秸秆饲料化利用的政策工具分析

石燕捷

（中原工学院 法学院，河南郑州 450007）

在应对秸秆饲料化处理问题的初期，相关政策目标和政策工具都是单一的，即制定一系列“秸秆禁烧”的管制政策，并通过“压力型”行政动员机制实施自上而下的严防死守、严管重罚。然而以“堵”为主的管制政策并没有从根本上解决秸秆随意焚烧的问题，反而使政府管理和农户行为均处于两难境地，甚至陷于“越禁越烧”的困境（贾秀飞和叶鸿蔚，2016；马涛，2012；张会恒，2012）。事实上，秸秆焚烧产生的不仅是环境污染和公共安全问题，更是一个巨大的资源浪费，应从构建生态农业、清洁能源和资源循环利用的高度重新审视和寻找秸秆的合理出路；秸秆随意焚烧并不能只通过严格限制农民行为得到解决，其背后隐藏着复杂的社会经济原因，秸秆饲料化处理问题涉及到农户个体利益和基层社会力量参与等社会治理问题。也就是说，秸秆饲料化处理的公共政策目标和政策工具不应该是单一的，而是应该突破单一的强制型政策工具，灵活组合和运用自愿型和混合型政策工具在内的不同政策工具，激励多种利益相关者（包括市场主体、社会主体和政府主体）积极参与秸秆饲料化利用的政策行动，充分发挥多元主体的角色和多种治理机制的效能，使我国秸秆饲料化利用达到良性循环的局面。

1 理论分析框架

本文使用的基本理论工具是豪利特和米什拉的政策工具“三分法”理论以及萨拉蒙所提出的政策工具与政策主体之间动态关系的论述。

自愿型政策工具是指通过市场、家庭、社区和志愿组织等主体的自我管理、自我服务等方法和渠道来回应社会问题和社会需求的机制，弥补市场失灵和政府失灵，有效解决社区公共事务。市场和家庭相对于政府的强制政策和公共服务而言具有补充性和自愿性，志愿组织等可以为解决某类社会问题进一步整合社会资源，是参与社会综合治理的重要社会主体，其特点是能尽快了解社区问题和需求，进而灵活快速地对需求进行有针对性的回应，减轻公共财政负担。但实际由于不成熟的市场环境和社会环境，自愿型政策工具常常需与其他政策工具（例如补贴、税收等激励政策手段）相结合。

豪利特和米什拉所指的混合型工具包括政府通过信息、劝诫、补贴、税收等手段引导市场主体的行为，从而间接介入某一经济社会领域。常见到的信息劝诫有向社会公众披露信息、进行舆论倡导和宣传等表现形式。补贴是指由政府或由政府指导的机构给个人、公司以及社会团体等的财政转移形式，其目的是让被资助者采取政府希望发生的行为（赵德余，2011）。

当代各国政府在解决本国社会问题时，常常在特定的政治社会制度框架下，围绕政策目标灵活地对不同政策工具进行选择和组合运用。萨拉蒙揭示出政策工具与政策过程中政策主体的动态关系，即政策工具决定哪些社会群体将有机会参与政策的执行过程，而这些社会群体的利益诉求、运作程序等状况也会反过来影响特定政策工具发挥的作用。

2 秸秆饲料化利用政策的相关主体分析

在单一禁烧政策下，农户与政府相关部门的关系是管制与被管制的关系，政府与农户的角色是单一的。而在“以用促禁”秸秆饲料化利用政策目标下，各利益相关者的角色发生了相应的转变。

2.1 市场主体 农户和企业作为秸秆资源的售出方和需求方，其市场参与程度对秸秆生产资料市场的正常运转至关重要。但从秸秆饲料化处理的相关研究得知，当前将秸秆资源从田间输送到车间的“最后一公里”流通出现障碍，主要表现在秸秆收集和输送过程的成本过高，大部分农户对比自身投资和收益后选择焚烧秸秆（韩宏华和陆建飞，2009）。从国际经验看，农作物秸秆饲料化利用需要有一个机械化收集、储存和运输系统作为前提，而我国目前秸秆收集工作主要还是依靠人力，加之秸秆资源的生产季节性强，生产区域分散，体积大、密度小，在缺乏先进秸秆收集配套设备的情况下，秸秆收集、打捆、运输和储存等过程工作繁重、耗时长、成本-收益率低，难以吸引和激励农户个体和企业从事该项工作，造成秸秆收储市场缺乏（周应恒等，2016）。秸秆的“收、储、运”问题直接影响秸秆饲料化利用企业对原材料的需求，许多企业由于原料收集成本高而面临停产和开工不足状况，这成为限制秸秆利用规模化和产业化发展的主要瓶颈。总之，当前秸秆饲料化利用市场主体的参与能力还有待进一步深化，秸秆饲料化利用市场不够成熟，必定影响自愿型政策工具发挥其效能。

