城市具备城乡融合发展的承载力吗？——来自100个地级市的证据

杨 林，郑 潇

(山东大学(威海) 商学院，山东 威海 264209)

城乡关系的研究因为逻辑起点的不同而众说纷纭。从公共经济学视角来看，中国的城乡关系基于户籍制度刻板印象为城市与农村经济发展水平的能力差异、人口享受公共服务的权利差异。“乡→城”转移即城市化被认为是乡村贫困治理的现实路径，但实践中却发现在“权利—能力”没有根本性改变的前提下，城市化只是使乡村贫困实现了空间转移，即演化为城市的贫困，并加剧城市的拥挤。党的十九大提出了全面“实施乡村振兴战略”，这是破解我国不平衡不充分发展难题的根本途径，也是确保“城”与“乡”高质量发展的前提条件。乡村振兴战略实现的七条路径之一就是城乡融合发展。

马克思主义理论认为城乡关系一般要经历城乡依存、城乡分离和城乡融合三个阶段，即城乡融合是城乡关系发展的理想阶段。近年来，为促进农业农村发展，缩小城乡差距，中国的城乡关系经历了“城乡统筹发展——城乡一体化发展——城乡融合发展”的政策演进过程，政策目标也经历了“城乡居民享有平等的权利、均等化的公共服务、同质化的生活条件——城乡实现政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致——打破城乡壁垒、实现生产要素的合理流动和城乡协调发展”的演化。城乡融合发展内涵广泛，是城乡间在空间地理、人口、环境、产业发展、公共服务等多方面实现融合发展，形成一个良性互动、相互包容的有机统一体的过程。然而现实情况是，中国各地区在经济、政治、文化、社会以及生态文明建设中表现出明显的差异，各地区城乡融合发展的进程参差不齐。一般而论，城乡融合发展包括两方面内容：一是农村融入城市，二是城市融入农村。这两者相辅相成，缺一不可，而这两个方面的实现对应于经济社会发展的不同阶段。从中国大多数城市现阶段城乡发展的情况来看，如何更好地推动农村融入城市，提高农村居民生活质量，成为当前政策的重要内容。然而，农村融入城市的过程需要具备经济发展、资源环境、公共服务等方面的现实条件。城市是否具有相应的承载力、是否能够成为城乡融合发展的重要一端，成为能否促进城乡融合发展、进而实现乡村振兴战略的关键。鉴于此，本文选取100个地级以上城市作为研究对象，从城乡融合发展所需的经济、社会、资源等条件出发，以经济承载力和资源承载力为主，结合城市财政充裕程度及其未来发展潜力，构建城市承载力指标体系，并从城市和农村两个系统出发，测算相关城市承载力、城乡融合程度以及二者之间的相关性，进而结合各城市城乡融合发展实际情况以及城市承载力的测算结果，划分城乡融合发展的类型，以期探寻不同类型城市推进城乡融合发展的政策着力点，为城乡融合发展因城、因地的精准施策提供智力支撑。

一、文献综述

城乡融合发展是中国城乡关系发展的理想归宿。目前已有学者对城市承载力、城乡融合问题进行相关研究，但鲜有学者将二者结合起来进行相关性探讨。何谓城乡融合发展？国外学者的研究主要聚焦于城乡一体化发展。Gunnar[注]Gunnar M R.Economic Theory and Under-Developed Regions.Gerald Duckworth,1957.认为，与农村相比，城市在经济发展中彰显出较大的比较优势，在城乡不平衡的经济发展状态下，乡村的各种资源向城市聚集，城乡差距进一步扩大，出现“回波效应”，呈现地理上的二元结构；城市在发展到一定阶段后，资金、技术等资源要素开始向乡村扩散，然而市场的这种“扩散效应”并不能自动消除城乡差距，还需要政府的参与，创造条件减少回波效应、增加扩散效应。Ranis和Fei[注]Ranis G,Fei J.“A Theory of Economic-Developmet”，American Economic Review,1961,51(4):533-565.提出，为实现城乡二元经济结构向一元经济结构的转化，需要实行工业与农业平衡发展的战略。在以美国为首的西方国家，郊区化现象明显，随着产业转移，经济活动和人口不断向郊区转移，与此相对应，中小城镇以及郊区的服务业和基本公共服务供给不断增加，城乡间生活方式逐步融合。国内学者方面，康永超[注]康永超：《城乡融合视野下的城乡一体化》，《理论探索》，2012年第1期。总结恩格斯、埃比尼泽·霍华德等的观点认为城乡融合是指城市和乡村打破地理分离，通过城乡间的多维网络连结，使城市和乡村结成有机的整体，集中城乡优点，使城市和乡村既有城市职能，又有乡村特色，城乡之间发展水平接近、居民享有的权益和机会大体相当，思想观念和生活方式趋向一致；黄小明[注]黄小明：《收入差距、农村人力资本深化与城乡融合》，《经济学家》，2014年第1期。认为城乡融合主要是指加强相对发达的非农产业部门和相对落后的农业部门间的交流与协作，实现生产要素的合理流动和优化组合，逐渐缩小收入差距直至趋同从而实现经济一体化；也有学者将城乡融合同城镇化联系起来，李红玉[注]李红玉：《城乡融合型城镇化——中国新型城镇战略模式研究》，《学习与探索》，2013年第9期。认为城乡融合型城镇化是在生产力水平较高的条件下，充分利用市场高效配置资源的作用，以城带乡、以乡助城、互为接轨、相互渗透，实现城乡之间在经济、社会、文化、生态等方面的融合发展；周凯、宋兰旗[注]周凯,宋兰旗：《中国城乡融合制度变迁的动力机制研究》，《当代经济研究》，2014年第12期。认为城乡融合是城乡关系的高级阶段，在这个阶段不存在明显的城乡边界。

