对桃花江森林公园生态旅游项目PPP融资的思考

石蓝江，姚 悦，乔玉洋

（南京林业大学经济管理学院，南京210037）

1 引言

PPP融资模式是指政府吸引社会资本合作，来就共同目标达成协议，在降低风险的情况下实现利益共享的方式[1]。PPP 模式不仅可以通过调动社会资本减轻政府融资压力，还能引进先进技术，提高项目运作效率。桃花江国家森林公园生态旅游项目是湖南省唯一入选的林业领域第一批PPP试点项目[2]。由于林业领域本身的融资困难[3-4]，为了起到示范性作用从而在将来引入更多的PPP 项目，林业主管部门在桃花江国家森林公园项目的建设中，将会紧密对接财政、发改、金融机构，对项目的前期费用进行补助[5]。在这样的背景下，项目在2017 年的两次招标均以失败告终。这个中原因发人深思，对其进行分析思考具有重要的实践意义。

2 项目概况

桃花江国家森林公园建于湖南省益阳市桃江县，地处长沙至张家界之间。桃花江森林公园生态旅游PPP项目包括桃花江国家森林公园及其周边地区的开发、建设和经营。项目规划总面积175.8 km2，涉及3个国有林场和3个部分村域集体林区。项目预计增加66.67 hm2用地，总投资14.7 亿元，依托自然风貌与森林氧吧特色，致力于将整个园区打造成旅游、度假、休闲的综合体。餐饮住宿配套设施的完善也将增加外地客流量和消费，还能推广桃江县特色文化，吸引资金及产业流入。

项目合作期25年，基础设施建设期3年时间，采用BOT 模式，政府与社会资本双方出资额占比为1∶9，资本金占其中的30%，融资成本会根据银行同期基准利率向上浮动30%。ROI 按7% 的比率，采用使用者付费以及不超过65% 的政府缺口补助两者相结合的回报方式。

项目于2017 年进行了两次招标，均因社会资本参与者较少、参与热情低而以失败告终。直至2018年4月30日，社会资本采购步骤才宣告完成，中标方为江西省建工集团有限公司、中城投集团第八工程局有限公司和北京华录乐动旅游有限公司联合体。目前，合同的谈判已达成，相关的前期工作也已经准备完毕。由于中央对PPP 项目库的清理，2018 年4 月该项目暂停实施，2019 年将重新启动。

3 项目招标困境的原因分析

3.1 项目知名度较低

湖南省拥有丰富的森林旅游资源，截至2016年3 月，全省国家森林公园已达29 个。而桃花江国家森林公园2008 年才批准设立，起步时间相对较晚；更为关键的是，由于益阳市与张家界市距离较近，因此张家界森林公园与天门山森林公园都属于其周边地区相似区位和等级的森林公园。而这两者由于知名度高，更加吸引外地游客。数据表明，相比较市场上较多且较为强势的同类产品，桃花江国家森林公园生态旅游项目面临较大的市场竞争压力，未来短期收益不容乐观。此外，作为湖南省首个森林公园生态旅游方面的林业PPP融资项目，缺乏可供借鉴的实践经验和项目案例，使得该项目操作实施的不确定因素较多。因此，不少外地企业基于对该地森林资源、地形环境等客观要素的主观熟悉不足，以及对PPP 项目在林业领域运行案例的实践经验匮乏，往往会慎重考虑，不敢贸然出手。此类原因也普遍反映在全国其他林业项目上。相反，一些本地企业由于地理优势往往会对当地林业项目垄断，不利于在更大范围广泛引入竞争资金和机制。

3.2 行业风险较大、预期收益不定

由于桃花江森林公园地处丘陵地区，夏秋多旱，暑热期长，加上林内可燃物的不断累积，森林火灾发生的可能性加大。同时，森林中虫害种类繁多，成因复杂难以辨认，然而其发生与发展速度迅猛，也加大了除害的难度。此外，桃花江森林公园易受极端天气的影响，发生旱涝灾害等的情况时有发生。这些风险直接影响了桃花江森林公园生态旅游PPP 项目的预期收益。林业项目诸如此类的不确定因素，都增大了项目投资预期收益不确定的风险，让社会资本望而却步，PPP融资在林业项目上举步维艰。

3.3 资格预设不合理、准入条件偏高

分析桃花江森林公园生态旅游PPP 项目前两次预审文件对社会资本的要求，第一次预审报告中，申请人所具备净资产的最低限额是人民币8亿元，同时还应具有5 亿元以上的自有资金或10 亿元以上银行资信证明，显然条件门槛过高；第二次预审公告对投融资能力要求有所降低，净资产标准降为6亿元，同时只需拥有自有资金2亿元以上或8 亿元以上的银行资信证明，门槛依然不低。实践表明，准入条件的过高，使得相当多的企业尤其是一些投资意愿强烈的民营企业以及中小企业很难达到要求，从而失去了参与竞争的机会。

