新时代养老服务发展中政府、市场、社会的关系和边界研究

李万钧 李红兵 余翰林 李树丛 崔筱婵

一、研究背景

党的十九大报告明确提出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，在加快建设国际一流和谐宜居之都的道路上，必须尽快健全“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的社会福利政策，方能在未来满足人民群众美好生活的需要。

“新时代”最大的特征就是主要矛盾的变化。除此之外，“新时代”的特征还包括：我国的经济发展进入中低速增长和结构调整的“新常态”；全球化背景下的国际竞争日益激烈；我国社会群体分化加速、社会利益和需求日益呈现多样化……这些意味着各个领域的发展战略要从增量改革转向平衡发展、从“做大馅饼”转向“补短板”、从注重增长数量转向注重发展质量。在处理经济政策和社会政策的关系上，中央提出了“宏观经济政策要稳定，微观经济政策要灵活，社会政策要保底”的战略，这是首次将经济政策和社会政策结合在一起进行阐述，也就是说社会政策不仅仅要满足民生需求，也不再是被动保障，而是要主动应对经济发展带来的问题，在经济社会的协调发展中扮演更加积极的角色。

具体到老年福利领域，面对日益庞大的老年人群体，中国的老年福利体系面对的挑战既包括老年人口持续增加带来的养老服务需求总量的不断增长，还包括老年人的需求层次日益提高产生的不断新增的服务内容，以及不同阶层、不同地区、不同家庭结构的老人在养老服务需求方面的多样性。此外，积极的社会政策还要求落实“积极老龄化”理念和“健康中国2030”战略，不仅要保障老年人的生存权，更要保障他们的发展权。在上述需求下，原有的由政府承担所有责任、针对极少数特困老人的狭义的“老年福利”远不能满足需要。面对新的挑战，对我国的养老服务体系的要求，已经不单纯是量的增长，而是结构上的根本性变化；应对这种要求，也不可能再是政府的单一责任，而需要家庭、市场、社会组织、志愿部门等多重角色的介入。因此，在养老服务体系的建设中，厘清政府、市场、社会三个主要角色各自的功能、三者的边界以及互动关系就显得尤为重要，或者说，这是我国养老服务体系建设的基础性环节。

建立在北京已有的政策实践的基础上，本研究的目的在于，初步探讨在新形势下养老服务体系中，政府、市场、社会的多元角色的边界和关系是什么，以进一步促进北京市养老服务工作的全面提升，并为全国作出示范。

二、研究思路与分析框架

养老服务中的“福利多元主义”在西方发达国家已经有超过三十年的理论和政策实践的发展（Rose，1986；Johnson，1987；Powell，2007）。社会福利体系中，多元角色的边界和关系究竟如何，实际上取决于一个特定社会的福利模式。更具体来说，“养老保障”与“养老服务”中的多元角色的功能有着根本性区别。而我国正处于从“养老保障”为重点向“养老服务”为重点的快速转型期，因此更有必要讨论区别于“养老保障”模式下的多元角色的边界和关系。综合已有的研究（林闽钢，2002；彭华民、黄叶青，2006；田北海、钟涨宝，2009；韩央迪，2012），我们将三个角色各自的功能定义如下：

（1）政府。在社会服务体系中，政府的作用在于保障所有人的基本服务都能得到满足，尤其是那些凭借自己的力量不能获得服务的困难群体，同时通过政府资源的收入再分配促进社会公平。从这个角度出发，政府的角色功能是，对无法承受服务价格的群体进行公共筹资，通过累进制筹资确保政府财政资源分配的公平性，以及支持和引导服务体系建设。

（2）市场。首先有必要对“商品化”和“市场化”进行区分：前者从服务资金来源出发，强调服务由个人购买，而不是公共筹资；后者从资源分配机制出发，强调用市场而不是行政手段进行服务资源的分配。毫无疑问，市场是配置资源的最有效率的方式，因此即使是在公共产品的提供上，全球的实践也倾向于采取政府购买、市场提供的组合方式。此外，市场的作用还在于满足多样化、不同层次的服务需求，包括大部分个人购买的非公共产品。