而如何实现城乡融合发展？Mark.D Partridge[注]Partridge M D,Ali M K,Olfert M R.“Rural-to-Urban Commuting：Three Degrees of Integration”，Growth and Change,2010,41(2SI):303-335.、M.Rose Olfert[注]Olfert M R,Partridge M D.“Best Practices in Twenty-First-Century Rural Development and Policy”，Growth and Change,2010,41(2SI):147-164.等人指出城乡一体化的推进离不开农村与城市之间的基础设施的衔接，从而吸引农村人口涌入城市，推动农村郊区城市化。此外，企业移民和商业移民也成为西方国家加速城乡一体化的主要方式[注]RAY C.“Towards a Meta-Framework of Endogenous Development：Repertoires,Paths,Democracy and Rights”，Sociologia Ruralis,1999,39(4):521.。张天佐[注]张天佐：《加快构建城乡融合发展体制机制》，《农民日报》，2017年11月28日001版。提出除推进产业融合、要素合理配置、居民收入均衡之外，城乡融合还包括公共服务均等、基本权益平等、乡村治理有效。Liu Qian[注]Lu Q,Yao S.“From Urban-Rural Division to Urban-Rural Integration：A Systematic Cost Explanation and Chengdu’s Experience”，China & World Economy,2018,26(1SI):86-105.等通过成都市的实践经验，认为城乡融合程度取决于系统成本降低的程度。

西方国家的城乡一体化为中国城乡融合发展提供了一定的经验借鉴，然而，国情的不同、经济社会发展条件的差异以及根深蒂固的城乡二元结构注定了中国的城乡融合必须要走一条中国道路。而目前国内城乡融合发展相关研究大多拘泥于内涵、任务、必要性方面的阐述，没有指出城乡融合发展的具体路径，特别是没有深入考虑城市是否具备实现城乡融合的经济、资源、社会条件，即城市是否能够承载城乡融合发展？

