农村土地“三权分置”改革法律实现路径研究

李鹏飞，钱贵霞

（内蒙古大学 经济管理学院，呼和浩特010021）

关键字：农村土地；三权分置；法律路径

1 引言

农村土地“三权分置”是由经济学界率先提出，是提高农村土地资源使用效率的一项重要改革。2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等重要政策文件出台，农村土地“三权分置”改革方向确立。改革重点在于承包权和经营权，提高农村土地生产效率的途径是通过搞活经营权，从而实现土地经营权的流转和抵押，最终促进规模化和专业化农地经营。这一改革涉及的利益群体和学科领域较多，只有指明农村土地改革法律实现路径，才能为改革提供强有力的法律保障。“三权分置”从经济角度可行，但是法律层面还存在许多问题，现有研究缺乏对农地改革法律实现路径系统研究，未能有效结合经济效益进行分析，因此存在一定局限性。本项研究将系统梳理三权分置改革的背景和演进路径，结合国家政策对三权分置的权利性质、内容和实现路径等问题展开研究，为推动农地改革的法律建设提供参考。

2 农地“三权分置”政策法律制度演进

农地“三权分置”改革的方向是由原有“两权分置”发展而来，具体而言就是由原来的农地所有权和承包经营权两种权利，转变为农地所有权、承包权和经营权三种权利。“三权分置”改革将土地权利划分更加细化，在保障农地产权不变的基础上，将原承包经营权中的使用、占有和收益权分离为新设的经营权，承包权的稳定起到社会保障的作用，而新设的经营权放活土地权利的同时，实现了农地经济价值的作用。农地改革是农业发展的历史客观要求，因此需理清相关政策法规的演进历程，为“三权分置”的法律实现路径提供历史借鉴。

2.1“三权分置”政策制度演进

2003年合肥市的《关于规范农村土地承包和经营流转的若干意见》，是第一份出现经营权流转概念的政府文件。2007年浙江嘉兴政府和重庆政府分别颁布了《关于加快推进农村土地承包经营权流转的意见》和《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见》，这两份政策文件均是以促进农地流转为出发点，强调放活的原则，但表达形式有所不同。2012年合肥市《关于进一步加强农村土地承包经营权流转规范管理的意见》，文中同时出现了经营权和经营使用权的概念，但并未对权利内容定义。

农业实际发展需要和各地方政府出台的相关文件推动了中央政府提出农地“三权分置”改革。2013年习近平总书记在视察湖北时，提出农村改革需重视农地所有权、承包权和经营权的关系。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等文件2014年印发，这些政策的出台表明“三权分置”改革已经被提升为国家层次的改革。为进一步推动改革落地，中央政府在全国范围内开始进行确权颁证，2015年国务院发文的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，要求修改不符合改革方向和内容的相关法律法规。地方和中央政策的演进实际上是农村经济发展客观需要的直观表现，为促进农地权利改革的深度推进，必须将政策保障上升为法律保障。

2.2“三权分置”法律制度演进

1949—1953年，《中华人民共和国土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》使农民土地权利获得合理的法律表达。1982年《中华人民共和国宪法》明确了土地公有的所有权制度，形成了二元土地结构，即城市用地归国家，而农村土地为集体所有。1986年《土地管理法》和《农业法》规定了土地使用权和所有权，并对土地登记进行了法律解释。2007年《物权法》对所有权和承包经营权的性质进行明确，土地承包经营权和农村宅基地使用权为用益物权。2010年《农村土地承包经营纠纷调节仲裁法》，实现土地流转纠纷调处、农民土地权益保障的有法可依。自2010年以来并未出台新的国家法律，为了补充农地法律细则，地方政府结合本地实际情况制定了相关地方性法规条例，如2013年湖北省人大常委会通过《湖北省农村土地承包经营条例》等。我国现行的土地产权法律法规有《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》等，但这些法律是以“两权分置”为基础对农村土地的产权问题进行了界定，并没有对“三权分置”下农村土地问题做出法律表达，易在“三权分置”改革中产生矛盾纠纷。

3 农地“三权分置”法律内在机理构造

3.1 农地“三权分置”权利结构

原有“两权分置”的土地权利结构是：所有权—承包经营权，遵循的是“所有权—用益物权”的权利结构，其中所有权是母权，承包经营权是由母权派生而来的子权，在这一点上法学界是达成共识的。在进行农地“三权分置”改革后，原有的两权变为所有权、承包权和经营权三种土地权利，其中承包权和经营权是新设权利，因此需要考虑这两种权利的生成路径问题，这是进一步研究的基础。

