政府·市场·社会生态补偿体系的“三维”建构

周小燕

（株洲市委党校，湖南株洲412008）

自党的十八大以来，习近平总书记在不同场合多次强调：“要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。”当前，我国既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要[1]。如何保护生态环境，如何改革生态文明体制，已经成为当前最为紧迫的问题之一。十九大报告明确指出“建立市场化、多元化生态补偿机制”是“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的重要内容之一，这一论断指明了生态治理的效益补偿路线。但是长期以来，我国一直奉行“政府完全主导、市场零星参与”的生态补偿模式，在这种模式的指导下，生态补偿对于生态治理绩效和生态创新绩效边际递减问题凸显，越来越不适应经济社会和生态建设的发展要求了。当前，党中央提出的“建立多元化生态补偿机制”为新型生态补偿体系的建构提供了一个良好的思路和契机，生态效益补偿必须走出传统的“政府主导”模式，探索建构一条政府、市场、社会三维协同的生态补偿道路。

1 生态补偿体系三维建构的理论基础

联合国的《布伦特兰报告》指出了生态补偿的最终目标是通过建立生态补偿的利益调节体系来改善生态环境保证可持续发展目标的实现[2]。中国政府认为“生态补偿是为了实现生态环境保护的目的，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用财政转移支付等方式，对生态保护者给予合理补偿”[3]。简而言之，生态补偿就是利用经济手段对生态环境外部性进行矫正。现实的生态补偿活动是一个非常复杂的挑选、协商、竞争活动，其不可避免地要涉及到政府、市场、社会及其内部诸多行动者对体系的复杂建构活动。

1.1 政府生态补偿

政府生态补偿是以政府为主体对生态环境进行效益补偿。政府生态补偿形式起源于经济外部性理论，其开创者是经济学家Alfred Marshall和Arthur Pigou。他们认为在实际经济活动中某些主体的行为活动会对其他主体产生“非市场性”的附带影响，而这种“非市场性”大多缘于经济活动中一些物品的公共物品性质，这种性质造成的影响不在决策者考虑范围之内或者说决策者无法考虑到，因此导致某些效益被给予、或某些成本被强加给未参加决策的人。这就导致“看不见的手”在价格体系中难以体现其功能与价值、市场失灵、资源配置无效或抵消[4]。与这一理论对应的案例就是生态环境效益补偿。生态环境的经济外部性使市场无法有效配置生态资源，也使生态资源的效益分配存在不公正。那么要矫正生态环境效益受损者、生态服务提供者和生态环境效益受益者的“效益不等式”，就需要政府作为补偿主体来承担补偿责任了。

1.2 市场生态补偿

生态坏境本身就具有“内部补偿”的特性，这种“内部补偿”有很强的市场化特征。比如说森林所有者从森林中获得食物、木材等，并将这些产品用来换取实际的经济利益。那么能否将其他的生态服务和生态损耗像售卖森林产品一样通过市场的方式来实现补益呢？基于这种可能，一部分学者即市场环境主义者开始着手探索基于市场的生态补偿模式。他们认为生态环境资源配置的市场失灵主要是因为涉及生态效益的市场本身不完善。所以，他们提倡通过为可交易的生态服务创造有效市场来解决问题。于是科斯型生态补偿开始盛行。科斯模式为生态补偿提供了以市场信号纠正生态环境外部性的方案——通过初始产权配置，基于市场或准市场竞争性议价的政策选择实现环境外部性的社会最优水平[5]。科斯模式认为生态补偿市场化最重要的一点就是要实现生态效益的交易，生态服务的受益者或者生态环境的污染者应该要可以像购买普通产品一样直接与环境利益服务者、所有者以及环境利益受损者通过买卖市场换取生态效益与服务，比如购买排污权、碳排放权，等等。

1.3 社会生态补偿

随着生态系统服务价值和环境正义理论的兴起，越来越多的人认识到保护生态环境的重要性。“生态系统具有服务人类的价值，对人类具有很重要的服务价值”[6]。环境正义论指出：“生态产品为他人提供了生态环境服务，生态环境满足了他人的环境权利，他人理应为这种环境受益支付费用、承担义务。”[7]在这些理论的引导下，越来越多的人愿意为生态环境保护、治理和可持续发展做出经济上或其他方面的退让与补偿。也就是说，社会具有补偿生态的条件与能力。而且它是一种非强制性的、基于人类共同可持续发展的意识形态引导而产生的补偿模式。社会生态补偿的主体是各类社会团体（例如塞拉俱乐部、绿色和平组织等）、志愿组织、基金会和单主体的人，社会生态补偿主张让社会对生态主体，生态生产经营者、服务者和受损者进行回报，主要的补偿来源是社会组织或者社会人士的社会捐赠，生态产权所有者的产权退让或者是生态服务的志愿活动。在一个社会功能发达的国家，生态产品经济回报获取自社会补偿会占据比较重要的分量，能起到政府和市场不可替代的作用。