城市承载力一词最早出现于生态学中，后来逐渐应用到经济、社会领域[注]苏红键：《城市承载力评价研究述评与展望》，《江淮论坛》，2017年第1期。。联合国教科文组织(UNESCO)将承载力的内涵界定为“一定地域范围内，在可以预见的时期，利用该地的能源和其他自然资源及智力、技术等条件，在保证符合社会文化准则的物质生活水平条件下，所能持续供养的人口数量[注]Unesco,Fao.Carrying Capacity Assessment With a Pilot Study of Kenya：Aresource Accounting Methodology for Sustainable Development.Paris and Rome，1985.。国外学者对城市承载力的研究很少，Abernethy,V.D[注]Abernethy V D.“Carrying Capacity：The Tradition and Policy Implications of Limit”，Ethics in Science & Environmental Politics,2001,23,9-18.指出承载力限制了既定的消费水平下可以支持的人口的数量，同时也强调了承载力的可持续性问题；国内自2005年建设部提出“着重研究城市的综合承载能力”之后开始得到学者的广泛关注，相关研究集中于设计指标体系测算特定地区的承载能力，如吕斌等[注]吕斌,孙莉,谭文垦：《中原城市群城市承载力评价研究》，《中国人口·资源与环境》，2008年第5期。、曹飞等[注]曹飞,郑庆玲：《中国省域城市承载力测度及提升对策》，《技术经济》，2016年第9期。、常晓玲等[注]常晓玲,司秋利,刘瑞丹等：《基于熵值法的京津冀地区城市综合承载力评价》，《唐山学院学报》，2017年第3期。、杨林等[注]杨林,刘耀雷：《基于P-E-R模型城市人口承载力的判断与提升路径研究——以青岛市为例》，《经济与管理评论》，2016年第3期。分别测算了中国中原城市群、京津冀地区、31省(自治区、直辖市)、青岛等城市承载能力；Sun Chuan wang[注]Sun C,Chen L,Tian Y.“Study on the Urban State Carrying Capacity for Unbalanced Sustainable Development Regions：Evidence From the Yangtze River Economic Belt”，Ecological Indicators,2018,89:150-158.等运用国家承载力指数探讨长江流域的可持续发展问题；此外，也有少部分学者运用生态足迹法[注]钟小兰,彭文甫,黎秋阳,李琴：《基于生态足迹的土地生态承载力动态变化研究——以成都市为例》，《安徽农业科学》，2012年第23期。等方法对城市承载力问题开展过相关研究；更进一步，也有学者开始思考基于城市承载力的城市边界扩张问题，如王宗记[注]王宗记：《城市综合承载力导向下的城市增长边界划定——以常州城市承载力规划研究为例》，《江苏城市规划》，2011年第5期。从城市空间承载力出发，运用CA模型模拟常州市城市增长边界。然而无论是运用哪种方法开展的研究，其核心内容多停留在对城市承载力现状及如何提高承载力的认识上，尚未将城市承载力与城乡融合发展结合起来，立足于国家宏观调控、立足于城乡均衡发展、助推乡村振兴的整体框架进行系统考量。

在中国大力实施乡村振兴战略、城乡融合发展战略的背景下，不能就城市论城市，也不能就农村论农村，城市发展新动能的发现应在结合农村发展的基础上进行城乡整体层面的系统谋略，即需要塑造新型的城乡关系。走城乡融合发展之路是建立新型城乡关系的关键，但城乡融合需要足够的经济社会资源做支撑，探讨中国的城乡融合问题必须要立足于城市和农村两个角度，分别探讨城市融合农村以及农村融合城市的可能性，二者之中，推进城市融合农村在当前是更适合中国实际情况的现实路径。蔡继明[注]蔡继明：《乡村振兴战略应与新型城镇化同步推进》，《人民论坛·学术前沿》，2018年第10期。也认为乡村振兴战略必须与新型城镇化战略同步实施，才能达到预期效果。

二、城市承载力与城乡融合发展程度内在的逻辑机理

基于研究需要，本文主要选取对城乡融合进程有现实意义的城市承载力因素进行分析。除了经济因素、资源因素、财政充裕度影响城市承载力外，考虑到城乡融合发展是一个较长的过程，城市的未来发展潜力也会影响城乡融合发展的进程。因此，城市承载力可以划分为经济承载力、资源承载力、财政承载力以及城市未来发展承载力四个方面。从国外城市承载力与城乡融合发展之间的实践经验来看，二者具有相互影响、相互促进的辩证关系(见图1)。

图1 城市承载力与其城乡融合程度关系逻辑

(一)城市承载力是城乡融合发展的阈值

理论上，城市承载力大小决定城乡融合发展程度。一般而言，城市经济越发达，自然资源越丰富，财政也就越充裕，投入到社会公共服务中的资金也就越多，居民的生活质量、幸福指数就越高，对于农村居民的吸引力就越大，导致具有上述特征的城市其常住人口城镇化率水平也相对较高。相应的，由于常住人口城镇化率的攀升，为维持城市各项功能的有效供给，地理空间上的城镇化也会逐渐得到发展，由此引致原本位于近郊甚至远郊地带的农村逐渐得到开发。这样，城乡间的融合由人口的时间迁移升华为地理空间融合，进而向生活方式、社会公共服务等方面渗透，最终实现全方位的城乡融合。这一过程的演进脉络表明较高水平的城乡融合的实现要求城市本身必须具备足够的经济、资源、社会条件，为城乡融合发展过程中城市化、城乡居民生活水平改善、缓解城乡深层次矛盾等提供持久的物质支撑。因此，城市承载力在一定程度上决定了城乡融合发展水平能够达到的最高边界，即阈值。