承包权和经营权的生成路径可以分为两种，一种是由母权所有权直接进一步产生承包权和经营权两种子权；另一种是母权所有权先派生出原有的承包经营权，然后再将承包经营权中的承包权和经营权分离。我国《物权法》表示用益物权不具备处分权限，这也就说明不能简单地将承包权和经营权的总和看作是承包经营权，因此第二种生成路径并不成立。第一种生成路径实质是在母权的基础上生成了两项独立的用益物权，这是与“一物一权”的法律逻辑相冲突的。因此，改革后不再适用原有二元框架，需重新构建权利结构体系。

3.2 农地所有权意蕴与功能重塑

农地所有权意蕴。农地所有权是其他土地权利的母权，改革以此为前提展开。《宪法》已对集体土地所有进行了解释，表明生产资料共有的经济制度，这就对农村集体对土地所有权资格进行了确定。《物权法》规定农村土地为集体所有，由集体组织代为行使集体所有权。《土地管理法》进一步明确由集体经济组织、村民委员会、村民小组或者农村集体经济组织三级管理。

现行法律所有权多是从公法加以解释，着重体现集体成员社会保障的功能。“三权分置”改革后，政策法规加强经济效率的诉求，而放活经营权的政策方向实际上赋予农民更多的自主处分权，这将会对所有权产生新的影响。土地流转和抵押功能的实现，需要对所有权的权能进行重新定义，强化所有权的母权地位，防止在流通和抵押过程中农地所有权被继续虚置，甚至受到威胁触碰农地红线。

农地所有权功能重塑。农地集体所有是“三权分置”改革的基本准则，虽然改革前后农地所有权性质并不发生改变，依然以坚持农民集体所有为核心。但“三权分置”改革在搞活经营权的同时，赋予承包人和经营人更多的权能，故容易使原已存在的集体所有权虚化问题进一步恶化，在改革中应该对所有权的权能进行重塑，加强所有权的社会保障功能，强化所有权的母权地位。

农地集体所有权应该具备依法公平分配土地的权利，并对土地用途进行监督，当出现非法生产或者常年闲置等现象时，依法享有没收重新分配收回的权利；还应具备监管权，依法对集体土地的评估、流转、抵押和生产等行为进行监管，维护市场秩序；集体具备管理审批权，农村集体享有农地经营权流转和抵押的管理和审批权；集体还应具备收益权，当农地流转产生收益时，集体依法享有部分适当收益，体现并巩固其所有权地位。集体在行使上述重塑所有权时，地位得到强化，所有权的强化实际上是对农民基本社会保障的强化，也是稳定农民承包权的根本保障。

3.3 农地承包权性质与权能构建

明确农地承包权性质。承包权概念在改革前已出现，但是并未对承包权和承包经营权进行明确划分。《物权法》第125条规定土地承包经营权是指承包经营权人对所承包经营的农地享有占有、使用和收益的权利，并且可依法进行农业生产。“三权分置”改革后的承包权应包括原承包经营权的部分权能，具体表现为承包人对承包集体土地的占有、继承、退出和处分权。在承包权定性问题上，需要考虑承包权社会保障功能，因此将其定义为成员权不能直接体现出承包人对土地的直接支配权利，更多地体现了参与和财产收益权。如果将承包权定义为用益物权，则可以体现承包人的直接支配权，并体现出强烈的排他性，避免土地随意被收回，因此分置后的承保权应为用益物权。

农地承包权内容构建。改革后承包权应该包括持续承包权、承包收益权、承包监督权、优先认购权和继续承包权等。持续承包权是指农户在依法取得承包权的期限内，依法进行经营、流转和抵押等经济活动，集体组织和其他单位个人不得随意进行干预、调整和回收土地的承包权，体现承包权的排他性；承包收益权是指，取得承包资格的农户依法享有对土地权利转让获得收益，土地征收依法获得补偿和退出承包地获得补偿的权利；承包监督权是指农户依法具有对转让经营权后，对经营人在承包土地经营活动进行监督的权利，防止发生损害土地和变更土地用途等危害承包人权利的行为；优先认购权是指，集体成员农户依法享有对集体内土地经营权认购的权利；继续承包权是指承包农户在承包期满后依法持有继续承包相同土地的权利，有利于稳定承包权起到社会保障的作用。承包权的五项权能均是从稳定农民的社会保障角度出发，内容彻底落实才能为促进搞活经营权打好基础，推动改革稳步进行。

3.4 农地经营权性质与权能构建

明确农地经营权性质。农地“三权分置”改革关键在于搞活经营权，在现行的法律体系当中并没有土地经营权的概念，因此该权利属于“三权分置”改革后新设权利，其权利性质和权能的界定也就显得尤为重要。目前经营权的权利性质争议较大，分歧主要在将经营权定义为用益物权还是债权上。用益物权性质不仅与我国大陆法体系“一物一权”的准则相冲突，而且还威胁到承包权的稳定，经营权流转到清偿能力较差的经营人手中，则极易产生威胁承包人收益和土地权利的行为。因此，应该将经营权定义为债权性质的农地权利，在发生流转时土地的使用作为标的物，经营权流出方和流入方通过签立租赁和权利转让协议的方式，进而形成一种农地债权债务关系。

