宪法和法律委员会的目标定位与机制创新＊

邹平学

深圳大学港澳基本法研究中心主任、法学院教授

宪法和法律委员会的性质可定位为负责协助全国人大及其常委会依法行使宪法解释与监督宪法实施职能的具体合宪性审查机构，以合宪性审查为主线构筑宪法和法律委员会权力运行机制。原法律委员会存在以柔性审查代替刚性审查、宪法监督缺乏法律审查功能、“机构硬件配套”不健全等问题致使其维护宪法权威实效弱。宪法和法律委员会可从增设法律或者法律草案合宪性审查职能、理顺宪法和法律委员会与党在合宪性审查工作上的互动关系、充实“机构硬件配套”等进路构筑良性权力运行机制。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，1《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日。党的十九大报告亦要求“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。2习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第38页。2018年年初，全国人民代表大会法律委员会（以下简称原法律委员会）更名为全国人民代表大会宪法和法律委员会（以下简称宪法和法律委员会）。修宪后，宪法和法律委员会的定位依然是全国人民代表大会（以下简称全国人大）的专门委员会。然而，看似明朗而清晰的机构改革方案，无法遮蔽宪法和法律委员会与其他公权机关之间微妙而复杂的互动关系，从而引申出一系列根本性问题：宪法和法律委员会建立后，与原法律委员会在权力运行方面有何不同？宪法规范的“专门委员会”定位是否足以让宪法和法律委员会名实相符？宪法和法律委员会在合宪性审查工作中的机制作用如何？凡此种种，值得研究。本文拟从宪法和法律委员会的前世今生出发，揭示原法律委员会在权力运行上的症结及其成因，并创议宪法和法律委员会权力运行的或然进路。

一、宪法和法律委员会合宪性审查职责的由来

宪法和法律委员会的前身最早可溯源至1954年。1954年宪法便已明文规定“全国人大设立法案委员会”，根据国家机构的工作安排，法案委员会作为全国人大的委员会，专门负责审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案，亦包括从事全国人大或者全国人大常委会的立法起草工作。1978年宪法首次提出“专门委员会”概念，但囿于宪法规范的内容与结构的不合理，从事审议法律草案工作的专门委员会尚未在宪法规范上得到明确，相关职能仍由1954年宪法设立的法案委员会履行。综观法案委员会的历史脉络，其作为全国人大从事法律审查的专门委员会除第四届因“文革”而未设立外，第一、二、三、五届全国人大均有设立，它的设立，理顺了新中国成立初期法律审查与起草工作的各种关系，推动了新中国的法制建设。

1982年，现行宪法规定全国人大设立法律委员会等专门委员会，尔后，根据当时国家机构设立的工作安排，1983年6月第六届全国人大第一次会议决定设立全国人大法律委员会，法案委员会不再保留。继受法案委员会职责的原法律委员会作为全国人大的专门委员会，在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导。三十五年来，原法律委员会作为法律草案和有关法律问题的决定草案审议的重镇，理顺立法关系与立法程序，提高审查工作效率，总体上确保了我国沿着依法治国的轨道前进，助推中国特色社会主义法律体系初步形成。2018年3月11日，修正后的现行宪法将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》的统一安排，宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。3《中共中央印发〈深化党和国家机构改革方案〉》，载《人民日报》2018年3月22日。第一届宪法和法律委员会由19人组成，人员构成既遵循原法律委员会的惯例，亦有些许不同，如全国律协会长王俊峰以律师身份、清华大学刑法学教授周光权以学者身份进入宪法和法律委员会。从规范制度层面来看，该委员会的定位依然为全国人大的专门委员会，继续履行法律草案审查工作。但如果宪法和法律委员会仅定位为专门委员会，显然不能满足维护宪法权威的实际需求，因为按照国家机构改革的工作安排，它并不止于对法律草案的审查，还涉及推进合宪性审查的相关工作。2018年6月22日，全国人大常委会颁布《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》（以下简称《决定》），正式明确原法律委员会的职责由新设立的宪法和法律委员会承担。同时，《决定》还根据《深化党和国家机构改革方案》的规定对宪法和法律委员会合宪性审查等工作职责进行了笼统规定。这为宪法和法律委员会进行合宪性审查工作奠定了扎实的法律依据。全国人大常委会以《决定》的形式对宪法和法律委员会的职责予以明确，是必要的、可行的。一方面，《深化党和国家机构改革方案》是执政党的政治决断，需要通过国家权力机关将其上升为国家意志方可真正全面落实；另一方面，为保证宪法和法律委员会依法履行相关职责，在有关法律修改之前，由全国人大常委会运用重大事项决定权先行对宪法和法律委员会的职责进行规定，完全符合重大改革都要于法有据的基本原则。