(二)城乡融合发展能够促进城市承载力的持续提升

城乡不断融合的过程反过来会进一步促进城市承载力的提升。一方面，城市在为农民收入水平提高、农业产业结构优化升级、居民生活条件改善等提供充足物质支持的同时，也不断提高农村居民的文明素养与劳动力质量，这既可以为城市发展输送更多优质劳动力，也可以改善农业劳动力素质相对较低的现状，增强农村自我发展的内生能力；另一方面，随着城乡融合发展进程的深入，城市边界不断扩展，能够有效缓解城市土地资源供应紧张的状况。因此，城乡融合发展不仅带动农村发展，也为城市经济增长、资源有效利用提供新的节点，提升全体居民的获得感与满意度，对提升城市的吸引力及未来发展潜力具有重要的助推作用。

三、城市承载力与城乡融合程度相关性的实证分析

(一)实证方法选择与模型设计

1.实证方法选择

总结已有学者的研究，无论是对城市承载力或是城乡融合度的测算，常用方法可以概括为两种：主观赋权法和客观赋权法，具体来说主要有以下几种：层次分析法、主成分分析法、因子分析法以及熵值法。其中，层次分析更适合难以定量描述的决策性问题，但专家打分法确定权重易产生主观偏差；主成分分析法在变量降维后，可能使其解释含义带有模糊性，综合评价函数意义不明确；因子分析法可以更好地描述原始变量之间的相关关系，然而该方法采用最小二乘法计算因子得分，这种方法不稳定，有时会失效；熵值法是一种相对较好的客观赋权方法，该方法打破了主成分分析法对指标相关性的要求，但是在指标权重设定上缺少动态调整性[注]颜丽娟：《加速遗传算法的投影寻踪模型在新农村建设评价中的应用》，《农业技术经济》，2013年第8期。。因此，本文选择基于RAGA-PPC模型进行城市承载力及城乡融合程度测算，该模型本身是一种全局寻优方法，其将遗传算法与投影寻踪模型结合起来解决系统评价问题，可用于处理高维、非正态、非线性的数据，并在降维过程中保持数据的稳定性。

2.模型设计——加速遗传算法投影寻踪模型(RAGA-PPC)

(1)评价指标的归一化处理

以各地级以上城市为研究对象，构建初始评价样本集合：{X*(i，j) |i=1，2，…n；j=1，2，…p}，其中X*(i，j)表示第i个样本的第j个评价指标的值，n、p分别代表样本数和评价指标数。为消除量纲对整体的影响，采用以下方法对数据进行归一化处理:

正向指标：X(i,j)=[X*(i,j)-Xmin(j)]/[Xmax(j)-Xmin(j)]

(1)

负向指标：X(i,j)=[Xmax(i,j)-X*(j)]/[Xmax(j)-Xmin(j)]

(2)

其中，Xmax(j)、Xmin(j)分别表示第j个评价指标值的最大值和最小值；X(i，j)代表评价指标值归一化序列，0≤X(i，j)≤1。

(2)投影指标函数的构建

(3)

其中，a表示单位长度向量。投影指标函数表达式为：

Q(a)=Sx·Dx

(4)

其中，Sx、Dx分别代表投影值Z(i)的标准差和局部密度，计算公式如下：

(5)

(6)

式(5)中，E(z)为序列{Z(i) |i=1，2，…，n}的平均值；R为局部密度的窗口半径；r(i,j)为样本之间的距离，r(i,j)=|Z(i)-Z(j)|。u(R-r(i,j))为单位阶跃函数，当R≥r(i,j)时，函数值为1；当R

表1 城乡融合程度评价体系

(3)投影指标函数的优化

最佳投影方向就是取最大可能暴露多维数据某类结构特征的投影方向，可用求解非线性问题来估计，最大化目标函数为：

Max:Q(a)=Sx·Dx

(7)

(8)

(4)排序优化

将式(3)求得的最佳投影向量a带入公式(1)，求得各样本点的投影值，即各研究对象的城乡融合绩效值[注]陈伊翔,朱红梅,谭雪兰等：《长沙市县域城乡统筹绩效评价及类型划分——基于RAGA-PPC模型和ESDA方法》，《资源开发与市场》，2016年第7期。。

(二)样本选择与数据来源

1.样本选择

为方便区分城市承载力差异，使不同城市承载力呈现梯度性，从而使研究结果更鲜明，本文选取第一财经发布的《城市商业价值排行榜》确定的一二三线城市作为研究对象，由于城市部分数据缺失，最终将研究对象数量确定为100个。

