贵州省打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会背景下民政兜底保障作用研究

冯仕文 王斌 尹秀钰 黄猛 龙云浩

一、民政兜底脱贫成效及做法

2015年中央和贵州省扶贫开发工作会议以来，在各级党委政府的领导下，贵州省各级民政部门认真贯彻落实习近平总书记关于脱贫攻坚系列重要讲话精神，按照省委省政府“大扶贫”战略决策部署，切实履行“兜底一批”职责，扎实抓好各项民政兜底脱贫工作，有效发挥了在脱贫攻坚中的兜底保障作用。

（一）各级党委政府高度重视、各有关部门密切配合，全面构建起“党政领导、民政主管、部门配合、基层落实、群众参与”的工作格局

1.强化组织保障，构建起民政兜底脱贫组织领导体系

2015年以来，贵州省委将民政兜底脱贫工作纳入省委常委会工作要点，省政府将城乡低保提标、健全特困人员救助供养制度等列为“民生实事”进行安排部署。各级党委政府将社会救助等民政兜底脱贫工作列入当地经济社会发展规划和政府重要议事日程。各级政府均成立了社会救助联席会议、留守儿童困境儿童关爱救助保护领导小组等议事协调机构，县、乡两级政府均成立了困难群众基本生活保障工作领导小组。

2.强化责任落实，构建起民政兜底脱贫责任体系

贵州省政府制发文件，明确县级政府、乡级政府、民政部门在社会救助工作中分别承担主体责任、具体责任和业务主管责任。民政部门切实履行农村低保和特困人员救助供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助、留守儿童困境儿童关爱救助保护等政策落实职责，统筹做好民政兜底脱贫工作；财政部门认真履行民政兜底脱贫资金的筹集、拨付和监管职责；教育、人社、住建等部门按照分工认真履行教育救助、就业救助、住房救助职责；扶贫部门认真履行配合做好农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接等职责。为确保各项民政兜底脱贫工作有效落实，建立起了责任分解、工作考核体系。贵州省委省政府将农村低保、医疗救助等民政兜底脱贫工作列为对市、县两级党委政府主要领导脱贫攻坚工作的重要考核内容，并细化分解到部门、到市（州）、到县。贵州省民政厅将兜底脱贫工作列为对全省民政系统年度绩效考核任务，按季调度、每年考核。各地均参照省级做法，将民政兜底脱贫工作列为党委政府和部门对下级考核的重要内容。

3.强化资金投入，构建起民政兜底脱贫资金保障体系

2015年以来，各级政府均将社会救助等民政兜底脱贫资金列为民生必保项目，切实纳入各级财政预算，并逐年加大投入。2015年至2017年贵州省共投入各项社会救助资金333.6亿元，其中，中央财政补助255.3亿元，省级财政预算30.4亿元，市县两级财政安排47.9亿元。

4.强化监督检查，构建起民政兜底脱贫追责问责体系

各级政府将农村低保、特困人员救助供养等工作纳入政府督办督查重要内容；纪检监察部门将农村低保、医疗救助等资金管理使用情况列为扶贫领域民生监督项目强化监督；审计部门加强对政策落实、资金使用等审计监督。贵州省民政厅会同省财政厅将民政兜底脱贫工作列为省级社会救助交叉检查的主要内容，每年均对各市州、贵安新区和省直管县开展专项检查。贵州省委办公厅、省政府办公厅印发了《贵州省城乡居民最低生活保障工作党政领导干部问责办法》，将市县党委、政府及有关工作部门的领导成员纳入问责范围，细化明确了“未做到动态管理下的‘应保尽保’、‘按标施保’”等10种问责情形。

（二）托底民生安全网基本建立并覆盖所有困难群众，有效保障了困难群众的基本生活

1.农村低保基本做到应保尽保、应退则退、按标施保，有效保障困难群众实现“两不愁”，助推“一达标”

（1）严格按政策、程序确定农村低保对象，对象认定基本做到公平公正。各地农村低保严格按照“三环节十步骤”（申请核评环节、审核环节、审批环节，申请受理、调查核实、民主评困、一榜公示、乡镇低保工作经办机构审查、乡镇人民政府审核、二榜公示、县级民政部门审批、三榜公示、待遇批准）的程序审核审批保障对象和保障待遇。为有效实施管理，将低保对象分为重点保障对象和一般保障对象。重点保障对象是指家庭主要劳动力因病、因残丧失劳动能力造成基本生活常年困难的家庭。这类家庭因长期缺乏劳动力，常年需要政府通过低保保障基本生活。一般保障对象是指因其他原因造成家庭收入低于农村低保标准、基本生活常年困难的家庭。这类家庭不缺乏劳动力，在达到一定条件后可摆脱贫困状况，家庭情况及经济状况较易发生变化。

