国外遗产环境影响评估研究进展

肖洪未

近年来，联合国教科文组织世界遗产委员会审阅《遗产地保护现状报告》时发现，许多缔约国的世界遗产地正面临大规模发展所带来的威胁，一方面是由于不恰当的或未经深思熟虑的基础设施和新房建设、城市更新以及土地使用变更等原因，另一方面则是过度或欠妥的旅游发展造成的。这些发展活动往往会对世界遗产地的突出普遍价值、完整性和原真性产生负面影响。因此，为了更准确地评估发展中的各项因素对遗产地可能产生的影响，世界遗产委员会要求各缔约国开展遗产影响评估(Heritage Impact Assessments)[1]。影响评估这一手段在其他行业已有广泛应用，当前遗产保护工作也应对这一方法展开适应性研究。

当前，中国许多城市已经进入以存量规划建设为主导的发展阶段，意味着未来在旧城进行城市建设活动将日益频繁，这将导致旧城尤其是历史城区中历史环境保护与城市发展矛盾的加剧。在国际遗产保护界，遗产影响评估已经成为遗产保护与管理过程的重要环节，也是平衡保护与开发的重要工具，因此作为遗产保护管理的一种技术工具而受到重视和全面推广。冯艳、叶建伟梳理了国外遗产影响评估(HIAs)发展概况[2]，并重点介绍了澳大利亚、加拿大、英国等国家遗产影响评估相关政策[3-5]，为遗产影响评估引入国内开展评估研究及保护实践奠定了基础。鉴于遗产环境(setting)作为遗产的有机组成部分，它是遗产真实性与完整性的重要体现，因此，遗产环境影响评估应作为独立的专题来开展。将遗产本体扩展到遗产周边环境来研究，并将遗产及其环境视为整体，梳理国外遗产环境影响评估研究进展，对于我国历史环境保护与管理具有借鉴意义。

1 相关概念解析

1.1 环境影响评价

环境影响评价(EIA)概念源自1964年加拿大“国际环境质量评价会议”，是“环境质量的好坏取决于人们对环境产生的影响程度”这样的认识观念转变时提出的新概念，是指对拟议中的建设项目、区域开发计划和国家政策实施后可能对环境产生的影响(或后果)进行的系统性识别、预测和评估过程。1980年在美国创建了国际影响评价协会(IAIA)，该协会在多年实践经验的基础上提出了环境影响评价的定义。随着环境行业领域的发展与深入，环境影响评价产生了许多分支，出现了社会影响评价、文化影响评价、遗产影响评价和健康影响评价等类型[6]，因此，环境影响评价为遗产影响评估、遗产环境影响评估的产生奠定了基础。

1.2 遗产影响评估

1.2.1 遗产影响评估的缘起

1992年，巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展峰会将可持续发展理念提高到人类共同遵守的地位后，环境影响评估在世界范围内被迅速接受和认可，在环境影响评估实施过程中涉及文化遗产时，需要对遗产产生的影响做实施评估，由此文化遗产影响评价应运而生。1994年世界银行在《环境评估原始资料》文件中明确提出凡是项目涉及遗产时，在进行环境影响评价时要增加遗产影响评估内容。由此，越来越多的国家都在环境影响评估开展过程中重视对文化遗产的影响评价，澳大利亚、英国等国家逐步出台了一系列法案或导则，如澳大利亚的《环境保护和生物多样性保护法案》(1999)以及《国家环境重要事项：重大影响指导方针》(1999)，英国的《英国遗产政策声明，发展和保护文物资产》(2001)等[7]，随后欧洲其他国家也逐渐将环境影响评价中文化遗产的内容作为重点考虑因素[8]。

1.2.2 遗产影响评估的定义

《世界文化遗产影响评估指南》(2011)从方法论层面提出遗产影响评估就是“将每个世界遗产视为独立的个体，采用系统和综合的方法评估对突出普遍价值属性所造成的影响，以适用于世界遗产地的需要”[9]。可见，这里的“遗产”是指世界遗产地，而非所有遗产类型，其评估的对象是世界遗产地的突出普遍价值(outstanding universal value)属性，强调了遗产影响评估的主体是遗产的价值属性。