2.数据来源

样本数据来源于《中国统计年鉴2016》《中国城市统计年鉴2016》《中国农村统计年鉴2016》《中国教育统计年鉴2016》《中国财政统计年鉴2016》《中国卫生统计年鉴2016》相关省份统计年鉴、相关地级市统计年鉴、统计公报及相关城市政府网站等。

(三)各城市城乡融合程度评价

1.指标体系构建

基于研究需要，从生产要素融合、公共服务融合、经济发展融合、生活方式融合以及生态环境融合五个方面衡量城乡融合度。考虑到数据的可获得性，选取20个指标建立城乡融合程度评价体系(见表1)。

2.地级以上城市城乡融合程度评价

运用RAGA-PPC模型进行数据分析，运行程序得到各评价指标的最佳投影方向向量(见表2)。据此可知，城乡间公共服务及经济发展的融合情况是影响城乡融合发展的主要因素。具体来看，指标X3、X5、X8、X11、X12、X14的权重较大，而以上三级指标均来自于公共服务融合度、经济发展融合度以及生活方式融合度这三个二级指标，且以公共服务融合度和经济发展融合度为主，即城乡间公共服务以及经济发展的融合情况对于一个城市城乡融合发展的程度影响较为显著。

表2 城乡融合程度评价指标的最佳投影方向向量

注：由于部分评价指标并非严格正向指标或负向指标，本文在数据处理中，将“城乡恩格尔之比”“城乡消费者价格指数之比”“城乡人均公园绿地面积之比”三个指标采取了将原始数据减“1”后取绝对值的处理方法使之成为正向指标，经多次数据处理并分析，认为此项处理虽对各城市最终的综合得分略有影响，但并不影响整体排序。

表3 2015年各地级以上城市城乡融合程度综合评价值

将表2结果带入公式(1)求得2015年各地级以上城市城乡融合程度评价的具体得分情况(见表3)，进一步分析表3中各地级以上城市城乡融合程度综合评价值并观察其空间分布，可以发现：东部地区特别是东部沿海地区的城乡融合程度明显优于中西部地区，如广东省、浙江省、江苏省及山东省的主要城市在城乡融合发展进程中有较好表现。

表4 城市承载力评价指标体系

注：当前我国各大城市纷纷出台人才引进政策，旨在吸引人才落户，提高城市竞争力，而教育水平、科技发展水平决定着一个城市能否紧跟时代步伐，获得可持续发展的能力。基于此，城市未来发展潜力在指标构建中主要以城市的教育水平以及科技创新水平为考量标准。

表5 城市承载力最佳投影方向向量

进一步分析城乡融合度得分在2.7分以上的47个城市，从整体上来看，这些城市在人口城镇化、城乡居民可支配收入差距、城乡居民消费支出差距、城乡居民每千人医疗床位数差距、城乡居民医疗保障支出差距、城乡居民文化娱乐支出差距、城市二三产业产值占GDP比重以及城乡居民养老保险、医疗保险参保率等方面总体表现较好，即在公共服务、生活方式和经济发展三个二级指标所代表的方面表现较好，这进一步印证了表2中所体现出的结论：经济发展融合、公共服务融合以及城乡居民生活方式的融合是影响城市城乡融合程度的主要因素。

(四)城市承载力评价

1.城市承载力评价指标体系设计

基于城乡融合进程中的主要限制因素设计城市承载力指标体系，以科学性、可操作性、普适性、稳定性和突出经济性等原则为依据[注]范斐,于海潮,肖泽磊：《中部地区城乡统筹的测度与时空差异分析》，《统计与决策》，2016年第18期。，在参考吕斌等、常晓玲等人指标体系的基础上，结合本文研究需要，以经济发展水平、资源条件为主，充分考虑城市财政保障能力以及城市发展未来承载力，设计四个二级指标，19个三级指标，指标体系如表4所示：

2.各地级以上城市的城市承载力评价

借助Matlab2016a编写程序，运行程序得到各指标的最佳投影方向向量及各研究对象的城市承载力综合评价值，结果见表5，据此可知城市承载力评价指标体系中各指标的权重大小，其中指标C1、C3、C6、C11、C12、C14、C15、C16、C17在综合评价中的影响度较高，投影值均超过0.25。这些指标主要来自于经济承载力、财政承载力以及城市发展未来承载力。由此可以判断，一个城市的经济发展水平、财政充裕程度以及城市发展未来潜力是影响城市承载力的关键因素。