值得注意的是，2018年3月13日，全国人大通过了关于设立宪法和法律委员会及其成员名单的决定后，宪法和法律委员会3月14日即召开全体会议对监察法草案进行统一审议，这是宪法和法律委员会成立后首次对法律案进行统一审议。监察法旨在国家机构层面上建构新一套监察机关体制，宪法和法律委员会对有关监察权问题的法律案进行审议意义重大，直接透露监察机关向人大负责，受人大监督的强烈信号。

总之，宪法和法律委员会的成立是当今制度衔接成本最低、风险最低的宪治推进，具有重大的法治意义。

二、宪法和法律委员会需要正视原法律委员会机制运行问题

宪法和法律委员会继受原法律委员会的职责后，必然亦会继受原法律委员会权力运行中出现的一些问题，而这些问题很可能在一定程度上弱化新机构在维护宪法权威方面的实效。宪法和法律委员会需要正视这些问题并在工作机制中予以解决，以更好地维护宪法权威。

（一）柔性审查为主，缺乏刚性审查

原法律委员会自1983年成立以来，长期统一负责审议法案，在协调最高权力机关内部的委员会之间以及最高权力机关与其他国家机关之间的关系方面取得了良好的效果。然而，原法律委员会在处理法律草案重大问题时需要同国务院及其各部门、其他专门委员会等提案人沟通时扮演居中协调者的角色，4蒋劲松：《代议法导论：基于中国人大制民主法治化》，法律出版社2016年版，第532页。审议意见缺乏刚性。2003年发生的孙志刚案的处理过程即是类似层面的真实写照。孙志刚案发生后，俞江等三名法学博士向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书。按照当时的《立法法》规定，原法律委员会审查认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见，制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案。5全国人大常委会对的这次提请没有明确表示是否受理、审查，亦没有给予答复。孙志刚案以国务院自行撤销《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》为终结，公权机关间的内部协调细节无从获悉。孙志刚案最终以符合中国协商政治传统的国家机关内部最小的政治成本处理违宪规范，但失去了一次绝佳的合宪性审查实践和向全社会彰显宪法权威的机会。再举一例，2005年原法律委员会审议《公务员法（草案）》中男女是否同龄退休问题上认为对公务员退休年龄作调整的客观条件不具备，以不作修改为宜，6参见《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2005年第4期，第325—326页。这就回避了男女非同龄退休是否违反法律面前人人平等的宪法原则这一实质问题。总之，“犹抱琵琶半遮面”，原法律委员会长期以柔性审查的方式处理违宪规范却又未能向社会公布具体的审查理据，致使合宪性审查的可预见性弱，最终导致原法律委员会在维护宪法权威方面的功能发挥有所欠缺。

（二）缺乏法律审查功能

根据《立法法》的规定，原法律委员会无权就全国人大或者全国人大常委会颁布的法律进行审查，全国人大及其常委会亦尚未有任何明确规定是否可以“自查”法律，以及如何进行“自查”工作。易言之，全国人大及其常委会制定的法律游离于合宪性审查范围之外。现存的仅有两个例证，全国人大作为“终极合宪性审查者”先后就《香港基本法》与《澳门基本法》进行审查，并分别以“决定”的形式决断两部基本法合宪。除此之外，全国人大及其常委会暂未对自身制定的其他法律进行合宪性审查。当前的各项表面“证据”是否意味着全国人大及其常委会制定的法律只能由自身审查？答案尚不明确，但可以肯定的是，全国人大会期太短不能实现持续性的审查工作，而全国人大常委会事务繁多，亦难以对所有法律审查亲力亲为。有论者认为，既然《立法法》尚未描绘审查法律的蓝图，我国合宪性审查的下一步工作可先从法律以外的法律文件进行制度上的操作设计。7莫纪宏、李晶：《推进合宪性审查工作与中国未来法治建设的走向——莫纪宏教授访谈》，载《上海政法学院学报》2018年第1期。此种观点实际上推定法律作为特殊文件可豁免于宪法审查之外，但这种观点明显不符合合宪性审查的发展趋势。应当指出，法律层面的审查完全处于空白状态或者“地下工作状态”不利于全国人大和全国人大常委会在实质意义上依宪立法，不利于在全社会维护宪法尊严，保障宪法实施。无论哪一层级的机关，只要存在立法行为均有违宪可能，不能因为全国人大及其常委会定位为最高国家权力机关便能完全推定其所制定的法律符合宪法要求，否则宪法何以明确规定一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触？因此，无论是法律案，抑或已经生效的法律，均须接受合宪性的拷问。