（3）社会。社会的涵义比较广泛，既包括家庭、社区，也包括志愿部门、慈善机构，而且不同的社会主体发挥的作用并不相同。其中，家庭和社区是构成社会的“细胞组织”，是社会团结的基础，也是满足养老服务最合适的场所。此外，社区的组织化既是表达需求的基础，也是社区互助的基本形式。而志愿部门、慈善机构的作用，除了作为政府和市场的必要补充外，还承载着倡导社会价值、促进社会团结的作用。

政府、市场和社会三者的价值角色不同，因此三者在各个方面都有可为可不为的边界。然而除了边界之外，三者各自功能的发挥又有赖于其他两个角色的支持，三者两两之间的边界和关系如下：

“政府-市场”边界与关系：政府的公共筹资通过市场进行分配会更有效率，因此政府不宜过多干预甚至代替市场；单纯由市场配置的资源更倾向于投入到购买力比较强的领域，而非最急需的领域，这跟公共产品的属性是不符的，因此需要政府采取购买服务、适当补贴、政策引导的方式，在不破坏市场规则的情况下，将资源更多地向最急需的领域引导。

“政府-社会”边界与关系：已有的研究和政策实践证实，当家庭和社区无法承担原有功能（比如养老）的时候，最好的干预途径是帮助其恢复功能，而不是政府和市场介入替代它的功能；社会在表达需求方面比政府更有优势，政府的资源要想更好满足需求，必须依赖于社区组织化的表达途径，而在社区碎片化的情况下，社区的组织化需要政府资源的支持。

“市场-社会”边界与关系：市场分配资源，需要通过由社会表达出的需求进行引导；社会的公益慈善资源也不能破坏市场规则。

三者的功能、边界、关系如表1所示。

基于对相关理论和政策实践的回顾，结合全国和北京市的具体情况，本研究将从供方和需方两个方面做制度框架研究，旨在将表1的一般性描述落实为北京市的养老服务体系规划。

表1：政府、市场、社会在养老服务体系中的两两边界与关系

三、北京市养老服务政策变迁与现状

从2000年到2010年，北京市养老服务社会化的发展进程得以确立和加速推动。相关的政策有2000年北京市政府批转《市民政局关于加快实现社会福利社会化的意见》（京政发[2000]36号），北京市委、市政府印发《关于加强老龄工作的意见》（京发[2000]33号），2001年北京市计委、市老工委印发《北京市“十五”时期老年人事业发展规划》等，其中《北京市“十五”时期老年人事业发展规划》要求基本形成管理服务社会化、网络化的社区为老服务体系，这也为日后社区在养老服务中的重要位置奠定了基础。

从2005年北京市开始在居家养老方面进行试点，2006年提出居家养老服务体系的建设，到2008年底民政部门牵头、多部门联合发文确立，要求到2020年实现“9064”的养老服务模式目标（90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老），北京市养老服务体系建设有了明确的发展目标。2009年发布的《关于北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法的通知（京政办发〔2009〕104号）》，为日后的居家养老服务给予了服务软硬件内容、服务对象资金补贴、技术办法等多方面的工作部署。

从2010年至今，北京市陆续出台相关实施细则，如《北京市“十二五”时期老龄事业发展规划》等文件，对“九养”办法提供细化和可操作的方案内容，完善落实居家养老（助残）服务的政策规划。相关政策文件，如《关于2011年养老（助残）餐桌和托老（残）所规范化建设单位奖励资金使用有关事项的通知》（京民老龄发〔2012〕22号）、《北京市老年人家庭适老化改造需求评估与改造实施管理办法》（京民老龄发〔2016〕374号）、《北京通—养老助残卡管理办法（暂行）》（京民老龄发〔2016〕431号）等，都在政策体系上进行了构建和补充。这也为96%的居家和社区养老的老人，即更广泛的一般市民在老年阶段获得健全、稳定的养老服务提供了保障。老年人不仅获得福利范围更广泛，而且所得的福利总量也大幅增加。