将表5结果带入公式(1)得样本地级市的城市承载力综合得分情况(表6)，由表6可知，一线城市(如北京、上海、深圳、广州等)、省会城市及部分东部沿海发达城市的城市承载力水平较高，而大多数中西部城市及部分东部中小型城市承载力则相对不足，该结果符合前文的理论分析。一线城市、省会城市或者东部沿海发达城市或者由于地理位置优越，经济发展水平较高，这些城市在经济、资源、教育、科技等方面通常有着较好资源禀赋，拥有较高的承载能力，能够满足城乡融合发展进程中的各种挑战和要求；而大多数中西部城市的发展起步相对较晚，加之区位优势不明显，虽然可能具备相对充足的资源优势，但是整体发展步伐仍然相对落后；东部中小型城市尤其是位于闽南三角、珠三角等地的中小型城市，乡镇企业相对发达，农村经济发展较好，但受限于城市规模、资源禀赋等，这类城市进一步实现城乡融合发展所需的承载能力有所欠缺。

为方便区分不同城市承载力高低，结合表6城市承载力综合得分情况，将城市承载力分为3个档次，承载力评价值低于0.45记为承载力水平较低，评价值介于0.45～0.8属于中间水平，评价值高于0.8记为承载力水平较高。据表6可以看出，承载力较高的城市多为区域性中心城市或者省会城市，这类城市通常来说经济相对发达，资源较为丰富，尤其对于高质量人才以及各类投资有着较高的吸引力，而部分二三线城市则在这些方面相对薄弱，城市承载力相对较低。

表6 城市承载力综合得分

四、城乡融合发展类型划分：基于城市承载力与城乡融合度相关性分析

(一)城市承载力与城乡融合度相关性分析

为进一步检验城市承载力和城乡融合度之间是否存在相关性，本文基于RAGA-PPC模型计算得出的城市承载力与城乡融合度综合评价值，运用SPSS软件对二者进行Person相关性分析，分析结果显示P值(显著性)为0.014，通过5%的显著性检验，即城市承载力与城乡融合度在5%的显著性水平上显著相关，且该结果具有统计学意义。

(二)城乡融合发展类型划分

基于上文对城市承载力及城乡融合程度综合评价的测算，为精准施策，尽最大可能提高各城市的城乡融合发展潜力，笔者结合各城市的城市承载力及其城乡融合发展现状，对各城市的城乡融合发展类型进行划分，将城市承载力评价值高于0.5的划分为城市承载力较高水平，反之，城市承载力水平较低；城乡融合绩效综合评价值高于2.7的记为城乡融合发展水平较高，反之，水平较低。以此标准为坐标原点，可以将100个研究样本划分为4个类型：高承载力—高融合度型、高承载力—低融合度型、低承载力—高融合度型、低承载力—低融合度型。各城市类型所属如表7所示。

表7 城乡融合发展类型划分

从表7可以看出，高承载力—高融合度型城市主要分为两种：一是东部沿海发达城市，如广州、深圳、珠海、镇江等，二是区域性中心城市，如武汉、郑州、长沙、成都等，这些城市通常具有以下特点：经济发展速度较快，政府财政实力相对雄厚，用于医疗、教育、社会保障等方面的财政投入较多，城乡居民收入差距不断缩小，常住人口城镇化率不断提高，深圳市城镇化率甚至达到100%。这些城市的经济、财政、资源条件在推动城乡融合发展的过程中发挥了较好的保障作用，因此，这些城市在城乡融合发展中有较好表现，这类城市可以统称为城乡融合发展示范型城市。

高承载力—低融合度型城市主要包括中西部地区省会城市及少数东部沿海城市，以省会城市为主，这些城市多是某一区域或者所属省份的政治、经济中心，经济发展水平较高，城市发展潜力较大，政府在公共服务支出方面的投入力度也在不断加大，尤其部分城市如重庆、南京、西安等近年来纷纷出台人才落户政策，吸引优秀人才就业，城市未来的发展潜力较大，而这些城市目前的城乡融合程度相对较低，但存在很大的自我拓展能力，这类城市可以称为城乡融合发展潜力型城市。

