国家公园及自然保护地建设社区协调研究进展

秦添男，贾卫国

（南京林业大学 经济管理学院，南京210037）

1 引言

1872 年美国建立世界上第一个国家公园——黄石公园，此后，国家公园在世界绝大部分国家得以建立发展。20 世纪50 年代，我国开始自然保护区建设，多年来形成以自然保护区为核心的保护地体系，虽然体系吸收了国家公园的理念，但是并未将国家公园纳入其中。随着中央层面国家公园体制建设的提出，国家公园成为了研究热点。

然而在国家公园体制建设中，环境保护与经济发展、中央与地方、地方与地方、政府与社区的矛盾等等问题都牵制着国家公园改革的步伐。国内外学者也对国家公园管理体制、利益相关者的识别与协调机制和公众参与等方面进行了研究[1-2]。因此，总结和梳理国内外学者的研究文献，有助于发现矛盾背后的原因以及现有研究的不足，并为未来的研究提供可供参考的意见。下文将具体对国家公园体制建设中，国家、地方以及法律层面的管理体制，利益相关者的识别及冲突协调包括社区协调机制进行综述。

2 国家公园及自然保护地管理方面研究

2.1 国家与地方层面管理研究

国家与地方政府都是代表 “国家” 行使管理权，但是国家代表全体国民，而地方代表部分国民。国家公园作为全体国民的财产，应该由中央直接管理，中央与地方应该呈现 “倒三角” 的管理形态，地方只起到配合作用[3]。部分学者提出相比于三级管理，垂直管理作为能够解决不同部门多头管理的弊端同时促进国家公园的高效管理模式已经被很多国家所沿用[4]。还有部分学者提出相比于垂直管理模式，中央与地方共管才是明智之选。首先，将分散的部门集合起来建立一个国家层面的统一的管理部门，其下设立国家自然保护区、国家公园和国家景观保护地的专门机构。其次，由中央政府负责总体的规划布局、制度规定、监督机制等其他类型的保护地可沿用现有的机制。最后，地方省政府参照中央政府建立相应的管理机构。

2.2 地方层面管理研究

有学者从地方管理模式入手进行分析，提出我国目前所采用的 “条块结合” 管理模式使得管理部门职能交叉，各部门争权夺利，促使保护地割裂问题的产生。有学者提出将可以成为严格保护区外的自然保护区与其他类型保护地整合组成国家公园。有学者提出从区域角度出发，将地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园等纳入国家公园，形成面积较大、生态系统较完整的国家公园。还有学者从自然生态系统角度出发，提出整合自然生态类和野生生物类自然保护区为自然生态类国家公园，整合地质公园与岩溶、火山型风景名胜区成为自然遗迹类国家公园，对于相邻的保护地，也可以调整其功能分区整合成为国家公园[5]。

有学者从宏观和微观角度进行分析，提出地方层面的问题在宏观表现为多头管理，各自为政。在微观表现为保护地边界缠绕，界定模糊。建立中央层级的管理局是解决宏观层面问题的最佳方式，“一地一名” 是解决微观层面的最佳方式[6]。

综上，学者多关注于如何整合保护区，尚未对国家公园以及保护地的衔接做出探讨。同时，未将关注点放在地方多头管理存在的原因方面，未从根本上解决问题。

2.3 法律层面管理研究

我国的保护地法律数量颇多，但因旧行政体制以及分散立法的影响导致问题颇多。主要表现为缺乏整体性、立法目的不合理、法律位阶低等。对此，我国应该制定具有整体性的《国家公园法》并将其提升为国家层面的立法[7]。通过对苏格兰、美国、日本等国家的法律制度进行分析，发现这些国家都有位阶较高的专项法规，这些至上而下的法律能够有效调节中央与地方的关系，提出可以开展 “一区一法” 以及试点立法[8-9]。法律法规作为具有指导性的文件，有学者认为法律应该界定国家公园的适用范围、强调国家公园的公益属性并明确特许经营等资源有偿使用制度。也有学者认为应该包括保护地的保护对象、资源品质和利用强度等方面[10]。还有学者认为需要制定具有高约束力、综合性的法律，对保护范围、法律责任、保障机制等方面作出规定[11]。

3 利益相关者的识别、冲突与协调方面研究

3.1 如何识别利益相关者

利益相关者理论最先适用于企业领域，20 世纪90 年代，国外研究者将其引入旅游领域。有学者利用米切尔法将利益相关者划分为确定的、预期的和潜在的利益相关者[12]。有学者认为根据Mitchell、Agle 和Wood 所提出的用权力、合法性、急迫性三个属性将利益相关者划分为决定性利益相关者、主控利益相关者、危险性利益相关者、依赖利益相关者、自由利益相关者、潜在利益相关者和索求利益相关者的分类架构是比较细致且具有实用性的[13]。有学者从紧密程度出发，以合法性、权力性、紧急性作为判断标准，将利益相关者分成核心层、紧密层以及外围层[14]。还有学者利用米切尔法和多维细分法，从主动性、重要性、紧急性这三个维度进行划分[15]。虽然这些识别方法的角度不同，但都强调利益相关者的重要性，并归纳出的重要利益相关者大致为政府、企业、社区民众以及游客。

