业教育产教融合提升到“升级版”。