（三）“机构硬件配套”不健全

原法律委员会作为专门委员会，在简政放权的趋势下，机构实体、人员配置与经费保障难以满足法律审查的要求。立法工作呈现任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大、节奏越来越快四个特点。8王姝：《法规备案审查结果暂未向社会公开》，载《新京报》2016年2月27日。2015年4月，国务院一次性提请全国人大常委会审议26部法律修正案，全国人大常委会组成人员普遍认为审议工作太仓促，不符合实际，亦不符合科学立法要求。9商西：《国务院1次提请审议26部法律 人大常委称太仓促》，载http://www.wlrd.gov.cn/article/view/12708.htm，2018年4月2日访问。法律修正案的数量如此庞大，加之不同类型的法律案又具有不同的专业要求，原法律委员会难以在短时间内从合宪性的角度把握各部法律案，若不尽早扭转原法律委员会硬件配套设施不健全的被动局面，继受其机构职能的宪法和法律委员会开展合宪性审查工作的实效亦将打折，无助于更名后对其职能宗旨的新要求。更名后的宪法和法律委员会拥有更多的维护宪法权威的相关职能，如宪法解释、宪法监督、宪法宣传等，故重视其“机构硬件配套”就显得十分紧迫。

与原法律委员会在职能上相类似的全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室（以下简称法规备案审查室）同样存在类似问题。因将来宪法和法律委员会要实现所有法律文件的合宪性审查工作，就必然需要参考当前法规备案审查室的运作情况。2017年12月，全国人大常委会首次公布备案审查制度的运作情况显示，自2004年成立法规备案审查室以来，通过备案审查修改或者废止的法规有近200件。10卢义杰、刘世昕、杨杰：《“法律委员会”拟更名为“宪法和法律委员会”意味着什么》，载《中国青年报》2018年3月8日。据全国人大常委会法工委有关负责人表示，由于每年报备案的地方性法规高达数百件，“被动审查与有重点地主动”审查方式是当前法规备案审查室的工作方式。2015年，法规备案审查室仅主动审查了行政法规7件、司法解释24件，与每年报备的地方性法规数量形成鲜明的对比。法规备案审查室作为协助全国人大及其常委会进行合法性审查的专门机构，法规备案审查室工作的实效性与社会发展的需求和公众期待间还存在较大差距，并未达至维护宪法权威的理想状态。这些方面均须宪法和法律委员会吸取经验并进一步改进。

此外，由于名义上分属不同的机关，法规备案审查室的权力运作与原法律委员会在实际职能上是否直接贯通，不为外界所知。由于前者主要从事合法性审查工作，后者经过更名后将具备合宪性审查的职责，若一些法规、司法解释等法律文件同时报送两个机构进行不同标准的审查，其中所存在的环节容易增加审查成本，不利于实现更高效的审查工作。

三、宪法和法律委员会机制运行的路径依赖与机制创新

在新时代下，宪法和法律委员会必然具有更多的机制创新可能，给宪治实践注入更多的生机活力。然而，鉴于原法律委员会潜在的宪治症结，宪法和法律委员会权力运行尚需保持清晰的认识，避免再一次陷入“换汤不换药”之局面。若宪法和法律委员会的职责过于单调，则无助于宪法权威长久彰显；若其急剧越位扩权，亦因自身力量不足而容易陷入形式宪治之局面。良性的宪法和法律委员会权力运行状态在于实现纵横向权力机关间的权力互动，在原有的职责路径上运用现有制度资源日益破除观念与权力上的束缚，贯通宪法实施血液流通的大动脉与微循环。更名后的宪法和法律委员会肩负维护宪法权威的使命，本身即为我国制度改革中的重大事项。遵循“重大改革要于法有据”之理念，推进宪法和法律委员会权力运作，实现持久的活力状态，国家有必要专门推进维护宪法权威方面的立法工作。