《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》进一步明确了在老龄化背景之下，大力提高老年人养老保障水平，完善其福利和优待制度，并健全社会养老服务体系。相关的政策文件包括：《关于印发〈北京市养老照料中心建设三年行动计划（2014-2016年）〉的通知》（京民福发〔2015〕90号）、《关于进一步推进本市养老机构和养老照料中心建设工作的通知》（京民福发〔2014〕321号）、《关于加强本市新建住宅小区配建养老设施建设、移交与管理工作的通知》（京民福发〔2016〕254号）、《关于印发〈北京市街道（乡镇）养老照料中心建设资助和运营管理办法〉的通知》（京民福发〔2017〕162号）、《关于印发〈社会力量兴办非营利性社会福利机构运营资助办法〉的通知》（京民福发〔2014〕274号）。

从政策演变的背后可以发现，北京市从养老服务的理念设计上，逐渐向一般大众老年群体聚焦，并更为明显地体现出福利多元主义的特征。然而，这种导向还需要更加细致的操作方案予以落实。

四、“政府-市场-社会”边界与关系的状况和问题

如上文所言，“养老服务”可以分解为“筹资”和“服务提供”两部分。其中，筹资主要是针对需方而言的，尽管也有针对供方的筹资，但是其目的是支持服务体系建设，因此从根本上讲也是服务提供的范畴。而且筹资主要体现的是“政府-个人”的二元关系，而三元角色的边界和关系主要体现在服务提供方面，因此本文从下述四个方面展开分析。

（一）需方筹资中的状况和问题

从需方筹资的角度理解北京市养老服务的“分类保障”政策，我们可以认为政府供养的保障对象适用“基本公共服务”，困境家庭服务对象和重点保障对象适用“准基本公共服务”，而一般服务保障对象则适用经营性公共服务（如表2所示）。

表2: 以服务对象分类的北京市养老服务体系框架

表2是分不同福利对象的北京市养老服务体系框架表，该表的重点是，针对不同收入水平的福利对象，政府的筹资责任是不同的。然而需要指出的是，养老服务体系的目标是满足老年群体的基本服务需求，而筹资只是实现目标的手段，这也是公共服务与经济保障的根本区别。正因如此，除了筹资之外，精准识别服务对象的需求，以及针对性的服务体系建设更为重要。

具体而言，除了老年人的收入水平，至少还应该考虑老年人的失能状况和具体的服务内容：

就失能状况而言，中度失能和重度失能所面临的经济风险是不同的。中度失能不需要24小时不间断的照护，而只需要每周一定时间的家政服务，其支出对于中等收入家庭而言是承受得起的。然而我们在调研中发现，对于重度失能者来说，如果在养老机构享受专护，其价格往往高于退休职工的平均工资，这超出了很多家庭的承受能力。

就服务内容而言，越是外部性强、关系到服务对象的基本生存权和发展权的服务，越应该被定义为基本公共服务。此外，也要考虑一个社会在特定时期的经济社会发展需求及其资源情况，从而使得养老服务的体系设计更加适合、而不是阻碍该社会的整体发展。尤其是像中国这样老龄化速度极快又未富先老的社会，无论是从老年人自身福祉的角度，还是从一个社会可持续发展的角度，都需要让老年人尽可能地保持健康活力。因此，对老年人发展权的保障要提升到跟生存权同样的高度予以强调。