基于以上分析，不难发现，不管是政府、市场还是社会，都具有进行生态补偿的义务和基础，他们不仅相对独立地参与生态补偿活动，而且也能相互作用、相互影响，共同参与生态补偿活动。而生态补偿体系建构的目的在于获得最优的生态补偿效益。而在不同的情况下，为实现“最优补偿”可能就需要选择“单独”或者“共同”等不同的补偿模式。但在长期的生产实践中，发现单一主体的生态补偿模式很难达到生态补偿的期望成效。不管是政府、市场还是社会，在进行生态补偿时都不可避免面对与自身特质难以调和的补偿矛盾。根据帕森斯的AGIL分析框架，知道行动系统必须满足4个最基本的功能要求：适应、达鹄、整合、维模。任何一个行动系统，都由承担着4种功能的结构组成[8]。毫无疑问生态补偿作为一个社会行动系统也符合AGIL功能分析。一个合理高效的生态补偿系统要完整地承担适应、达鹄、整合、维模4种功能，但无论是政府、市场还是社会都无法独自承担这4种功能，因为生态补偿系统是一个高度复杂且高度分化的系统，如果让单一的主体承担多种系统功能，势必导致系统崩溃或者功能难以有效实现。所以就必须考虑让不同的结构去承担不同的功能，也就是将生态补偿系统分为3个子系统，即政府生态补偿、社会生态补偿和市场生态补偿，其中政府生态补偿系统履行的是整合和达鹄功能，它主要是向其他两个系统输出权利，以此指导、规划和保证生态补偿体制体系的运行和行动的执行；市场生态补偿系统履行的是适应功能，它主要是向其他两个系统输出补偿所需的资本及其他物质财富；社会生态补偿系统履行的是维模功能，它主要输出的是生态补偿的价值观、补偿效益的要求和需求等。只有政府、市场、社会3个子系统共同实现4个功能模块，才能保证生态补偿系统的稳定与高效[9]。功能模块图见图1。

图1 生态补偿功能模块图

另外，在具体操作层面，生态效益的经济核算、生态补偿与机会成本的满足程度估计、生态服务的具体评价、生态补偿效果的界定等，这些问题都涉及到多个主体的参与，单一主体也无法解决目前生态补偿领域的全部困境。

为了生态补偿系统功能的更好实现，也为了调和补偿理论与具体操作的脱节，生态补偿体系必须进行政府、市场和社会的三维建构。

2 政府、市场、社会生态补偿的比较分析

要破解生态补偿领域的迷局，就必须按照十九大思想指导建立市场化、多元化的补偿机制，也就是构建三维生态补偿体系。要使这3种补偿模式在同一个系统中相互监督而不冲突、相互补充而不重叠、相互促进而不消耗，就需要厘清政府、市场、社会这三者在生态补偿活动中的基本运行情况。

2.1 生态补偿对象分析

生态补偿最基本的问题就是要厘清“补什么”的问题。在长期理论与实践的探索中发现，不管是政府、市场还是社会，三者补偿的对象都是生态产品生产与保护者的直接投入和丧失的机会成本、生态产品破坏后的恢复成本、生态系统所提供的服务价值[10]。这三者所需的具体补偿事项见表1。

表1 生态补偿对象的具体补偿事项

2.2 生态补偿方式及特征分析

政府生态补偿模式、市场生态补偿模式以及社会生态补偿模式的补偿方式、特征不尽相同，也有各自的局限性。

2.2.1 政府生态补偿模式

政府生态补偿主要是以政府为支付者购买生态服务或者修复受损生态，财政转移支付、政策补偿等为其主要的补偿方式。政府生态补偿最显著的特征就是间接性。政府主要通过行政手段对补偿活动下达指令，其作为生态受益者与生态服务提供者之间的“中间人”控制整个补偿活动的进行，生态受益者不能直接与生态服务提供者进行对接，相应的利益相关者也不能或者不能完全参与到补偿过程中来。政府生态补偿在生态受益者不确定或者补偿责任不明确的生态领域能发挥很好的效果，但因为其补偿的间接性也会导致补偿资金来源单一、生态价值界定标准缺乏科学性等问题[11]。