当前，有论者建议全国人大常委会出台专门的合宪性审查条例，11刘武俊：《合宪性审查让宪法长出“钢牙利齿”》，载《证券时报》2017年11月3日。也有学者建议制定专门的《宪法监督法》或者《宪法委员会组织法》，在健全宪法解释程序机制方面，建议制定《宪法解释程序法》。12胡锦光：《论推进合宪性审查工作的体系化》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2018年第2期。从合宪性审查工作或者宪法解释工作的专门化功效而言，这些建议具有一定的合理性。然而，需要注意的是，维护宪法权威的法律文件并非越多越利于宪治，规范越多，需要协调的机构亦越多，立法成本亦水涨船高；更重要的是容易导致体系分散、普法实效弱，徒增护宪执法成本。再者，规范间的不稳定性容易损害宪法权威。为了形成内容统一、形式完整、结构系统、体系协调的宪法权力运作机制，首先要对宪法和法律委员会的权力运作机制进行统一立法，因此，可以由全国人大制定类似名称的法律——《宪法和法律委员会组织法》，既涉及宪法和法律委员会的组织、职权与程序规范，亦涉及其与全国人大、全国人大常委会（含法制工作委员会）以及其他国家机关、社会组织、公民的关系等系统性问题，方案大致如下：

（一）增设法律或者法律草案合宪性审查职能

维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作是宪法和法律委员会建立的核心目的。宪法和法律委员会除了继续推进原法律委员会职能依法行使外，还应增设法律草案合宪性审查程序，确保法律草案合乎宪法。因为无论是全国人大抑或全国人大常委会所制定的法律从理论上均存在违宪的可能。宪法和法律委员会有权审查全国人大及其常委会所制定的法律并不违反法理，尽管前者对后者负责，但既然前者的职责中包含合宪性审查，即可表明其具体负责合宪性审查的工作，至于审查的相关结论是否被采纳取决于其上级——全国人大及其常委会的决定。这就好比一个公司内部的法律顾问为他的上司董事长提供法律意见书一样，法律顾问的意见是否最终被采纳取决于董事长的态度，而非法律顾问作出法律意见书后便对公司运作产生效力。正因如此，由于原法律委员会并未从合宪性的角度审查法律草案，许多已经生效的法律是否经得起合宪性审查仍是一个问号。尽管如此，宪法和法律委员会还可继续审查业已生效的法律。

鉴于宪法和法律委员会成立后的重要职能在于推动合宪性审查工作，纠正一切与宪法相抵触的法律法规、规章、规范性文件等法律文件，故法规备案审查室应整体移入宪法和法律委员会，以实现资源整合，发挥最高国家权力机关内部审查的最大功效。宪法和法律委员会除从合宪性与合法性的双重审查标准来审查全国人大的规范性文件外，还可审查法律、地方性法规等规范，实现所有法律文件全覆盖无死角审查，全方位推进合宪性审查工作，助推宪法长出“利齿”。总之，宪法和法律委员会的性质可定位为负责协助全国人大及其常委会依法行使宪法解释与监督宪法实施职能的具体合宪性审查机构，以合宪性审查为主线构筑宪法和法律委员会权力运行机制。

（二）理顺宪法和法律委员会与党在合宪性审查工作上的互动关系

党作出的一些行为明显具有“法”的属性，大致分为两类：一是党的路线、方针、政策；二是党内法规。那么，这些行为是否可容纳于合宪性审查范围之内，这里将详细讨论。

首先，我们认为，宪法和法律委员会不宜主动审查党的路线、方针、政策。理由包括：其一，因党的路线、方针、政策是党执政的制度根基，业已囊括依宪执政、依法执政、依宪治国等根本性问题，是国家全面实现依法治国的纲领性文件，设立宪法和法律委员会进行维护宪法权威的工作，亦是这些路线、方针、政策的组成部分。从本质而言，党的路线、方针、政策属于政治问题。根据宪法理论，政治问题不受审查。新时代下“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”作为宪治信条载入修正后的宪法，意味着执政党是领导包含合宪性审查工作在内一切国家事务的保证。故宪法和法律委员会未经过党中央有关部门与全国人大及其常委会的协调，不宜主动对党的路线、方针、政策进行审查。其二，执政党的行为并非直接的公权行为，与宪法和法律委员会所要审查的对象——公权机关的行为并不存在直接的对应关系。再者，党领导立法，主要对重大政策与重大体制作出调整，并不干预具体的法律草案的起草与最后的审议。当执政党将自己的意志上升为法律草案时，宪法和法律委员会才可对该法律草案予以审议。若执政党主动提请宪法和法律委员会对党的政策进行审查，则属于执政党内部之事，最终的审查结论可公开，亦可不公开。