（二）服务提供中“政府-市场”的边界与关系

北京市在2016年提出了建立“四级三边”养老服务体系的构想，作为“十三五”甚至今后更长时期，北京市养老服务体系的主要框架。其中，“四级”即市、区、街道（乡镇）和社区四个层面。市级负责统筹谋划、出政策以及行业监督；区级建立养老服务指导中心，统筹区里的养老服务资源；街道（乡镇）和社区居委会通过养老照料中心和养老服务驿站直接为老人提供服务。其中，街道（乡镇）养老照料中心兼具两个功能，它既是养老机构，同时将服务辐射到周边社区的居家养老。而社区养老服务驿站则是嵌入在社区中，是为老年人提供居家养老服务的一个基础公共服务的总服务台。驿站现在有六大功能，即日间照料、助餐（送餐）、呼叫服务、健康指导、精神慰藉、文化娱乐。根据规划，大部分老年人在周边3公里内就有养老照料中心，1公里内有驿站。

在养老服务的提供上，“社会福利社会化”的意涵是政府、市场、社会的多元化服务提供。然而从我们调查的情况看，政府与市场并没有形成相互支持、良性互动的局面。这就导致，尽管从服务机构的数量和覆盖面上看，养老服务体系发展迅速，但是其效果并未达到预期。

具体而言，尽管老年照料中心和社区养老驿站的规划由政府承担，政府也给这两级服务机构提供一定的开办补贴，但是机构运行却主要依赖市场。然而照料中心和驿站提供的服务的价格在市场上并没有优势；而由于政府对需方补贴的欠缺，导致老年人的服务需求没有得到有效释放；进一步的，由于没有形成有效的市场，又导致了服务机构缺乏可持续生存的能力。也就是说，“政府-市场”互动基础上的良性循环并没有建立。下述密云区民政局访谈的情况非常有代表性：

“我个人体会，因为在建全市第一家的时候，我们在石城子镇的黄土梁村这个地方，利用农宅，是一个180平米的一个小院。对老年人摸底调查、排查需求的时候，我们是挨家挨户去做，老年人当时不接受，认为自己能吃口饭、老伴儿能给我做点东西，儿女平时回来一趟，就可以了，认为去那儿没有必要。我们是挨家挨户地逐个去走，跟老人聊，问他有没有这种需求。但他宁可坐在院子里边、宁可坐在门口儿待会儿也不上驿站里活动。

后来我们就拿养老金，也是一个吐血式的方式。2015年那会儿是一个人385，我们跟儿女谈，实在不行咱们就使这385，您交我这个钱，您来体验，到底我们是不是给您开展服务呢，这样，当时一下子就住了12个人进来。大家觉得不用自己花钱，其实就是国家给他的钱，要不他自己也花着吃了用了。结果进来以后，体会非常好。他要住到驿站，就是你拿国家给你这个钱住到我这儿就可以了，你就不用再掏其他钱，就是国家给你这个养老金，你拿着养老，住到我这儿，连吃带住，你所有的一切我都管你，就这300多块钱。你想想，这300多块钱，要是在自己家里，连吃带住，带水电费，再加上在家里做饭，肯定不够。

目前来说，驿站的运营方面是比较困难的，一个是收费方面，一个是人员管理。咱们雇的人，老人入住的费用根本就不够开支的。没有其他盈利项目或者政府没有补贴，是影响驿站今后发展的，你没有持续性，老亏，谁能亏得起？首先集体经济现在也没有什么收入，村集体办的也承担不起，个人更不用说了，咱们是做慈善事业，不营利，那你也不能让人家把人工什么的全都赔进去。”

由于老年群体消费习惯的问题，使得养老服务驿站很难独自生存，必须要依赖政府补贴。但是政府补供方的方式如果过于刚性，一方面，会产生较强的财政依赖；另一方面，也使得各个驿站没有动力根据各自社区的具体情况，有针对性地设计服务包。从北京及上海等地的案例来看，问题并不在于老年人的消费能力和消费习惯，而在于政府资金的引导。如果政府可以通过需方服务补贴、政府购买服务以及优惠政策等多种形式，使服务机构可以提供低于市场价的服务，就可以发掘出老年群体的消费能力和动力。