2.2.2 市场生态补偿模式

市场补偿主要是通过生态服务交易市场来进行的，主要的方式有产权交易市场、生态标记等，市场生态补偿是生态受益者对生态服务提供者的直接补偿，二者能以市场为平台进行平等自愿的沟通交易，相关利益主体直接参与到补偿全过程。但当前许多生态系统提供的服务没有市场，生态价值也无法通过市场来鉴定，而是需要政府与社会以其他间接的手段（如影子价格、机会成本等等）来计算所需补偿，这也是市场生态补偿难以发挥作用的方面。

2.2.3 社会生态补偿模式

社会生态补偿目前在国内外的实践均不多见，主要是因为在传统的生态补偿活动中对“个人”的参与是“隐性排斥”的。但实际上保护生态环境、实施生态补偿最重要的目的就是人类的生存和发展，所以每一个地球公民都具备生态补偿的主观能动性，这种能动性一旦被挖掘就能激发巨大的社会潜力。现有的社会生态补偿形式主要是来自社会组织和个人的资金捐赠，生态产权的无偿让渡、生态志愿服务活动等。因为目前社会生态补偿尚未形成体系，所以其补偿的形式、规则均带有不确定性，补偿效率偏低。

政府、市场和社会主要的生态补偿方式及特征对比见表2。

表2 政府、市场和社会主要的生态补偿方式及特征对比

2.3 补偿成本分析

一个科学高效的生态补偿体系应该要使生态补偿的效益最大化（社会总福利最大化），而不管是政府、市场还是社会，生态补偿的交易成本都是影响其补偿效率的重要因素。众所周知，生态环境的消费是以总体形势进行的，那些保护和维持生态系统的个人或者群体在其中作出的贡献难以度量[11]，每个人应该向生态环境支付的“补偿金额”也难以计算。这就导致某些生态受益者出于“搭便车”心态否认自己享受了生态服务的事实，生态破坏者不愿承担生态修复的责任，生态产品与服务提供者获得补偿的金额与方式均难以界定。那么要解决这些问题——明确谁该得到补偿、谁来支付、支付多少、补偿标准如何，就必然会产生一定的补偿成本。举个例子来说明：假设某省有一片雨林，具有清新空气、防风固沙、保护物种多样性等多种生态价值，出于这些生态价值的重要性，该省居民不能随意砍伐破坏雨林，这就导致该省耕地面积少、GDP较低、居民生活水平不高、整体贫困。现在要对这些居民进行补偿，那么计算雨林产生的生态价值，组织当地居民与受益人群进行补偿谈判，收缴及发放补偿款，等等，这一系列活动所产生的成本就是这片雨林的生态补偿成本。

而根据经济学观点，任何交易的成本来源都集中在有限理性、投机主义、资产专用性、不确定性与复杂性、少数交易、信息不对称、气氛7个方面，生态补偿也是一种经济交易，所以也能对其进行具体的成本来源分析，政府、市场和社会在生态补偿活动中产生的成本比对见表3。

表3 政府、市场和社会生态补偿成本对比

综上可见，政府、市场、社会三者的补偿目标是一致的，但因为政府、市场和社会的具体区别，所以三者补偿方式的选择并不完全一致，这也导致政府、市场、社会进行的生态补偿活动呈现出不一样的特征。不难发现，虽然它们选择的补偿方式不尽相同，但这些补偿方式可互为借鉴，不同补偿方式所呈现出来的特征也具有一定的互补性。例如市场的直接交易弥补了政府间接交易所带来的困境，社会补偿的自愿性减轻了政府行政命令的强制色彩，等等。同时，政府、市场和社会三者的成本结构也具有一定的多样化和互补性。建构三者协同作为的“三维”生态补偿体系提供了降低和管理生态补偿成本的可能性。

3 生态补偿体系的“三维”建构

在生态补偿领域政府失灵、市场失灵、社会失灵是三类并存的问题，这也决定了“三维”生态补偿机制体系的可行性，“三维”生态补偿体系使政府手段、市场手段和社会手段可以相互依赖、多向调节、协同作为以维持生态环境与经济、社会的可持续发展。所以，当前生态补偿领域必须基于政府、市场、社会3个维度开展。要建构一个包含领导机制系、动力机制、协调机制、评估与反馈机制和保障机制五位一体的“三维”生态补偿体系。