近年来，贵州省各地基本建立起了以低保标准和家庭经济状况为依据，进出有序、管理规范的农村低保工作格局。各地每年一季度均由乡镇（包村）干部组织开展对所有农村低保家庭进行入户核查，做到户户见面。对一般保障对象按季开展核查，对新申请农村低保家庭即受理即核查。在认真开展收入核查的基础上，由乡镇（包村）干部组织开展民主评议和张榜公示。民主评议基本做到评议组成人员具有代表性，评议过程充分发扬民主，评议人员对入户核查结果、是否符合低保条件等充分发表意见。张榜公示基本做到及时将入户调查情况、审核审批结果以及有关低保政策在村委会或自然村寨进行公示。县、乡两级基本能按照规定比例开展抽查复核，对上报的拟保障家庭和原保障家庭进行抽查，乡镇抽查面普遍不少于三分之一的村（居），每村（居）不少于10户；县抽查面普遍不少于二分之一的乡镇（街道、社区服务中心），每个乡镇（街道、社区服务中心）不少于10户。有条件的地方还整合运用相关部门信息资源，对拟保障和原保障家庭的房产、车辆、社保等财产信息进行比对。通过认真抓好低保对象认定各关键环节工作，贵州省基本建立起了公平、公正、公开的农村低保对象认定机制，基本保证了农村低保制度有效实施，基本做到了应保尽保、应退则退、按标施保。

（2）农村低保动态管理基本做到进出有序，农村低保对象总量近年来呈逐年递减趋势。2017年底贵州省共保障农村低保对象260.9万人，其中重点保障户108万人、一般保障户152.9万人。从实地调研了解的情况看，2015年以来，随着全省脱贫攻坚工作大力推进，产业扶贫、易地扶贫搬迁、教育扶贫等工作力度加大，以及低保群体中有劳动能力人员外出务工增加收入等因素，农村低保对象人数逐年减少。

表1：2015-2017年贵州省及仁怀市威宁县农村低保人数变化表（单位：人）

（3）加强农村低保制度和扶贫开发政策衔接，确保将所有符合条件的贫困人口纳入农村低保保障范围。为做到农村低保与扶贫开发两项制度紧密衔接，创建民政部门和扶贫部门“三共同”衔接机制，民政部门与扶贫部门共同开展入户核查、共同开展民主评议和张榜公示、共同开展乡镇审核。在此基础上，按各自的政策和程序分别认定农村低保对象和贫困人口，从源头上保障两项制度有效衔接。通过强化两项制度衔接，做到了对贫困群众“应保尽保、应扶尽扶”，形成了两项制度政策优势充分发挥、资源充分整合、共同向贫困群体聚焦、共同向绝对贫困发力的良好工作格局。部分贫困人口未纳入农村低保范围的原因包括：①建档立卡贫困人口中的部分家庭人均收入已超过低保标准，按政策不应纳入低保，但因其“三保障”问题尚未解决，仍属于建档立卡贫困人口。②按照贵州省农村低保政策规定，外出务工半年以上的家庭成员不计算为共同生活家庭人口，因此，符合低保条件的贫困人口家庭中的长期外出务工人员不纳入保障范围，只保障在当地长期生活的贫困人口家庭成员的基本生活。

表2：2015-2017年贵州省农村低保人数减量情况表（单位：万人）

（4）农村低保保障标准和补助水平逐年提高，兜底保障功能明显增强。从2015年起，贵州省建立起了农村低保标准按区域划档次调整提高机制，由省级根据各地经济社会发展水平和所处区位，将全省农村低保确定为三个档次。2015年至2017年，贵州省坚持尽力而为、量力而行，综合考虑增强低保兜底保障功能、可筹集低保资金等因素，连续三年大幅度提高农村低保标准，2016年实现全省平均标准超过扶贫标准，2017年实现最低一档标准超过扶贫标准。2017年贵州省农村低保平均标准在全国和西部分别排在第24位、第6位。全省农村低保实际补助水平逐年提高，三年人均享受低保金分别达1384元、1729元、2657元。2017年贵州省农村低保实际补助水平在全国和西部分别排在第18位、第5位，分别高于全国和西部平均水平135元、359元。

（5）对特殊困难群体给予重点保障，分类施保政策效果明显，对特殊困难群体的保障力度得到强化。农村低保对象中的老年人、在校学生、残疾人、重病患者属于特殊困难群体，贵州省在发放基本保障金的基础上，再按当地农村低保标准的20%增发特殊困难补助金。贵州省还创建了农村低保季节性缺粮户粮食救助制度，对农村低保对象中耕地少、劳动力缺乏、自产粮食不能满足基本口粮且不能通过其他渠道解决基本口粮问题的家庭，每年6月至8月通过发放粮食给予救助。2017年底享受分类施保的农村低保对象128.9万人，占低保对象总数的49.6%，发放特殊困难补助金10.6亿元，占农村低保总支出的15.5%。粮食救助对象62万人，占低保农村低保对象总数的23.8%，发放救助粮3609万斤。岑巩县磨寨村麻力凸组杨胜平，一家3口人，其本人身患白血病，儿子在读小学，家庭每月基本保障金503元，杨胜平及其子属于分类施保对象，每月增发特殊困难补助金118元，家庭每月享受低保金621元，分类施保对该家庭很好地起到了雪中送炭的作用。