（三）服务提供中“政府-社会”的边界与关系

公共服务与社会保障的不同在于，后者是一种现金福利，只要将公共筹资的现金发给政策对象即可；但是前者必须将公共和私人筹资转化为有效的服务。也就是说，对任何一项公共服务来说，无论筹资还是服务机构建设都是手段，政策执行的效果还要看服务在多大程度上满足了需要。

但是从我们调查的情况看，养老服务从“供给侧”向“需求侧”的关注点转化并未完成，其中最主要的原因是，目前普遍缺乏老年人表达需求的渠道，这个问题又跟前面提到的社会组织和社区建设的问题相关，由于没有社会力量将老年人组织化、发掘他们的需求、帮助他们表达需求，因此目前对老年人服务需求的理解基本上都是建立在主管人员日常经验的基础上的。

所有这些问题又可以归结为“社会”发育的不足，政府购买、引导、支持的服务都是“悬浮”在居民之上的。在社区的层面，社区发展、社区组织建设与老年服务是割裂的，并没有形成有效的合作，而这又一定程度上与民政局的各个部门之间缺乏合作有关。调查中发现，政府购买社会组织的服务往往缺乏民政局业务主管部门（福利科和老龄办）的参与。比如，除了西城区民政局每月400元的失能补贴用于购买服务外，其他区的业务部门购买服务的空间都非常小。北京市各级安排的购买社会组织服务的经费大多通过社工委、民政局社团办、以及街道（乡镇）的渠道进行购买。这样导致的结果是，由于社工委和社团办并不是养老服务的业务主管，因此欠缺对养老服务需求的了解，他们更多的是就社会组织论社会组织；而养老服务的业务主管部门尽管了解老年人的服务需求，却并没有资源用于购买服务、满足老年人的需求。在这种情况下，鼓励社会组织发展与满足养老服务需求是相脱节的。进一步地，由于服务的定位不准确，与提倡的“精准普惠”的养老服务原则也是相背离的，购买服务的资金既不能满足需求，同时也存在资源浪费。此外，这种零散的购买服务也使得养老服务呈碎片化，既不能充分“社会化”，跟“体系化”的发展目标也是相背离的。

（四）服务提供中“市场-社会”的边界与关系

理想的“市场-社会”的互动关系是，社会表达出需求，市场根据需求配置资源，这在私人产品领域的“生产者-消费者”关系中是非常普遍的。然而对于公共产品而言，一方面，由于资源部分来自于政府，因此服务提供者更多考虑的是政府的要求而不是服务对象的需求，而由于政府未必掌握需求情况，因此市场配置的资源也就很可能不贴近需求；另一方面，公共产品的使用者经常是困难群体，他们缺乏表达需求的能力和途径，也缺乏购买力，因此他们的需求往往不那么明显。这两方面的原因往往导致“市场-社会”的良性互动关系无法建立。实际上，这也是调查中发现的主要问题。

具体到我们调查的情况，北京市由于社区发展和社区治理相对滞后，因此社区居民普遍呈现碎片化状况，老年人组织化程度不高，社工服务有名无实，这就导致老年人家庭没有渠道参与和表达需求。我们在调查中也发现，街道照料中心和社区驿站对服务街道和社区的老年人情况了解非常有限。

与此同时，除了老年人没有渠道表达、机构没有渠道了解之外，实际上机构也没有动力了解和应对老年人的需求。由于政府补贴和考核的相关政策没有跟上，因此老年照料中心和养老服务驿站在运行过程中往往将机构生存的优先性置于社区老人的服务需求之上，导致开展的服务往往并不是老年人亟需的服务。比如，家政公司承办的驿站以提供家政服务为主，连锁养老机构提供的驿站以床位服务为主。也就是说，这些机构提供的服务主要是建立在已有经营优势的基础上，从降低成本的角度提供服务，而非应对需求。