低承载力—高融合度型城市，从空间分布上来看，主要位于东部沿海地区，通常是中小型城市，这类城市地理位置优越，对外交流方便，农村经济发展相对较好，城乡差距相对较小，因此在城乡融合发展方面有着较好表现。然而，受城市规模、自然资源、人才吸引力度等的制约，这些中小型城市在推动城乡融合发展方面的承载力显得略有不足。因此，这类城市的承载力提升，需要在重新定位城市功能的基础上将城市中已经不适应现代化城市经济社会发展的内容作必要的、有计划的更新，这类城市可以概括为城乡融合发展更新型城市。

低承载力—低融合度型城市，这类城市主要是中西部及东北部的中小型城市，这类城市经济发展水平相对较低，政府财政充裕度有所不足，在教育、科技以及社会保障等方面的投入较双高型城市存在明显不足。同时，此类城市农村基础设施相对缺乏，与城市相比差距较大，城乡融合绩效综合评价结果不理想，这类城市城乡融合发展进程相对缓慢。要实现城乡融合发展的理想状态，需要政府通过转移支付的方式进行特别的支持，这类城市可以称为城乡融合发展特别关注型城市。

五、结论与政策建议

(一)结论

理论上，城市承载力是城乡融合发展的阈值，而城乡融合发展能够促进城市承载力的持续提升。基于研究需要，将城市承载力划分为经济承载力、资源承载力、财政承载力以及城市未来发展承载力；城乡融合发展包括生产要素融合、公共服务融合、经济发展融合、生活方式融合以及生态环境融合五个方面。本文选取100个地级以上城市作为研究对象，通过运用RAGA-PPC(加速遗传算法—投影寻踪)模型对二者进行评价，发现：城市承载力方面，经济发展水平、财政充裕程度、城市发展未来承载力是影响城市承载力的关键因素，一线城市、省会城市及部分东部沿海发达城市的城市承载力水平较高，而大多数中西部城市及部分东部中小型城市承载力则相对不足；城乡融合发展方面，经济发展融合、公共服务融合以及城乡居民生活方式的融合是影响城市城乡融合程度的主要因素。就空间地理分布而言，城市承载力区域性特征不明显，而城乡融合度则具有明显的区域特点，东部沿海城市城乡融合程度明显高于中西部城市。因此，各城市在制定政策措施、预设政策实施效果以及规划城乡融合实施进程时应结合当地现实情况，确定不同类型城市城乡融合发展的政策着力点，既要保证城市各项功能的有效运行，又要关注农村地区经济社会发展的客观需要，增加农村居民在教育、医疗、社会保障等公共服务方面的投入，使城乡居民享有同等的权利，共享经济发展成果。

为精准施策，尽最大可能提高各城市的城乡融合发展水平，结合各城市的城市承载力及其城乡融合发展现状，将100个研究样本划分为4个类型：城乡融合发展示范型城市、城乡融合发展潜力型城市、城乡融合发展更新型城市、城乡融合发展特别关注型城市。

(二)进一步促进城乡融合发展的政策着力点

加强政策支持对于推动城乡融合发展具有重要的现实意义，然而不同类型的城市在制定政策措施时应各有所侧重，具体而言：

1.示范型城市：加快常住人口城镇化，尽早实现城乡共建共享

示范型城市的城乡融合程度及城市承载力均较高，在进一步推进城乡融合实现的过程中，该类城市有能力吸纳更多的农村人口，推动常住人口城镇化以及空间城镇化的实现，即推进农村向城市的融合。该类城市应抓住国家大力实施城乡融合发展的战略机遇期，结合城市自身资源、财力、政策优势，制定精准的城乡共建共享策略，以期在全国范围内率先实现较高质量的城乡全方位融合发展，成为城乡融合发展的旗舰。具体来说，可依托于相对发达的经济基础以及充裕的政府财力，在内涵发展城市经济的同时，不断提升城市辐射力、带动力，加快形成强工哺农、强城带乡、城乡联动的长效发展机制，实现城乡互惠互利、共兴共赢。探索适应该地农村发展特色的一二三产业融合之路，完善农村产业结构，结合城市居民对良好生态环境的需求，挖掘农村新的经济增长点，激发农村经济自主发展的内生动力；进一步加大财政支出在农村公共资源方面的投入，改善农村教育、医疗、社会保障条件，提高城乡居民医疗保险及养老保险参保率，在全国率先实现城乡公共服务均等化；实现城乡公共交通互联互通，如地铁向县域延伸、城乡公交一体化发展等。