1.3 遗产环境影响评估

1.3.1 遗产环境影响评估的定义

自《西安宣言》(2005)提出遗产的环境是遗产的有机组成部分以来，遗产环境(《西安宣言》翻译为“周围环境”)的保护或影响评估逐渐受到我国遗产界的关注和重视[10]。遗产环境影响评估，是指对开发或建设项目导致遗产关联的历史环境(包括自然环境、人工环境、人文环境等)的影响采取识别、评估、缓解措施制定等系列过程的评估行为。遗产环境影响评估是介于遗产影响评估与环境影响评价之间的一种特殊影响评估类型，综合吸纳了遗产影响评估与环境影响评价的内涵，可以是环境影响评价中关于遗产的影响评估，也可以是遗产影响评估中关于环境的影响评估，前者主要应用于早期环境影响评价体系下对遗产的影响作专题评估，而后者是近年来遗产影响评估体系下遗产的历史环境作为遗产关联的重要因素或遗产的历史环境单独作为保护对象而对受外部开发活动影响的评估，多在以历史环境为保护对象的国家(如英国)开展。

1.3.2 遗产环境影响评估的内涵

遗产环境影响评估在遗产的历史环境保护方面具有可持续性、前瞻性、整体性的特殊内涵。

1)可持续性。

遗产环境影响评估是在可持续发展思想背景下从环境影响评价中脱离出来形成的相对独立的体系，其最终目的是为了遗产及其环境在发展过程中保持其可持续性。同环境影响评价、遗产影响评估一样，遗产环境影响评估，属于事前开展影响评估的环节，从而使遗产所承载的重要意义或重要性(突出普遍价值)保存得以延续，促进遗产及其环境在现代社会经济活动中的可持续性。

2)前瞻性。

遗产环境影响评估，对发展过程中开发项目或相关改变可能对遗产环境造成的影响提前进行预测，通过人工干预的手段将负面影响降至最低，将对规避发展导致的遗产环境保护风险有重要意义，因此属于预评估、主动式、提前干预的保护方法，相对于其他方式的评估更具有前瞻性。

3)整体性。

遗产环境影响评估也强调了对遗产关联的历史自然环境、历史人工环境、历史人文环境等变化或影响导致遗产的历史环境的属性或特征等相关改变的评估，同时，遗产的非物质文化环境也被纳入评估范围。因此，遗产环境的物质与非物质、可视与不可视环境的遗产环境影响评估，强调了遗产环境评估对象的整体性。

2 国外遗产环境影响评估研究

2.1 环境影响评价中关于文化遗产的研究

广义的环境影响评价即物理环境和社会经济环境的综合影响评价，其中物理环境除了人类需要的空气、水、土地、景观、气候和能源等，还包括保存的地区、建成遗产、历史和古遗迹等文化环境[11]。环境影响评价关于文化遗产的保护方法探讨中，城市文化遗产应作为一种城市碎片遗产与城市环境进行有机整合[12]。欧盟环境影响评价中涉及建筑遗产、公众参与、文化遗产等相关议题[13]。沙流河文化遗产影响开展评估，开展了以文化可持续为目标的环境影响评价方法[14]。另外，以挪威为例开展了风场对文化遗产的视觉影响评估，以弥补传统环境影响评方法运用的不足，并提出公众参与应融入视觉影响评估的过程中[15]。

2.2 遗产环境影响评估相关学术探讨

近年来主要从自然因素、技术方法等角度对遗产环境影响及其评估展开了讨论。自然环境方面，从流域尺度评估角度探索了气候变化对英国古遗迹资源的影响[16]，以佛兰德的登达盆地为例研究了气候变化对传统景观及其遗产价值的潜在影响[17]；技术应用层面，应用GIS技术手段，以西班牙塞维利亚历史中心为例，探讨了洪水与潮汐对文化遗产的危害与风险评价方法[18]。以塞浦路斯帕福斯区(Paphos)为例，运用GIS与遥感技术以及DMSP-OLS夜间输入图像技术，分析了近20年来土地利用的变化，探讨了城市扩张对世界文化遗产资源的影响过程以及未来的变化趋势[19]，并将遥感和GIS技术运用于文化遗产管理，评估滑坡、侵蚀、土壤盐化、新构造运动等自然灾害和城市蔓延、道路建设、排水系统建设、火灾等人为灾害对文化遗产的风险影响[20]。另外，探讨了太阳能设施建设对农场遗迹的影响评估[21]。以宾夕法尼亚州的华盛顿为例，通过空间分析法尝试分析天然气钻探对宾夕法尼亚古遗迹重要性的影响[22]。