3.4 法律制度不完善、投资者权益难以保障

一方面，PPP模式在广泛铺摊、加速推进，另一方面则是国家层面的权威立法还未出台，而仅有的一些部门规章制度之间存在矛盾分歧，客观上阻碍了PPP项目的良性发展。此外，PPP项目合作期可能长达十几年甚至几十年，过长的合作年限中若有森林资源新型保护政策出台，难免会阻碍项目发展，同时长期合同中一些漏洞也更容易渐渐暴露出来，因此合同约定不清导致法律纠纷的可能性也将大大提高。项目合作实践中，也有可能发生因地方政府换届导致一些约定不被下届负责人认可的情况，这对于期限相对较长的林业PPP项目而言，在社会资本方已投入相当比例的资金情况下，其权利将难以得到法治化保障。

3.5 PPP全国清库、项目前景存疑

随着PPP 入库项目在2016 年后的大幅增加，一些新的问题也随之发生，一些地方政府仅把PPP当成变相融资工具，做出滥用PPP 模式向社会资本承诺收益回报等行为。自2017 年财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP） 综合信息平台项目库管理的通知》 起，国家开始清除大量不符合规定的PPP项目。据财政部PPP中心数据显示，截至2018 年4 月，各地累计清理退出项目库的项目多达1 695 个、涉及投资额1.8 万亿元。此后，财政部又发布了一系列文件，对金融服务企业参与PPP 项目做出了严格的规定与限制。这些都使部分企业不看好PPP项目特别是林业PPP项目的发展。

4 对策建议

4.1 利用媒体宣传，借鉴成功案例

首先，要扩大宣传，增加项目社会关注度。建议广泛借助报纸、广播、电视特别是新媒体的力量，宣传策划一些专题活动或者娱乐活动，全面提升桃花江深林公园生态旅游等林业项目对社会的宣传力、知名度和影响力。其次，要充分论证，面向专家借智借力。建议有组织地邀请PPP项目专家学者，深入研究论证座谈相关项目，科学制定实施方案，进一步营造项目实施推进的社会氛围，以此吸引社会资本对相关项目的投资热情。再次，要学习借鉴，充分复制推广外地已经成熟的实践案例。考虑到项目在本省的案例独一性，应当有针对地赴外地学习考察林业向PPP 融资的成功经验，有效避免再走弯路。

4.2 加强管理，规范行业

要切实加强森林火灾防范建设，完善森林防火预警机制和快速有效处置体系，注重森林消防设施投入和队伍实训演练，有计划地新建生物隔离带增强林火阻隔。要切实加强森林虫害防治，科学利用害虫繁殖特点使用生物防治的方法进行调节，实施易患病树种与不易患病树种适当混种，来防止病害大面积传染，平时加强对林木的种植栽培工作， 通过剪除病枝后焚烧掩埋等措施降低传染源传播。要切实加强对自然灾害与极端天气的防范应对，努力把难以避免的灾害风险降至最低，最大化维护和保障林业项目的预期收益。

4.3 降低“门槛”，优化政策

在林业项目PPP 融资培育阶段，要适当降低放宽竞标主体资格条件，积极引导促进更多企业有条件、有资格且愿意参与项目竞标。地方政府应该根据实际情况合理制定门槛，做好预算，不可盲目以央企、国资企业作为目标对象。综合考虑民营企业具有机制活、效率高等优势和落实中央精神、支持民营企业发展的实际需要，在PPP项目采购时应可以给予民营企业适当优惠政策，创造相对公平的市场环境。对业绩的相关要求也应适当做出调整。鉴于以联合体形式参与项目投标更容易达到项目要求，也可以增强竞标实力、共担项目风险，在PPP 项目社会资本采购中，联合体竞标应该成为一种常态。但需要注意的是，联合体内部之间仍需要对具体权利义务合理分配并建立利益回报机制，以减少争议产生，促进项目平稳实施。

4.4 深化认识、完善监管

一方面，要引导各级地方政府深化认识。通过专家讲座等形式学习普及PPP 融资基本知识，让政府及其工作人员科学领会PPP 融资，不仅仅是一个融资方式，更是利用社会资本高效建设完善公共服务的一种全新路径。另一方面，要完善PPP项目监管体系。既要保证PPP项目的顺利实施推进，更要防止PPP项目异化变形。PPP项目开始前期，要进行合理的事前监管有效排除一些 “伪PPP 项目”；项目运行中，监督措施机制也要全流程到位、全环节伴随、全方位构建。各个部门要各司其职，避免效率低下及权利滥用。

4.5 加快立法

对PPP进行立法是规范整个PPP运行环节的最重要一环。只有早日构建完善的法律体系，才能更好地保障公众利益，增强社会资本的信心，让他们更好地参与建设[6]。由于PPP本身涉及了多个方面的知识储备，与多个其他领域法律都具有交叉，这一特点决定了不能仅仅凭借一部法律解决所有可能出现的法律问题，而是要一套完备法律体系。尤其是PPP 项目合同多为长期合同，极易受到可变因素的影响，因此在立法时应该明确这些风险的处理机制，尽可能减轻社会资本对未来政府失信、政策变化等的担忧。

5 结语

虽然林业PPP项目的总数目前在国家整个项目库占比不多，但由于其本身具有的公益性，未来PPP模式一定会在该领域内推广应用。从此次桃花江森林公园PPP 项目 “一波三折” 的招标案例中，可以汲取一些经验和教训，也建议国家兼顾统筹各方利益，加快完善PPP立法规制，规范PPP操作流程，确保PPP项目实现最大化合作共赢。