2.潜力型城市：城“拉”乡“强”，进一步缩小城乡差距

潜力型城市的城市承载力相对较高，但是城乡融合发展水平有所欠缺，这也说明这类城市在推进新型城镇化进程中，原有的政策重心是城市，对农村地区发展的关注相对不足，而农村地区受制于自身经济发展条件，交通便利条件，劳动力质量，资本短缺等原因，缺少经济增长点，与城镇在经济发展、居民生活、社会保障等方面差距不断拉大。对于这类城市，要进一步提升城乡融合发展水平，一方面需要城市“拉”一把，出台相应的政策措施吸引城市资金流向农村，同时有针对性地增加农村农业的财政性投入，缓解农村地区资金短缺的现状。改革户籍制度，进一步提高户籍人口城镇化水平，推动农村劳动力转移；另一方面需要乡村自身“强大”，在经济发展方面，结合本地农村及农业发展现实情况，高效利用财政支农支出，培育新型农业主体，根据地区农业发展特色，加快培育一批有区域特点的乡镇企业，完善农村产业结构，吸纳农业人口向二三产业转移；在公共服务供给方面，严格把控财政资金用途，确保用于改善农村公共资源的资金使用到位，改善农民生产生活条件，提高农村地区教育质量，改善医疗卫生条件，完善农村居民社会保障机制，提高农村、农业、农民在经济社会发展中的地位，不断缩小城乡差距，推动农村、农民融入城市发展进程。

3.更新型城市：重新定位城市功能，培育城乡融合发展新动能

更新型城市依托于其便利的交通条件，对外经济交流密切，尤其部分沿海城市，海洋资源丰富，农村经济较内陆地区更为发达，城乡差距相对较小。然而这些城市受限于城市规模、经济总量、财政收入、发展前景等，本地高校数量少，科技创新型企业孵化器功能欠完善，科技创新能力不强，对外来人才吸引力度不够，城市总体发展动力有所不足，进一步实现城乡融合所需的经济社会条件尚有欠缺。该类城市应将工作重点放在完善城市功能、提升城市综合承载力：充分利用城市资源禀赋、财政实力、政策优势，按照“集约紧凑、产城融合、集聚人口”原则，统筹推进老城新区的新旧动能转换，疏解老城区部分功能，加快新城区产城集聚，提高城市吸纳高端要素能力，在实现高质量发展、更新城市功能的基础上，不断提高常住人口城镇化率，有序推进外来务工人员、城中村和城边村原有居民的市民化、其他农村地区就地转移就业人口市民化，不断提高城市承载城乡融合发展的能力。值得重视的是，更新型城市要加快实施“人才引进”政策，吸引高质量人才落户就业，为实现城乡融合发展提供持久动力。

4.特别关注型城市：以制度创新提高城乡融合发展的效果

特别关注型城市多是中西部地区的中小型城市，此类城市在城市承载力和城乡融合发展方面的表现都不太理想，城市自身经济实力有限且城乡差距显著，在发展中应注重城市发展与农村发展齐头并进，尽可能避免出现将资源集中于城镇发展，忽视农村窘困现实，造成城乡差距不断拉大的不良后果。此外，也应该认识到，这类城市要想在短时间内实现较好的城乡融合是不太现实的，即使在一定程度上实现所谓的城乡融合，也是较低水平的融合，因此，政府以提升城镇化质量为核心，因地制宜制定相关法规和政策，推进城乡融合进程：一是通过“多规合一”，全方位完善城乡规划建设管理体制机制，推进城乡基础设施一体化发展，特别是加大对中西部地区智慧化基础设施和管理平台的扶持力度，使得这些地区的城乡从地理互联到数字互联，弥补区位劣势，获得后发优势。二是结合中西部地区特殊自然地理环境、经济社会和城镇化发展条件，因地制宜推进以人为核心的城镇化，解决农业转移人口落户问题的同时，注重让其融入城镇。同时，通过宅基地“跨区取得+有偿使用+有偿退出”方式推动农村传统散居向新型聚居转变，加快城乡融合发展步伐。三是通过制度创新，进一步加大对特别关注型城市投融资体制机制改革的支持力度，在财政转移支付、融资机制创新、投融资政策指导方面给予倾斜。如可以优先在这种类型城市探索城乡土地市场化通道，释放土地改革的政策红利。四是突破传统发展路径依赖，优化完善考核评价基准和激励机制，依靠改革、科技、文化驱动特别关注城市的可持续发展能力。在促进城市经济增长的基础上，充分考虑到城乡居民对社会公共资源的需求，提高居民生活品质，激发城乡居民劳动积极性和创造主动性，使城乡居民共享经济发展成果。