其次，党内法规作为党依宪执政依法执政之桥梁，在约束党员干部行为以及实施国家方针、政策上起着重要的作用。那么，宪法和法律委员会是否可以审查党内法规？有学者认为党内法规业已在党内进行审查，故未来成立的宪法监督机关（如宪法和法律委员会）无权对党内法规进行审查。13焦洪昌、俞伟：《我国应该建立法律草案合宪性审查制度》，载《长白学刊》2018年第1期。这种观点同样将党内法规置于党的路线、方针、政策的同等位置上，忽视了前者具有“法”的色彩，具有实质上约束公民行为的属性，而后者需要转化为具体的法律法规方能具有效力。鉴于此，党内法规须接受合宪性审查。理由有：其一，宪法已明文规定各政党都必须遵守宪法，党内法规自然亦需要遵守宪法。其二，由于执政者行事多依据党内法规，在实践中，党内法规产生对社会大众约束的“溢出效应”，超出党内法规仅限于党员与党组织的约束“法域”。其三，党内法规纳入合宪性审查范围并不损害党依法执政。宪法和法律委员会与执政党在维护法治方面具有共同的目标。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》要求党内法规与国家法规等规范建立审查衔接联动机制，足以表明党期待党内法规备案工作能够真正走向法治化，而非形式化。

综上，可从以下几点理顺宪法和法律委员会与党在合宪性审查工作上的互动关系：

第一，对党内法规的审查可先由党的机构依据《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等文件进行，14焦洪昌、俞伟：《我国应该建立法律草案合宪性审查制度》，载《长白学刊》2018年第1期。但要逐步实现与国家法规等规范的审查衔接联动机制。由于我国长期贯彻“政治先行、政治推动”的行动路线，15莫纪宏、李晶：《推进合宪性审查工作与中国未来法治建设的走向——莫纪宏教授访谈》，载《上海政法学院学报》2018年第1期。党内法规实现与现行法律制度同时接受合宪性审查的路线亦自然遵循这一路线。实际上，随着党内法规建设工作的蓬勃发展，党亦可成立专门性的合宪性审查机构对党拟出台的党内法规、政策性文件进行合宪性审查。16田飞龙：《中国宪制转型的政治宪法原理》，中央编译出版社2015年版，第399页。党的合宪性审查机构成员亦可由党内成员与宪法和法律委员会派出的中共党员共同担任，以推进党内法规维护宪法权威之需求。

第二，对具有党内法规色彩的法律文件，可由宪法和法律委员会直接进行审议，若在审查中发现部分条文同宪法相抵触的，可先将有关审议意见交由党内专门从事合宪性审查的机构处理。实际上，宪法和法律委员会成立后首次审查的便是颇具党内法规色彩的法律文件——《监察法》，该法既直接约束党员干部，亦约束党外人员，实现纪委与国家监察力量的合一。除了党内法规外，多数军事法规亦是极具准党内法规色彩的法律文件。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》明确中央军委及其政治部门开展军队党内法规审查工作。中央军委及其政治部门同样亦可与宪法和法律委员会进行合宪性审查工作上的衔接。

（三）开展宪法解释

宪法解释是维护宪法安定性，保障宪法权威的重要方式。开展宪法解释是一项推进宪治的重大工程，欧美国家普遍将宪法解释作为一种化解宪治危机、弥补宪法缺陷的重要方式，例如美国马伯里诉麦迪逊一案中，便通过宪法解释的方式调和两个党派的政治纠纷，也确立了美国的司法审查模式。综观我国，自1982年颁布现行宪法以来，我国尚未就宪法进行解释，17作为宪制性法律的《香港基本法》自实施以来业已进行了五次释法，这些释法经验可为宪法和法律委员会进行宪法释法提供经验。一些公权机关容易借模糊的宪法条款侵犯公民的合法权益，如近十年来，宪法规范上的“公共利益”便成为公权机关强征土地的“尚方宝剑”。18参见《宪法》第13条。因此，为彰显宪法权威，保障公民权益，实现宪法规范与社会的双重稳定效果，我国有必要尽早开展常态化的宪法解释。