五、北京养老服务规划与政策建议

根据上文对北京市情况的分析，再结合本文的分析框架，可以总结为如下基于政府、市场、社会边界与关系的整体规划和建议。

（一）建立更加精细化的需方补贴制度

在现有的建立在收入分类补贴的基础上，还需要考虑失能状况和服务内容进行补贴。从失能程度来看，从政府既要提供基本保障，又要提高资源使用的针对性和公平性的角度讲，应该区分不同的失能程度，承担不同的筹资责任，甚至采取不同的筹资方式。

（1）对于中度失能者，更适合“安全网式”的筹资方式。因为中度失能者所需要的服务是一般的家庭可以承担的，因此政府只需要用税收解决低收入群体的筹资问题。

（2）而对于重度失能者，由于其照护费用超出了一般家庭的承受能力，因此更适合建立普惠式的筹资方式，政府差额补贴或长期照护保险覆盖所有重度失能者，这部分人群约占65岁以上老年人口的3%左右。

（3）对于低收入的重度失能者，则采取救助的方式提供二次补贴，即保证公共筹资可以支付全部照护服务，以此解决低收入家庭的服务可及性问题。

总之，通过这种差别化的筹资确保绝大多数社会成员不会因为经济问题得不到服务，同时也提高财政资源使用的针对性。

（二）以“政府购买服务”和“服务补贴”为主要形式，用政府的筹资作为杠杆，撬动市场资源，形成服务的良性循环

正如上文所言，“精准普惠”既要求对需求方进行“分类保障”，同时也要求对服务进行“分类购买”，因此，我们建议，对老年照料中心和养老服务驿站的供方补贴，更适宜采取购买服务和按内容进行服务补贴的方式，而非根据营业面积和服务人口的固定补贴。即首先对这两级服务机构需要提供的服务进行具体界定，然后确定政府在这些服务中应该承担的筹资责任，再以购买服务的形式，视服务机构提供的服务数量，给予其相应数额的补贴。

此外，还应重视供方补贴的杠杆作用。即使是准基本公共服务和营利性公共服务，即使在已经给予需方分类补贴的前提下，仍然可以按照提供服务的数量，给予供方一定的补贴，再配合优惠政策，使得服务的价格能低于市场价，以吸引到老年人，以此实现服务机构的可持续发展，并且释放老年人的服务需求，撬动市场资源，以形成服务的良性循环。

比如我们在上海看到的案例是，老年餐桌一餐饭的市场价格是10元，政府给老年居民补贴每餐2元，这样运营商就可以以每餐8元这个低于市场价的价格提供给老年居民。这种方式既吸引了老年居民就餐，同时又兼顾了运营商的利益，也没有破坏市场规则。这是以政府少量资源撬动市场更多资源的一个较成功的案例。

（三）对养老服务大数据进行充分挖掘和分析，大力发展“智慧养老”

如上所述，一方面，从需求角度讲，北京的养老服务需求日益呈现出多元化的趋势，不仅不同老年群体间需求不同，不同区县之间也有较大差异；另一方面，从服务供给的角度讲，北京市正面临护理人员及其他相关人力资源短缺的严峻形势。这就要求，要特别强调提高北京市养老服务体系的运作效率，加强服务针对性，以较少的人力资源应对北京的养老服务需求。

我们在调查中发现，北京的老年服务有很好的大数据基础，通过对这些数据的分析，可以精准了解老年人的服务需求与服务行为。但是目前这些数据并没有得到充分利用。因此，建议对现有的大数据进行分析，作为规划养老服务体系的重要参考。

除此之外，要大力发展“智慧养老”，通过政策支持，加强这一领域的技术研发和应用，以提高养老服务的效率。

（四）将养老服务驿站打造成社区服务平台，以项目购买的方式引入社工组织运营平台

正如在问题分析中提到的，作为一个社区养老服务平台，目前的驿站主要存在两方面的问题：一是没有释放需求，二是没有整合服务。由于现在只有少数驿站开始正式运营，因此后续可以尝试更多的创新服务模式，其目标就在于释放需求和整合服务，同时激发老年人互助的潜能。