2.2 政府主体 政府既是秸秆饲料化利用政策工具的选择者和使用者，也是政策行动的主要责任者和居主导地位的行动主体。当前，政府在秸秆饲料化处理中的主导角色主要体现在：第一，“堵”，制定和实施严格的禁烧政策，承担管制责任；第二，“疏”，采用激励手段，使市场主体积极参与秸秆饲料化利用活动中，推动秸秆饲料化利用市场发育。虽然秸秆饲料化利用是我国的一项新兴产业，需要政府通过税收、补贴等财政激励政策对市场主体进行推动和全面支持。但当前我国与秸秆饲料化利用相关的政策手段远未完善。主要表现在：第一，资金支持和投资补贴力度不足。虽然国家及各省市先后制定了多项秸秆禁烧办法和秸秆饲料化利用的扶持补贴政策，但地方各级政府的支持力度不足，政策重点不明确，激励机制也不完善。第二，新技术研发和推广的财政支持薄弱。当前政府对秸秆饲料化利用技术的研发和设备投入等激励政策只集中在秸秆机械还田等最基础的利用层面，而能打通饲料化利用的集约新技术及其推广还缺乏基本的财政支持。

2.3 社会主体 绝大多数农村地区都没有专业的社会中介组织对秸秆饲料化利用进行技术指导和监督，也没有专门进行互助合作的秸秆收储社会服务组织整合社区内外的资源。作为最重要的基层组织——村民委员会，其功能更多体现在执行地方政府的各项行政指令，如在秸秆处理事务上，村委会实际上演变成为执行禁烧政策的末端行政机构，是禁烧管制主体，农民是“被管理”的客体。这种对立的局面不利于发掘和利用基层智慧处理社区公共事务。总之，农村社区缺乏有效参与秸秆饲料化利用行动的社会组织，也就难以在市场和政府“失灵”时对社会资源进行有效利用和整合，提供社会服务，这也在一定程度上制约了自愿型政策工具的有效性。

3 秸秆饲料化处理政策工具运用现状分析

3.1 自愿型政策工具的运用 自愿型政策工具效能得以发挥的基础是农户和企业作为市场主体能主动、充分参与秸秆生产资料市场的交换，满足各自需求，最终实现秸秆的饲料化利用。依靠自愿、自发的市场机制为秸秆饲料化利用带来活力，但依然存在前文提到的局限和弱点，即秸秆饲料化利用技术层次和产业化水平难以获得根本性的提升，以及秸秆收储成本过高、农户交易意愿偏低等问题，也就是说市场主体的参与在深度和广度上明显不足，限制了自愿型政策工具发挥效能。针对这种情况，政府可通过发展秸秆利用产业化和绿色农业产业体系的建设来提高市场对秸秆的吸纳能力。此外，政府鼓励本地资本和吸引外来资本兴建秸秆饲料化利用企业，政府力推的秸秆饲料化利用的市场化项目在很大程度上培育和扩大了秸秆原材料需求市场，激发了农民和企业参与秸秆再利用行动。

3.2 强制型政策工具的运用

3.2.1 全面禁止露天焚烧农作物秸秆 政府要严格执行秸秆禁烧管制，任何单位和个人不得露天焚烧农作物秸秆。凡违反有关规定焚烧秸秆的，依法对焚烧责任人处以罚款，对焚烧秸秆造成大气污染、火灾事故，导致公私财产重大损失或人身伤亡等严重后果的，由司法机关依法追究有关责任人的责任。

3.2.2 成立公共企业，直接介入秸秆收储运服务针对秸秆收储运这一瓶颈问题，可由各镇政府牵头投资兴办秸秆收储服务中心。这些服务中心为村民免费提供秸秆收、放、存等服务，联系收购企业，销售秸秆的钱再返还各村和农民。这样就为销售方和需求方同时提供必要的中介服务，保证市场行为得以持续存在。与管制手段相比，公共企业的强制性较低，其功能主要是执行政府公共服务职能，在私人企业不愿介入的领域满足居民需求；同时公共企业具有企业组织的效率优势，能进行市场销售，获得收益，进而保证企业持续运作。

3.3 混合型政策工具的运用

3.3.1 利用信息、劝诫手段影响农民态度和行为政府可通过广播、电视、会议、墙字、标语等形式普及秸秆的利用价值和方法，这些信息及劝诫手段旨在使农户从思想上接纳秸秆的资源定位，由内打破陈旧观念和行为，推动农民主观上倾向于积极配合传统农业生产方式向循环经济转变的政策行动，以便为农民积极参与秸秆回收利用市场奠定良好的开端。

3.3.2 利用补贴手段激励秸秆再利用行为 政府可制定实施秸秆饲料化利用补助政策，激励农户和企业参与秸秆饲料化利用市场。如对于一类重点区域的秸秆，政策补偿标准为30元/667m2，并对完成利用任务的镇、园区另按2元/667m2的标准奖励工作经费。此外，还对秸秆收储企业实施多项补贴。如对年收储量在1500 t以上的企业，

政府将给予适当补贴；对符合要求的秸秆临时集中堆放点按每处3000元给予奖补。对于新建的秸秆饲料化利用企业实施设备购置补贴、交通运输成本补贴、贷款优先等扶持政策。但由于对政策目标中“疏”的定位和理解偏低，激励手段大多是针对农户和小企业，对于提高秸秆资源化利用产业化水平的激励力度远远不足；同时没有针对鼓励市场主体的技术创新行为采用相应的政策措施，这必然掣肘秸秆饲料化利用产业化的发展。