2.3 遗产环境影响评估相关政策

这里主要对澳大利亚、英国、加拿大等主要开展遗产环境影响评估的国家及我国香港地区遗产环境保护政策进行概述。澳大利亚将遗产影响声明作为重要的遗产环境影响评估制度，将遗产保护与规划体系结合，即遗产管理系统和环境规划管理系统紧密结合，是遗产变更管理中的重要工具，同时遗产影响声明也是环境规划管理体系中的重要环节[23]。英国(特指英格兰)于2008年颁布的用于历史环境可持续管理(Sustainable Management of the Historic Environment)的文件《保护原则：政策和导则》(Conservation Principles: Policies and Guidance)提出了“遗产环境影响评估可以用来比较预测开展与未开展的开发活动对环境场所价值的影响，目的是为了确定最优解决方案[24]，2015年出台的《历史环境规划建议：3》(Historic Environment Good Practice Advice in Planning: 3)明确了开发项目对遗产资产的环境影响评估的具体步骤，即包括“遗产及其环境影响的识别；评估环境对遗产资产重要性是否具有贡献、怎样贡献及贡献程度；评估开发项目对遗产资产重要性的影响，是遗产增益还是减小破坏；探索最大增益与避免或最小损害的方法；记录决策并监测结果”[25]。加拿大各省都制定了相应的遗产环境影响评估技术性文件，作为遗产工具手册，手册中包括了不同类型遗产的相关研究文件。遗产环境影响评估内容一般包括历史研究和地块分析及评估、文化遗产资源重要性和遗产属性的确认、开发计划或地块变更、开发措施或地块变更影响、替代、环境和保护方法、概括总结和保护建议。然后在此基础上编制保护规划，主要目的是说明文化遗产资源如何进行保护，因此保护规划是遗产影响评估的独立补充性文件[26]。我国香港地区遗产环境影响评估主要侧重于遗产的景观及视觉环境影响评估[27-29]，在《环境影响评估条例》中制定了“景观与视觉影响评估(LVIA)技术备忘录”，从评估范畴、视点与视线选择、缓解措施、表达方法等方面对“视觉影响评估”提出了技术指引[30]。

3 综合评述

国外不同层面、不同方式、不同尺度的遗产环境影响评估工作的开展取得了显著成效，其内容各有侧重。不同层面，即遗产环境影响评估的关注对象不同，尤其是各国不同的遗产保护对象各有侧重，如英国(特指英格兰)关注历史环境的保护、加拿大侧重于文化遗产与遗产保护区的保护等；不同方式，即因评估政策的不同而呈现出评估方式的不同，如澳大利亚将遗产保护与环境保护结合，加拿大将遗产的环境影响评估与保护规划结合等；不同尺度，包括宏观、中观、微观的遗产环境影响评估，如宏观层面从流域尺度评估角度探索气候变化对古遗迹资源、遗产地的影响，探索城市扩张对世界文化遗产资源的影响过程以及未来变化趋势的预测，中观层面如加拿大对遗产保护区的影响，涉及开发地块变更的影响评估等，微观层面即对文物古迹、文化遗产的遗产环境影响评估。

另外，遗产环境影响评估已经开始运用GIS、遥感技术、三维可视化技术等作为定量评估的技术工具，同时结合视觉影响评价的遗产环境影响评估方式也备受关注，鼓励公众参与遗产环境影响评估也较普遍。尽管采用了各种技术工具，但也是基于宏观尺度进行空间的定性影响分析，对于中观与微观尺度定量的影响评估方法还几乎未涉及。

4 启示

为进一步缓解旧城尤其是历史城区中城市历史环境保护与城市发展的矛盾，更需要将其遗产环境影响评估概念及其管理手段引入，采取措施协调城市发展和历史环境保护之间的关系，将城市历史遗产环境的保护与可持续发展有效结合。

由此，未来我国历史环境保护管理应主要从以下几方面努力：一是在制度层面应在历史环境保护与城乡规划领域建立适宜于我国不同城市历史遗产类型(如历史文化名城、街区、历史建筑、文物建筑等)的历史环境影响评估制度；二是鉴于当前政府职能的分割，需要统一整合部门机构层面或协调文物、规划与自然资源、环保、住建等部门的职能，以提升对历史环境管理的效率。

遗产的历史环境影响评估，可作为平衡遗产的历史环境保护与其周边城市更新项目开发的管理工具，逐渐颁布遗产环境影响评估的相关制度与部门管理规章，对于我国城市历史遗产及其环境的可持续保护具有一定的现实意义。