图2 “三维”生态补偿体系图

3.1 领导机制

“三维”生态补偿体系的领导机制主要是指在充分认识生态补偿重要性的前提下，有关生态补偿体系的整体决策与责任落实方面的机构设置及其相互协调运作的机制。范围广阔、层次复杂的生态补偿工作必须要有一个强有力的领导核心。根据现实国情、世情，这个领导核心只能也必须是在各级党委指导下的各级政府。政府部门必须设立专门的组织机构，制定出生态补偿事业的相关目标，明确工作思路，规划生态补偿领域的整体发展，提供生态补偿领域所需要的各种公共产品，承担起生态补偿事业领导者、规划者和政策制定者的责任。政府必须改变自身在生态补偿领域全面的控制、命令的做法，要卸除直接进行环境治理等各项繁重的任务，专注于全局性的指导、规划、监督和生态补偿公共产品的提供。政府的重点工作是通过领导生态补偿事业发展把“权利”输入社会和市场两个维度，使市场和社会拥有生态补偿的合法合理地位。

3.2 动力机制

动力机制是“三维”生态补偿体系进行自我调节、自我完善、自我发展的内在关系和运行状态，生态补偿动力机制最主要的功能就是通过建立生态交易市场，激发生态补偿体系的内生活力和生态价值增值指向，并将其转换为实现生态补偿目标的推动力。从一定意义上讲，凡能推动生态补偿持续进行并不断向前发展的因素皆为动力机制的组成因素。政府天然的公正性和社会对人类永续发展的追求都是驱动生态补偿活动进行并发展的重要动力。同时，市场的资本追求导致市场会自动发挥配置资源的决定性作用，激发生态补偿体系的内部活动，实现生态补偿的效率最优化。

3.3 协调机制

一个完善的体系内部各个要素、各个环节必定要相互协调、相互配合。在“三维”生态体系的构建中，市场担当起了主要的协调角色，因为在生态受益者对生态服务提供者进行补偿的过程中市场能作为两者主要的直接沟通平台，这种特性使市场能够第一时间察觉在生态补偿活动中各要素、各环节是否能够正常运行发展。同时，市场对资本的追逐使得市场具有非常好的敏锐性，一旦生态补偿活动衔接出错，市场能调动现有资源进行最及时的补救，从而促使生态补偿体系内的关键要素依据生态补偿总体目标进行有效整合，建立发挥生态补偿最大效力的运行机制。

3.4 评价与反馈机制

“三维”生态补偿体系的评价与反馈机制主要由社会来担当的，社会公民是生态环境的直接使用者，出于对自身生存与可持续发展的需要，社会公众天然具有对生态环境需求评估和生态补偿的评价与反馈权利。社会公众能根据生态补偿的目标要求，明确生态补偿的具体工作标准，并对照这种标准，对生态补偿体系开展情况、取得效果进行相应的监督、评价与反馈。通过对生态补偿活动的评估，可以使“三维”生态补偿体系及时掌握生态补偿的实际效果和存在问题，通过评价信息的反馈，改进和完善“三维”生态补偿体系有关具体补偿活动的宏观决策和具体运行，进一步优化生态补偿体系的导向、协调、保障等功能，更好提高生态补偿水平和发挥生态补偿效果。

3.5 保障机制

要确保“三维”生态补偿机制的正常运转，必须为生态补偿体统提供必要的组织、人员、制度、物质和精神等方面的条件。要确保这一保障机制的稳固性，政府、社会、市场必须共同参与保障机制的构建，从而保证生态补偿体系的资金、人员与意识形态等方面的完备。也就是说要在政府、市场、社会3个维度不断提供和完善生态补偿已有因素的水平，使之形成一种有机融合良性运转的状态。

通过对“三维”生态补偿体系领导机制、动力机制、协调机制、评估与反馈机制和保障机制的五位一体的部署，建构了一个相对科学完善且高效的生态补偿体系。这一体系直接连接生态受益者和生态服务提供者，并梳理出生态补偿的多维混合供给状态，实现了生态环境多种性质、多方资金、多元主体、多重方式的“混合”补偿，使政府、市场、社会3个维度的力量既各司其职，又相互补充，其中政府向其他两个系统输出补偿权利，以此指导、规划和保证生态补偿体制机制的运行、行动的执行；市场向其他两个系统输出补偿所需的资本及其他物质财富，以此激发生态补偿的活力；社会输出的生态补偿的价值观、补偿效益的要求和需求，实现生态补偿的监督、评价与反馈。政府、市场、社会3个维度力量共同推动生态补偿的合理化进程。