3.3.3 培育社会组织，促进基层民众参与秸秆收储行动 针对当地农村居民集体解题意识和能力不强、缺乏基层农业自助和互助组织这一现状，政府可实施“把合作社建在基层支部里”的理念，决定由基层党支部的党员领办基层农业合作社，再由这些合作社发挥其自我管理、自我服务的功能，带动农民参与秸秆处理等社区公共事务。这些建立在党支部里的专业合作社虽然不是村民自发成立的社会组织，但在现实中启发了村民的自我组织意识，并且发挥了基层农会组织互助、自助、解决社区公共事务的功能。

4 秸秆饲料化处理政策工具运用的启示

4.1 发挥自愿型政策工具的主导作用，综合运用多种不同政策工具 因为不同政策工具对利益相关者的行为及其参与社会治理程度的影响是不同的，当政策目标从单一“禁烧”到“疏禁结合”，政府的治理理念和政策工具选择不应再局限于传统的管制—被管制手段，而是应该转变为由自愿型政策工具发挥主导性作用，多种政策工具并用的治理格局。这就需要政府尤其是基层政府提高灵活选择和综合运用政策工具的能力，创新社会治理机制、构建多元利益相关者参与的治理局面。只有充分发挥不同政策工具的优势，通过“系统治理”和“综合施策”推进秸秆饲料化利用工作，探索农户通过秸秆饲料化利用增加家庭收入的方法，激励秸秆饲料化利用企业提升产业化水平，才能从根本上杜绝秸秆随意焚烧和丢弃，促进秸秆资源的循环利用。

4.2 注重各政策工具之间的相互支持和相互影响 虽然每一种政策工具有其特定的功能和作用机制，但每一种政策工具的有效性有赖于另一种或其他多种政策工具的有效性以及不同政策工具之间的相互渗透和相互依赖（唐贤兴，2009）。政策工具既可以相互成就和放大彼此的效能，同时也存在相互抵消和缩小彼此效能的可能性。因此，政府主体在秸秆饲料化利用市场不够成熟、社会力量相对弱小的情境中，应运用恰当的强制型和混合型政策工具对自愿型政策工具加以支持，对市场主体进行激励、引导，提升市场主体深度参与市场的能力，同时培育和壮大社会主体，最终促进形成多主体合作的治理局面。

4.3 重视和发挥混合型政策工具对政策主体进行能力建设的功能 一般认为，信息披露和劝诫等混合型政策工具由于不需要采取强制措施，在公共政策行动中仅起到缓冲作用，属于较为消极的治理方式（赵德余，2011）。但从构建和完善社会治理结构的角度看，本案例中的宣传、技术培训等信息劝诫手段起到积极作用。这些手段的确不会像补贴等方法有直接的激励效果，然而不能忽视的是，它们可以改变政策行动者特别是农户在秸秆饲料化利用上的无力感，起到为农民增能的效果，为他们提供文化技术的支持，提升自身对秸秆资源循环利用的主动意识和对利用渠道的掌控感，进而才有可能根据特定政策工具的治理机制，积极参与市场活动，发挥其应有的角色和功能。

4.4 政府主体需要主动进行制度创新 只有主动进行制度创新，大力推进乡村社会组织建设才能使政策工具真正发挥相互支持、相互成就的效果。多主体的合作治理并不是自我运行的，而是面临着组织和管理的巨大挑战（陈振明和和经纬，2006）。Lester．Salamon（2002）指出，不同政策工具的有效运行要求不同的管理任务，进而需要不同的管理知识和技术。政府组织、政党组织、市场组织和发起于民间的志愿组织在组织目标、功能、架构以及管理运行上存在显著不同。当前，我国缺乏秸秆饲料化利用的中介服务机构，其自我管理和参与政策活动的能力还十分落后，在很大程度上限制了自愿型政策工具发挥效能，不利于秸秆产业化体系的完善。政府可参考党的十八大“构建培育新型农业经营主体”的顶层设计思想，考虑到一些落后农村地区合作社和基层党组织凝聚力不强而提出的制度创新实践，这样做可以充分发挥基层党组织优势、挖掘集体资源，将政府和政党组织的管理资源引向农村合作组织，通过党群共建提升农村专业合作社的治理能力。实践证明，政府主体可以通过制度创新突破三大政策工具“各司其职”的界限，最终提升秸秆饲料化处理政策的整体效能。

5 结语

秸秆饲料化利用工作的意义不仅在于其是发展我国生态经济的一部分，同时也是关系到农村社区重建、乡村振兴的重要课题。秸秆处理问题的最终解决要通过秸秆市场的规模化发展和秸秆产业化体系的形成。这就需要政府关注各政策工具之间的相互支持和影响以及政策工具与政策主体之间的动态关系，发挥不同政策工具的功能，培育、壮大市场主体和社会主体，促成多元主体共同参与秸秆饲料化利用的社会治理结构，使自愿型秸秆处理政策工具真正发挥主导作用，提升我国秸秆饲料化利用的产业化水平。