表3：2017年贵州省贫困人口纳入农村低保保障情况表

表4：2015-2017年农村低保标准与扶贫标准对比表（单位：元/年）

2.医疗救助和临时救助基本做到应救尽救，有力助推贫困群众实现“三保障”

（1）医疗救助做到了对所有确需救助的困难群众全覆盖，有效遏制了因病致贫。各地医疗救助均制定有严格规范的审核审批程序，除对建档立卡贫困人口、特困供养人员、城乡低保、精神障碍患者等困难群体实施重点救助外，还将低收入家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者以及因医疗自付费用过高导致家庭无力承担的患者纳入救助范围，全面实现医疗救助制度惠及所有困难群众，基本做到“应救尽救”。2015年至2017年贵州省共资助参合参保人员880万人，实施住院救助70万人次（其中建档立卡贫困人口21.3万人次），实施重特大疾病住院救助7.6万人次、人均救助3015元。2017年，贵州省14个深度贫困县实施住院救助10万人次（其中建档立卡贫困人口4.8万人次），共支出资金1.4亿元（其中建档立卡贫困人口支出0.6亿元）；20个极贫乡镇实施住院救助4838人次（其中建档立卡贫困人口2730人次），共支出资金646.8万元（其中建档立卡贫困人口支出336.1万元）。如德江县桶井乡（极贫乡镇）实施住院救助903人次（其中建档立卡贫困人口876人次），共支出资金65.8万元（其中建档立卡贫困人口支出63.4万元），对贫困人口的救助人次数和救助资金占比分别高达97%、96.4%。

（2）临时救助发挥了托底保障、救急解难功能，有效遏制了困难群众因临时性、突发性困难致贫返贫。各地临时救助均制定有严格规范的审核审批程序，普遍将临时救助家庭对象细化明确为因突发性意外事件、遭遇人身意外伤害、突发重大疾病、因支付子女或法定扶养人非义务教育阶段境内教育费用、因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力、因其他临时性特殊原因造成基本生活暂时严重困难等六类困难家庭，并将因遭遇特殊困难暂时无法得到家庭支持而导致基本生活陷入困境的个人纳入临时救助范围。家庭对象原则上参照当地城市低保标准保障其1至6个月的基本生活，对急难家庭救助标准最高可提高到5万元。建立易地扶贫搬迁贫困移民一次性临时救助政策，按每人1500元的标准对“十三五”以来确已搬迁的贫困移民发放一次性临时救助金，2017年共对31.2万救助对象发放4.74亿元。2017年贵州省共投入临时救助资金954万元用于解决贫困群众子女因就学发生的困难，共对29.1万建档立卡贫困人口实施临时救助。2017年贵州省14个深度贫困县实施临时救助9.6万人（其中建档立卡贫困人口6.5万人），共支出资金1.3亿元（其中建档立卡贫困人口支出0.9亿元）；20个极贫乡镇实施临时救助10359人（其中建档立卡贫困人口9126人），共支出资金1439.8万元（其中建档立卡贫困人口支出1112万元）。如赫章县河镇乡（极贫乡镇）实施临时救助2339人（其中建档立卡贫困人口2330人），共支出资金355.6万元（其中建档立卡贫困人口支出353.7万元），对贫困人口的临时救助人数和救助资金占比分别高达99.6%、99.5%。

表5：2017年贵州省农村低保部分特殊困难群体比例表

贵州省全面建立起以主动发现、快速响应、社会力量参与为主要内容的救急难工作机制，整合运用各项社会救助、社会保障资源，做到对生活面临困难、生存面临危机的困难群众及时发现、及时救助，有效遏制了冲击社会道德和心理底线的事件发生。各地普遍建立急难救助对象排查、信息报告、个案会商等制度机制。2017年贵州省共实施急难救助2675人、人均救助1.84万元，其中主动救助315人。务川自治县都濡街道办事处接官坪村村民徐进康，家庭人口6人，父亲年老多病，妻子腰椎间盘突出丧失劳动力，长女徐琴2014年考入东北林业大学，次女和三女上小学。2014年徐进康患右侧距骨坏死，花费医疗费用7万多元，县民政局对该家庭实施临时救助1万元，加上新农合报销，有效帮助其解决了看病就医负担，同时及时将该户6人纳入农村低保保障其常年生活。2017年1月，徐进康因右踝部包块和肝脏转移癌再次入院手术治疗，住院费用54388.9元，新农合报销31918.26元，大病保险报销3056.03元，民政“一站式”医疗救助11600元；2月，长女徐琴突患颅内胶质细胞瘤入院治疗，县民政局第一时间启动“救急难”程序，先行实施临时救助2万元，帮助徐琴及时开展治疗，后续医疗费用再按相关医疗救助保障政策给予解决。与此同时，该县还组织募捐活动为其募集善款1万余元。通过综合运用农村低保、基本医疗保险、大病保险、医疗救助、临时救助、社会力量参与等社会救助及社会保险政策，有效帮助徐进康家庭摆脱了困境。