驿站的第一个功能是整合服务。如朝阳区民政局相关负责人所言，驿站应该具备一定的服务整合能力：

“驿站其实纯粹就是一个服务功能，无非就是若干个服务项目，整合若干个服务商，哪个服务商也不可能既会做饭又会做家政还会做心理慰藉，所以你这个驿站的运营单位就要有整合的能力……比如奥运村，批了6个驿站，现在运营的是5个，就是5个服务商或者4个服务商把基本的服务项目整合了。送餐，这个明夷红心做餐专业，所有4个驿站的餐厅都交给明夷红心，虽然明夷红心只运营了1个驿站，那个是颐佳的，那个又是谁的，但是它的餐，明夷红心都来做。家政，一个驿站把5个驿站的家政都承担起来。还有是做老年活动项目的，做活动，做这5家驿站的活动，做老年活动、心理慰藉，这些事担起来，其实那是一种整合，这就看街乡怎么发挥作用了。”

驿站的第二个功能是将服务需求和服务供给对接。这就要求通过社区社工机构的能力建设，实现老年居民的组织化，以表达需求和提供互助服务。专业的社工机构擅长发掘出服务对象的需求，并链接外部资源提供相应的服务；而致力于社区发展的社会组织，则擅长将社区居民组织化，提高居民对社区事务的参与，在参与中表达需求并实现互助。这两种类型的社会组织，相比已有的直接提供某类养老服务的组织来说，显然更加适合运营整合资源的平台。但是目前专业的社工机构和社区发展机构相对欠缺，且社工委和社团办更为了解它们的情况，因此这种创新尝试应该与政府购买社会组织服务结合起来实施。

社区驿站的第三个功能是，由社工支持的对老年居民的积极干预，即“积极老龄化”的落实。“积极老龄化”的理念需要被充分贯彻，在具体操作层面，则是引入社工组织对老年人进行组织化和能力建设，使其尽可能地通过参与社区、参与社会，保持生理、心理、社会三方面的健康状态，避免因社会因素而加速失能。这是一种预防性质的服务，它应该针对所有的老年人，从健康过程的角度讲，用于失能预防的公共支出必然有更高的使用效率。

（五）将政府的部分养老服务资源的决策权下沉到社区，可尝试以驿站为基础、社区老年协会“参与式预算”的方式购买养老服务

这一措施旨在解决“市场-社会”的良性互动问题。社区老年居民是服务的使用者，他们更清楚自己的需求，也更关心服务的内容和质量。相比政府，社区养老服务跟老年居民之间的利益关系更加密切，因此相比政府自上而下地购买服务，老年居民自下而上的购买更有优势。因此，可以考虑将政府直接购买服务改为将这些购买服务的资源下放给社区，采取“参与式预算”，让社区老年人参与到驿站服务的决策和购买中。

这类项目经常出现在国际组织支持的社区发展中，目前在成都、上海、青岛等地也开始出现由政府推动的实践。其操作方法是：驿站由社区老年居民自己成立的议事会运营，政府购买服务的预算总额打包给议事会，由议事会自行购买服务；或者由社工机构或社区发展机构运营驿站，同时建立社区老年居民的参与机制，同样将政府购买服务的预算总额打包给驿站，在驿站购买服务的过程中，保证社区老年居民的充分参与。

（六）由业务主管部门作为养老服务资源的统筹者，加强由业务主管部门购买养老服务的力度

建议购买服务的资金统筹者转向业务部门，由业务部门主导、其他部门参与，共同制订购买养老服务的计划，以此真正实现养老照料中心的多元化服务功能以及社区养老驿站的服务整合平台的功能。也只有业务部门主导的购买服务，才能更加契合养老服务的需求。