宪法和法律委员会在开展宪法解释方面具有专业优势。宪法和法律委员会可设立专门的研究室作为宪法解释的具体工作部门，负责处理全国人大常委会交代的关于宪法解释的任务。为简化程序，国务院、最高人民法院等有权提出宪法解释的主体可直接向宪法和法律委员会提出宪法解释的要求。宪法和法律委员会根据有关主体的释宪要求制定出宪法解释的报告供全国人大常委会做决议。宪法解释之结果并非唯一，在多元解释结果中如何取舍取决于违宪审查机关之价值判断和政治智慧。19饶龙飞：《“双层式”违宪构成论——以立法行为的合宪性审查为中心》，载《西部法学评论》2017年第1期。宪法和法律委员会所提供的宪法解释或可作出多种方案，最终由全国人大常委会审议和抉择。

（四）营造宪治文化

近年来，随着宪法宣誓制度、宪法纪念日等工作的开展，宪法权威在全社会得以树立。弘扬宪法精神，增强宪法意识是宪法和法律委员会设立的重要目的，与之配套的职责有推动宪法实施、配合宪法宣传，这些职责的实质是在全社会营造一种良好的宪治文化。宪法监督的实效除了在公权机关及其公职人员树立宪法权威外，还得在全社会树立一种奉宪法为圭臬的宪治文化。宪治文化的营造就是让全社会浸染着对宪法权威的服从以及进行宪法实践，宪法和法律委员会可以多项进路助推这种文化的生成。宪治文化的核心就是树立社会大众的宪法共识，包涵当前的宪法宣誓制度、宪法纪念日等业已存在的文化形态。作为一项重大工程，宪治文化之生成并非一朝一夕之事，需要在权威机构的科学指引下逐步形成。因此，宪法和法律委员会可设立专门的研究室作为从事营造宪治文化的具体工作部门。

（五）充实“机构硬件配套”

合宪性审查是一项高度专业性的工作，充实的人财物资源必不可少。更名后的宪法和法律委员会由于职能的扩充，加之为实现高效地审查所有法律文件的目标，法规备案审查室或将融入，实体机构进一步充实具有正当性。国家应在机构人员编制与经费配套方面给予充足的保障，以实现宪法和法律委员会各项职能有序运行。主要包括：

一是内设必要的工作机构，扩充人才。宪法和法律委员会可广泛吸收专业力量开展审查工作，除增加各类专业的法律人才外，还可借助“外脑”，如邀请宪法学和其他部门法学的专家学者直接参与合宪性审查的研究论证工作，主要解决一些审查上的疑难问题。

二是提高合宪性审查人员的专业能力，要不断提高宪法实施、宪法解释、宪法监督的工作能力。

三是借助网络平台用以统一接收公众提出的宪法解释、合宪性审查等方面的建议，并定期将法律文件审查的情况在全国人大网公示。其中，重点建立合宪性审查专题，使备案和审查工作依托互联网高效地运转。20方乐：《合宪性审查：维护宪法权威的“利齿”》，载《群众》2017年第20期。

四、结语

让宪法长出“钢牙利齿”一直是国人梦寐以求的宪治效果。过去，囿于宪治认识分歧较大，专门性的合宪性审查机构尚未确立，一些违宪的法律文件尚未得到纠正，宪法长期被视作“无齿之虎”。若不尽早扭转宪法权威弱化的被动局面，全面依法治国的进程容易陷入裹足不前的困境。如今，原法律委员会更名为宪法和法律委员会，它的现实意义远不止于完善人大制度与彰显宪法权威，从更深层次而言，它将逐步探索和描绘中国宪治图景的可行轨迹，是执政党提高国家治理体系和治理能力现代化水平的重要进路。宪法和法律委员会肩负宪法权威守护神之重任，以合宪性审查为核心职责并主导整个法律文件审查体系，理顺自身权力的运行。总之，当宪法和法律委员会作为专门的合宪性审查机构且有效维护宪法权威后，中国的形式宪治必将走向实质宪治。