3.特殊困难群体救助保护做到了全覆盖，保障特殊困难群体同步小康

坚持将所有符合条件的特殊困难群体纳入救助保障范围，确保救助无盲区、无死角，确保兜底民生安全网不漏不破。

（1）特困人员救助供养制度发挥了托底供养功能，为特困人员同步小康提供了制度保障。农村特困人员（五保户）是农村最困难、最脆弱的群体。2017年底贵州省共有农村特困人员8.3万人，为保障好这一特殊群体的生活，近年来贵州省各地大幅提高供养标准。2017年贵州省各地特困人员基本生活标准达当地城市低保标准1.3倍以上，平均标准达9228元/年，确保特困人员生活与全面小康进程相适应。针对失能半失能特困人员照料护理需求，增设了照料护理标准，全护理和半自理照料护理平均标准分别达17592元/年、9804元/年，失能半失能特困人员照料护理资金得到有力保障。除保障基本生活外，还向特困人员提供疾病治疗、住房救助和教育救助以及办理丧葬等全方位的救助服务，实现托底供养。特困供养机构供养服务实现对所有乡镇全覆盖，初步满足特困人员的集中供养需求。2017年底贵州省共有特困人员供养服务机构1168所、床位8万张，农村特困人员集中供养率达50%，排全国第6位。对集中供养对象，饮食普遍保证荤素搭配、营养均衡，衣着分四季购置，住宿环境基本符合老年人生活居住标准，看病就医采取与乡镇医院和县级医院签订协议、开辟“绿色通道”的方式保障，部分有条件的地方设有医务室。特困供养机构普遍设有娱乐设施，并组织开展适宜农村老年人的娱乐活动。为适应农村老年人生活方式，多数机构为集中供养老人提供了生产劳作场所，770所特困供养机构安排有菜地。妥善安排分散供养特困人员的基本生活和照料护理。各地切实压实乡镇、村级责任，通过签订协议购买服务，确保责任到人到户，确保资金发放及时、情况随时掌握、生病有人照料，实现对分散供养特困人员生活的全面保障。

（2）留守儿童困境儿童关爱救助保护体系基本建立，为此类家庭脱贫致富创造了条件。2017年底贵州省共有留守儿童56.7万人。按照省委省政府决策部署和民政部工作安排，贵州省各级各部门共同发力，着力创新机制、强化措施，织密织牢留守儿童困境儿童关爱救助保护安全网，有效推动留守儿童困境儿童的生存环境、成长环境、法治环境、关爱环境明显改善。①突出问题得以妥善解决。2017年，贵州省全面开展留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动，有效解决了留守儿童面临的事实无人监护、失学辍学（不在学）、无户籍等突出问题。贵州省10931名无人监护留守儿童、12781名父母一方外出另一方无监护能力的留守儿童全部落实有效监护，帮助5358名失学辍学和不在学留守儿童重返校园，为26000名无户籍留守儿童办理落户。②兜底保障全面有效落实。进一步整合城乡低保、医疗救助、临时救助、儿童福利、未成年人社会保护、慈善关爱等政策资源，形成政策互补联动，有效落实留守儿童困境儿童的生活、医疗、教育保障；建立了由民政部门牵头统筹协调、相关部门参加的个案会商机制，对单个部门难以解决的留守儿童困境儿童急难问题，及时开展会商并研究实施综合救助措施。截至2017年底，贵州省共对留守儿童实施农村低保保障4.3万人、医疗救助6.5万人次、临时救助2.2万户次、住房救助1.4万户。③长效机制不断健全完善。建立了纵向贯通省、市、县、乡、村，横向联接民政、教育、公安、人社、卫计、共青团、妇联等部门的留守儿童困境儿童关爱救助保护工作联动机制。各级民政部门未成年人保护机构根据留守儿童困境儿童基础信息分析需求、评估风险，同步转介给公安、教育、人社、卫计、扶贫等相关部门，确保及时采取针对性措施消除风险隐患。乡镇（街道）、村（居）根据留守儿童困境儿童不同风险等级，明确专人包保，定期不定期进行跟踪走访，及时了解掌握留守儿童困境儿童的安全、生活和健康状况以及关爱救助保护的落实情况，并及时将情况反馈给有关部门，确保及时调整落实关爱救助保护工作措施。