3.2 利益相关者之间冲突研究

利益相关者之间的冲突主要表现为 “内与外” 以及 “公与众”。“内与外” 就是指保护地内外城市与民众的关系，“公与众” 就是指政府与其他利益相关者的关系。作为依赖于保护地资源的社区民众，保护地的建设迫使他们改变传统生产生活方式，因此他们希望获得更多就业机会，提升经济收入。希望本土风俗文化、生态环境得到尊重和保护，希望能够自由表达意见。然而，实践中他们的参与权、知情权并未得到尊重，保护地建设更多的为外来投资者和工作者提供了机遇，保护地对野生物的保护使得庄稼更易受到损害，损害无法补偿[16]。有学者利用经济、社会和生态价值，对专家、企业、社区等进行访谈，发现政府注重生态和社会价值，而旅游公司更注重经济效益。“环保与利用” 的矛盾也是保护地建设的难点，“环保与利用” 指目前我国保护资金不足，政府部门希望通过企业进入获取更多资金的同时，又希望生态不遭受破坏。企业以营利为目的，更多寻求经济利益，而不注重生态效益，他们的投资开发行为势必会对生态造成一定的影响。此外，政府为保护地势必会规定某些区域禁止入内，降低了游客的旅游体验，影响游客的选择[17-19]。

3.3 利益相关者协调研究

利益相关者协调是保护地建设的焦点问题，部分学者关注总体层面，更多的学者关注某两个或几个利益相关者之间的冲突。

3.3.1 总体层面研究

有学者提出公众参与机制，认为公众参与可以集合多方信息与意见，使决策更具合理性，缓解政府与公众的关系。在此基础上提出了 “4+3” 的公众参与形式，即包括信息反馈、咨询、协议以及合作四个公众参与途径与权责赋予、信息传递、和资金流动三个政府行为的参与形式[20]。也有学者从合作博弈角度出发，认为生态补偿机制以政府为主导，具有利用税收优惠等政策帮助企业降低成本，利用惩罚手段约束企业行为，鼓励企业利用当地劳动力，引导并帮助居民参与旅游业，给与居民补偿等优势。但是在该机制下，社会与生态效益依旧处于被动地位，因此提出在生态补偿机制中引入自发性可持续发展观，努力培养相关利益者的生态环境保护观念。

3.3.2 局部层面研究

针对我国政府保护资金不足问题，有学者提出将市场与行政机制相结合，进行新公共管理改革[21]，也有学者根据德国、美国的经验，提出合理利用保护地的有形和无形资产，拓宽投入的渠道，完善志愿者体系[22]。

针对企业问题，有学者从制度层面出发，发现中国目前虽然有特许经营制度，但仅限于风景名胜区且未对其适用范围给与界定，因此提出在总结国外经验的基础上完善特许经营制度是必须的。也有学者提出特许经营证的颁发应选择生态旅游、自然旅游、可持续旅游等模式。还有学者从管理监督角度提出要构建第三方监督评估机制，定期对企业、公众等进行评估、监督、惩罚，保护民众权益的同时抱护企业合法权益[23]。

针对游客问题，有学者从区域定位角度入手，将不同的区域和利用方式相匹配。也有学者从监控角度入手，提出在区域内进行划带，只允许游客在某几个带中游憩，也有提出引入监测技术，对游客的游憩活动进行监控评估，从而对游憩的种类与行为做出规定[24-26]。还有学者从宣传角度入手，认为可以利用视频、出版物等多种方式加强宣传，同时要为游客提供信息反馈渠道[27]。

针对社区问题，有学者从制度层面提出 “社区共管” 机制，给社区居民赋权，建立专门的社区管理部门，给予社区居民参与建设、规划和管理的机会。政府部门要主动公布信息，征求并考量居民意见[28]。还有学者从生活生产角度出发，提出为防止庄稼受到践踏，可以借鉴德国，在保护地边界一定范围内进行狩猎，狩猎人员由工作人员组成，收益归保护地所有。为了保障依靠保护地资源生存的民众，可以将原本属于保护地外围的其他用地类型当做缓冲区允许周边居民将其用作初级农、牧、水、利。

4 评述

综上，国家公园及自然保护地建设是加快我国生态文明建设，实现可持续发展目标的的重要举措。多数研究表明国家公园及自然保护地在保护生态系统稳定性、生物多样性以及改善环境质量方面具有重要作用。但是总体而言，现有研究在研究内容和研究方法上仍有以下不足：

第一，现有文献对如何将国家公园与自然保护地相衔接，以及未来自然保护地体系的设计研究不够深入。

第二，现有文献尚未意识到地方多头管理的主要原因是因为地方差异化问题，因此统一的政策设计应当是关注的重点。

第三，现有文献中关于社区协调机制多局限于对国外实践经验的总结，对于建立居民如何参与以及后续管理等问题尚未提出具体的制度设计，对于替代性机制的效用未予以证明。

第四，对我国保护地法律问题的研究大都局限于对国外法律的总结借鉴上，片面追求高位阶法律以及 “一区一法”，忽视我国国情以及立法所需成本。

为了进一步完善我国自然保护地体系，未来的研究应该分析国家公园与现有自然保护地的区别与联系，重点探讨如何将国家公园整合进入现有的自然保护地体系，使其更好地发挥生态保护作用。同时在探讨如何协调保护地与社区，环保与经济之间的关系时，要更多的结合我国的国情，不能片面借鉴国外经验，同时可以研究替代性机制与现有机制效益的比较。最后，片面强调法律的保护效力，而忽视立法成本并非明智之选，未来的研究应该更多的考虑如何完善现有法律，而非建立一个甚至多个新的法律。