配合残联加强残疾人救助保护，建立困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度，提高残疾人生活水平。2017年贵州省共计发放残疾人两项补贴资金3.5亿元，30.48万困难残疾人和29.05万重度残疾人受益。

（三）社会救助制度体系基本建立，兜底脱贫具备了基本的制度安排

2015年颁布实施的《贵州省社会救助实施办法（暂行）》（黔府发〔2015〕2号）标志着以城乡最低生活保障制度为基础，以特困人员救助供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助为辅助，以社会力量参与为补充，各有侧重、互为补充、相互衔接、合力保障的“8+1”社会救助制度体系基本建立。“8+1”制度体系中由民政部门直接承担的有最低生活保障、特困人员救助供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助，以及2015年建立的留守儿童困境儿童关爱救助保护工作体系。另外的教育救助、住房救助、就业救助分别由相关部门承担，但是按照《贵州省社会救助实施办法（暂行）》的规定，由民政部门统筹。

（1）农村低保制度为保障生活常年困难的农村家庭基本生活提供了制度安排。从2007年起，贵州省政府先后制发了《关于全面建立实施农村居民最低生活保障制度的通知》和《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》等5个规范性文件，明确了农村低保制度的基本原则、总体目标、对象范围、标准调整制定、审核审批程序、资金筹集管理、工作保障措施等。

（2）医疗救助制度为保障困难群众享受基本医疗卫生服务、有效减轻医疗费用负担提供了制度安排。2015年贵州省政府转发了贵州省民政厅等部门《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的实施意见》，明确了救助对象范围、救助方式、救助程序、救助标准等内容，对依据贫困群众困难程度分别给予参合参保资助、门诊救助、基本住院救助、重特大疾病住院救助等作出了细化规定。

（3）临时救助制度为保障出现突发性、临时性、紧迫性生活困难的群众基本生活提供了制度安排。2015年贵州省政府制发了《关于进一步改进和加强临时救助制度的意见》，对临时救助范围、救助标准、审核审批程序等作出了明确规定。

（4）农村特困人员救助供养制度为托底供养农村“三无”人员（无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无履行义务能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人）提供了制度安排。2017年贵州省政府制发了《关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》，对特困人员救助供养的对象范围、供养内容、供养标准、供养程序、供养形式以及供养服务机构提升供养能力、强化保障措施等作出了明确规定。

（5）留守儿童困境儿童关爱救助保护体系为保障留守儿童困境儿童健康成长提供了制度机制安排。2015年贵州省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于进一步加强留守儿童困境儿童关爱救助保护工作的实施意见》，在全国率先明确了留守儿童困境儿童的范围界定、动态监测、分类评估、关爱保护、兜底保障以及关爱救助保护机构、设施建设等规定，建立了“党委领导、政府主导、民政牵头、部门联动、家庭尽责、社会参与”的留守儿童困境儿童关爱救助保护体系。

二、存在的困难和问题

（一）兜底保障人口规模较大，需进一步加大投入

1.农村低保保障人口将维持较大规模

2017年底贵州省共有农村低保对象260.9万人，尽管随着脱贫攻坚力度加大，农村低保人数将逐年减少，但到2020年贵州省农村低保对象预计仍有150万人左右。其研判依据为：除现有108万家庭主要劳动力丧失劳动能力的低保对象需长期保障外，还需对因灾、因病、因残、因意外事故等返贫，以及部分虽已脱贫但家庭收入仍低于低保标准的困难家庭给予最低生活保障。届时，农村最低生活保障人数将多于兜底脱贫人数。如2017年底威宁县共有贫困人口15.3万人、农村低保对象11.5万人，农村低保对象占农村居民的比例达8.1%；晴隆县三宝乡、从江县加勉乡两个极贫乡，分别有贫困人口3393人、6122人，农村低保对象2339人、3902人，农村低保对象占农村居民的比例分别高达42%、47%。预计到2020年农村低保人数多于兜底脱贫人数的原因：一是脱贫对象收入是将低保金计算在内的，若脱贫就脱保，脱贫对象可能马上返贫；二是低保标准高于扶贫标准，低保除了保障无法通过帮扶摆脱贫困的群众外，还应将因灾因病致贫返贫的群众、已脱贫但收入仍低于低保标准的困难群体全部纳入低保保障范围。

2.城市低保对象将有较大幅度增加

贵州省易地扶贫搬迁和因户籍制度改革居住地转为城市属性的农村低保对象，将按规定转为城市低保对象。从毕节市近期摸底排查情况看，全市将有13万农村低保对象转为城市低保对象，接近该市农村低保对象总人数的四分之一。预计2020年贵州省城市低保对象将从2017年底的30万人增加到50万人。

3.城乡低保资金的需求量将有较大幅度增加

随着低保标准的持续提高，加上城市低保人数逐年增加，城乡低保资金需求量也将逐步增加。若按2020年城乡低保标准分别提高到8040元/年、4500元/年进行测算，2020年贵州省预计共需城乡低保资金90亿元。加之特困供养、医疗救助、临时救助、孤儿生活保障等资金需求也将有较大幅度增加，全省兜底保障资金需求量十分庞大。

（二）特殊困难兜底对象困难程度较深，救助保障力度仍需加大

民政兜底保障对象中的老年人、残疾人、未成年人、重病患者等群体自我发展能力弱，救助需求多样，需政府长期保障基本生活。2017年贵州省贫困人口的住院救助发生率为1%以上。农村低保对象中，未成年人占19.4%，残疾人占8.4%。部分民政兜底保障对象家庭存在双重或多重困难叠加，而按照国家顶层设计，各项社会救助政策均设置有封顶线，仅靠政府救助难以做到对困难程度特别大的特殊困难家庭的全面保障，各项社会救助制度尚需不断完善，各项社会救助标准尚需适时提高，引导社会力量参与社会救助的力度尚需加大。双重或多重困难叠加的部分特殊困难家庭，由于文化水平低，遭遇急难问题不会向政府求助，加之有的基层经办人员缺乏统筹综合运用政策的能力，很容易导致特殊困难家庭遭遇急难得不到及时发现、有效救助，因此，以主动发现、快速响应为主要任务的救急难工作力度尚待加强。如兴义市丰都街道办新建村十五组村民郑明富，家庭人口6人，本人先后于2014年11月和2015年8月两次发生车祸，均为车祸主要责任人，已向亲友借了医疗费用20多万元，经抢救医治虽保住性命，但全身瘫痪生活完全不能自理。其妻雷虎花，2017年2月在自己家中楼道跌倒致使背部骨折，不能正常外出务工，两个小孩还在校读书，全家靠70多岁的父母打理，郑明富因车祸和家中一系列变故产生了轻生念头。2017年3月，丰都街道办人员得知这一情况后立即主动入户调查，并将调查情况及时上报市民政局，兴义市民政局立即启动“救急难”程序给予5万元急难救助，并按程序将该家庭纳入低保，及时帮助该家庭摆脱了困境。类似特殊困难家庭，若得不到主动发现、综合施救，容易出现冲击社会道德和心理底线的事件发生。

（三）兜底保障对象认定不够精准

调研发现，各地不同程度存在农村低保对象认定不精准、动态管理不及时等问题。主要表现为：一是有的地方将农村低保作为化解矛盾、推进地方重点工作的手段，违规将不符合条件的征地拆迁家庭、“两参”人员纳入低保。二是有的地方动态管理不及时，未能及时将死亡人员、新增就业人员在规定时限内退出低保。三是有的地方审核审批把关不严，将经济状况变好不再符合条件的拥有车辆家庭继续纳入低保。四是有的地方低保政策执行走样，存在轮流坐庄、违规保人不保户、违规老人保等问题。

基层在农村低保操作中出现上述问题的主要原因有：一是家庭隐性收入核查、家庭成员外出务工收入核查存在较大困难，对有赡养能力的子女推卸赡养责任缺乏有效约束机制。二是低保信息化管理水平不高，部门信息共享不畅，省级居民家庭经济状况核对信息平台尚未建成，尚不能实现省、市、县三级联网的居民家庭经济状况信息共享。三是基层工作力量不足。据统计，2017年底贵州省乡镇（街道办）社会事务办共有工作人员3213人，全年管理服务城乡低保对象290.99万人、特困人员8.9万人、医疗住院救助对象44.05万人和临时救助对象46.44万人，工作人员与救助管理服务对象比例达1：1215。如威宁县全县总人口151.24万人，39个乡镇社会事务办有94名工作人员，2017年管理服务城乡低保对象11.99万人、特困人员0.33万人、医疗住院救助对象0.32万人和临时救助对象1.39万人，工作人员与救助管理服务对象比例高达1：1528。四是有的基层经办人员作风不实、业务不熟，审核审批把关不严，执行政策有偏差。因此，贵州省民政系统尚需在民政兜底保障对象认定精准化、动态化上下大功夫。

（四）易地扶贫搬迁安置点基层组织建设亟待加强

易地扶贫搬迁安置点自治组织、自治机制、便民服务、能力提升尚未实现全覆盖，面临大量组织重建、管理重构、服务跟进等艰巨任务，亟需加强基层群众自治组织建设和社区建设。

（五）农村养老服务供给严重不足，与脱贫攻坚要求极不适应

各地农村机构养老主要依托特困人员供养服务机构和农村幸福院，但特困人员供养服务机构基本不具备为失能半失能对象提供特殊照料护理功能，农村互助幸福院设施简陋、营运困难等问题突出。另外，农村养老服务队伍缺失，基本上不具备专业护理队伍。农村养老制度体系不健全，空白点较多。

（六）社会救助城乡统筹发展不充分，农村兜底保障水平偏低

截至2017年，除贵阳市南明区和云岩区实现低保标准城乡一体化外，城乡低保标准仍有较大差距，贵州省平均低保标准农村比城市低3152元/年，农村低保标准在全国排名仍然靠后，全省农村低保标准比全国平均标准低722元。各部门间救助保障制度衔接不够紧密，社会救助资源统筹、信息共享、部门协同力度不强，民政兜底脱贫工作尚待强化统筹、增强合力。

三、完善措施

为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、党的十九大精神和习近平总书记参加贵州代表团讨论时的重要讲话精神，认真落实中央和贵州省关于精准扶贫、精准脱贫的系列决策部署，贵州省各级民政部门将坚持以脱贫攻坚作为民政工作的头等大事，紧紧围绕打好精准脱贫攻坚战、打好脱贫攻坚“四场硬仗”和乡村振兴战略的总体目标，切实聚焦脱贫攻坚“两不愁、三保障”的具体要求，着力健全制度、完善机制、强化统筹、创新举措，深入推进民政兜底脱贫工作，确保有效保障农村贫困群众基本生活水平与脱贫攻坚进程相适应、与全面小康进程相适应，有力促进贫困群众自我发展能力不断增强。

（一）进一步加强组织领导，建立健全民政兜底脱贫工作长效机制

1.进一步加强组织保障

深入抓好《省人民政府关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见》（黔府发〔2013〕14号）的贯彻落实，争取各级党委政府进一步加强对民政兜底脱贫工作的领导，将民政兜底脱贫工作纳入各级党委政府重要议事日程。进一步强化县级政府、乡级政府、民政部门和相关部门在民政兜底脱贫工作中的主体责任、具体责任、业务主管责任和相关责任。全面实施《贵州省民政兜底脱贫攻坚三年行动计划》。在深入调研、切实掌握民政兜底脱贫工作情况的基础上，贵州省民政厅会同贵州省扶贫办联合制发了《贵州省民政兜底脱贫攻坚三年行动计划》。通过实施该计划，确保各项民政工作特别是直接助推脱贫攻坚的社会救助、防灾减灾救灾、留守儿童困境儿童关爱救助保护、农村养老、基层组织建设、社会组织管理以及民政驻村帮扶等工作都向脱贫攻坚聚焦，形成各有侧重、互为补充、资源整合、力量统筹、系统完整的民政兜底脱贫工作格局，充分发挥好民政工作在脱贫攻坚中的兜底作用、基础作用和助推作用。

2.进一步加大投入

进一步加大中央补助资金争取力度，加大省级资金投入，督促市、县两级政府按规定足额安排各项民政民生保障资金，为民政兜底脱贫工作提供稳定持续资金保障。

3.进一步强化兜底脱贫工作统筹

按照中央和贵州省的统一安排部署，发挥好困难群众基本生活保障、社会救助联席会议等议事协调机构的统筹协调作用，稳步推进社会救助统筹发展，切实履行好民政部门在兜底脱贫工作中的统筹职责。进一步加强民政兜底保障制度与教育救助、就业救助、住房救助等兜底保障制度的有效衔接。

4.进一步加强基层兜底脱贫工作能力建设

认真落实黔府发〔2013〕14号文件关于“科学整合县（市、区、特区）、乡镇人民政府（街道办事处）管理机构及人力资源，做到各乡镇（街道）配备2名以上工作人员，确保事有人管、责有人负”的要求，督促各地切实配足配强乡镇民政兜底脱贫工作人员。督促指导各地认真落实《民政部等部门关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》中关于推行政府购买服务、加强基层社会救助经办服务能力的要求，将基层社会救助等兜底脱贫工作中的事务性工作、服务性工作以及技术性较强的辅助性事项，以政府购买服务方式委托合法承接主体承办，提升民政兜底脱贫工作质量和效能。

（二）着力健全兜底保障对象精细化、动态化、法治化管理机制，确保实现“应保尽保”“应退则退”

1.准确把握民政兜底脱贫政策

督促指导各地认真落实《民政部、国务院扶贫办〈关于进一步加强农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的通知〉》关于“各地不应将贫困县‘摘帽’时允许存在的贫困发生率2%或3%视为脱贫之后的农村低保覆盖面，更不应将农村低保覆盖面硬性降低到2%或3%”的要求，切实做到“应保尽保、应扶尽扶”，坚决杜绝基层将贫困发生率简单等同于农村低保保障面而出现的“低保人为减量”的情况发生。

2.进一步健全对象精细化认定机制

健全以入户收入核查为核心，以民主评议、张榜公示、县乡抽查为基本保障，以家庭经济状况核对为补充的对象认定机制，将所有符合条件的贫困人口纳入社会救助范围，切实做到“应保尽保、应救尽救、动态管理、应退尽退”，确保所有已脱贫对象不因基本生活困难返贫，确保所有兜底脱贫对象不漏一户、不落一人全部纳入兜底保障范围。

3.进一步提升动态化管理水平

尽快建立社会救助领域信用体系，健全社会救助诚信黑名单制度，加大对社会救助失信行为的惩戒和限制。加快推进救助申请家庭经济状况核对工作，整合运用部门信息资源，有效破解家庭隐性收入核查难、家庭成员外出务工收入核查难等瓶颈问题。通过加强普法宣传和完善村规民约、村民自治章程等村级民主管理制度，教育督导有赡养能力的子女自觉履行赡养老人责任。实施全省低保信息系统精准救助升级项目、手机APP采集对象家庭信息和地标信息项目，运用“大数据”科技手段提高兜底保障对象认定精准度。

4.探索开展法治化管理路径

争取将《贵州省社会救助实施办法（暂行）》等政府规范性文件上升为地方法规，推动社会救助从依据规范性文件落实政策向依据地方法规依法救助方向迈进。

（三）稳步提高社会救助保障水平，确保所有困难群众不因基本生活困难致贫返贫

健全完善农村低保标准分区域划档次调整提高机制，综合考虑资金筹集等因素，持续按8%左右的增幅稳步提高，2018年、2020年分别提高到3908元/年、4500元/年，人均补助水平预计分别达到3010元/年、3500元/年。完善农村低保家庭收入核算办法，增设就业成本、大病刚性支出等抵扣项目，切实增强低保兜底脱贫保障功能。统筹发挥好医疗救助和临时救助救急解难、托底保障功能，持续提高救助保障水平，有效遏制因病、因灾、因突发性事件致贫返贫。

（四）加大对特殊困难群体重点保障力度，筑牢托底民生底线

（1）健全特殊困难群体重点救助保障制度。督促指导各地用好、用足各项社会救助政策，通过提高低保分类施保、临时救助、医疗救助等救助水平，加大对贫困群体中的“病老残弱”人员及其家庭，以及双重、多重困难叠加家庭的救助保障力度，确保其基本生活得到有效保障。

（2）完善特殊困难群体救助保障措施。健全主动发现、快速响应、个案会商等救急难工作机制，切实做到对特殊困难群体基本情况必掌握、调研督查必走访、帮扶人员措施责任必到位、低保分类施保必落实、大病救助必强化、教育住房救助必跟进、灾害救助必优先、急难救助必解决，有效保障生活陷入困境、生存面临危机贫困群众的基本生活。

（3）建立深度贫困地区重点帮扶机制。建立长效联系机制、监督检查机制，确保对深度贫困地区兜底脱贫工作进展情况必掌握、困难问题必帮助、工作推进必指导，并对深度贫困地区给予项目资金、业务指导倾斜支持。

（五）着力加强基层自治组织建设，夯实脱贫攻坚基层组织基础

围绕构建乡村治理新体系，督促指导各地进一步完善民主选举、探索民主协商、推进民主决策、加强民主管理、规范民主监督，推动广大村民真正成为脱贫攻坚的主体力量。健全和创新基层党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制，努力把基层自治组织建设成为贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动脱贫攻坚的坚强战斗堡垒。加强易地扶贫搬迁安置点基层自治组织建设，强化服务保障，推动移民安置点尽快实现自治组织、自治机制、便民服务、兜底保障、能力提升五个全覆盖，努力将移民安置点建成共治共享的和谐生活共同体。

（六）着力发展农村养老事业，助推农村贫困老年人及其家庭脱贫致富奔小康

紧紧围绕解决农村养老服务供给严重不足问题，强化家庭基础养老功能，大力推进农村养老阵地建设，发展壮大农村养老助老服务队伍，努力构建以居家为基础、以社区为依托、以机构为支撑、医养相结合的农村养老服务体系，有力助推农村贫困老年人及其家庭脱贫致富奔小康。

（七）紧密结合民政职责，全力推进乡村振兴

认真贯彻落实党中央、国务院和贵州省委省政府关于实施乡村振兴战略的决策部署，紧紧围绕乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，全面健全完善农村困难群众基本保障体系、乡村治理体系、农村防灾减灾救灾体系、公共服务体系和农村人才体系，切实发挥民政部门在乡村振兴战略中民生保障和基层社会治理的重要作用，有力助推乡村振兴。

（八）加大政策宣传力度，引导广大群众参与、监督和支持民政兜底脱贫工作

充分利用广播、电视、报刊、互联网等媒体，大力宣传民政兜底脱贫相关政策，确保政策进村入户、家喻户晓。深入挖掘民政兜底脱贫中的先进典型和感人事迹，引导广大群众和社会各界积极参与、监督和支持民政兜底脱贫工作，在全社会凝聚起扶贫济困的强大正能量，营造全民参与脱贫攻坚的浓厚氛围，合力助推脱贫攻坚。