农地经营权内容构建。经营权人在不改变农地集体所有和农户承包权的基础上，具有农地的占有、使用、处分和收益权。经营权当中的处分权是核心，主要是指土地经营权在存续期间，依法享有继承、转让、抵押和入股等经济行为权利，这是搞活土地权利的关键。处分权既适用于一级交易市场，同时也适用于二级交易市场，经营权可流转，但承包权资格仍保持不变，保证承包权的稳定。经营权存续期间可以进行抵押、入股或者转让等经济行为，如若发生无法清偿的情况，承包权并不受影响，当抵押经营权处分年限已满后，农民依然享有全部应有的农地权利。

4 农地“三权分置”法律实现路径

4.1 明确农地“三权分置”法律内涵

在遵循母权所有权直接生成承包权和经营权两种子权的生成路径基础上，建立“所有权—用益物权—债权”的农地权利结构。将农地经营权定义为债权性质的农村土地权利，即在农村土地发生流转时，农村土地的使用作为标的物，经营权流出方和流入方通过签立租赁和权利转让协议的方式，进而形成的一种农村土地债权债务关系。

“三权”的权能内容确定是“三权分置”改革的基本内容，本文建议所有权应包括分配回收权、监督权、管理权、收益权；承包权应包括持续承包权、承包收益权、承包监督权、优先认购权和继续承包权等；经营权应包括占有、使用、处分和收益权；经营权流转中的转包、入股、转让和互换等流转行为法律应做出明确界定，也应对处分权当中的抵押担保权能做出明确的法律表示。

4.2 调整农地“三权分置”法律制度安排

现行《农村土地承包法》未对“三权分置”做出全面的法律表达，建议将《农村土地承包法》更名为《农村土地法》，并修改相关法律法规，形成以《农村土地法》为核心，《土地管理法》、《物权法》、《担保法》以及其他相关法规相配套的完整法律体系。为了实现社会保障的目标，应调整现行法律强化所有权地位。建议新设农村集体土地管理委员会，并给予法律的身份确定，明确集体身份的认定和委员会构成的基本要求，代为行使农地所有权的部分权能，当涉及分配回收等重要处分事宜时，应举办农民集体大会，行使农地集体所有权，在农地流转和抵押时需经委员会审批方可生效，而且委员会应有权在流转时享有适当收益权，用于对农地进行监管和维护的日常开支。

4.3 健全农地经营权流转和抵押法律法规

农地经营权的抵押存在投资和金融市场风险，抵押过长易产生失地风险，因此期限应控制在10年以内，且在《农村土地法》、《担保法》、《物权法》和《土地管理法》当中应明确赋予债权性质经营权以排他性特质，在合法经营范围内，农村集体和发包方不得以任何理由强制结束流入方的经营权关系。经营权因属新设权利，需进行更为细致的法律制度设计，经营权流转和抵押是有期限限制的，因此应设定经营权的限制和退出条例，例如禁止经营人在经营土地上从事非农工作；经营人对农地造成损害时应依法对发包人进行经济赔偿；经营人或债权人可依法同发包人协商解除农地经营权流转和抵押的合同关系等。

4.4 加强配套法律政策制度建设

改革应重视政策群体的系统效用。应该健全规范土地经营权流转市场机制，构建系统健全的农地经营权流转市场，为农地权利流出方和流入方提供安全稳定的交易环境。完善经营权抵押的配套机制建设，农地经营权抵押是分离后经营权的一项重要权能，应建立全面的配套设施保障抵押权能的落实。建立合理的承包和经营权的退出机制，政府可设定一定的经济补偿，对农民脱离农村集体放弃土地的承包经营权给予一定的经济补偿，或者采用“承包期50年+自动退出”的模式实现农民向市民身份转变的平稳过渡，保证农村的“三权分置”真正惠及农民。

5 结论

基于农地“三权分置”改革的大背景，对农地权利改革分置后所面临的法律问题进行了研究分析。首先，从内涵、政策和法律制度的演进三个方面对农地“三权分置”改革的概况进行梳理；然后对“三权分置”下农地权利的内在法律机制进行了剖析，认为农地集体所有权是母权，进而派生出具有用益物权性质的承包权和债权性质的经营权，并对所有权的权能进行了重塑，同时也定义了新设的承包权和经营权的权能内容。所有权应包括分配回收权、监督权、管理权、收益权，承包权应包括持续承包权、承包收益权、承包监督权、优先认购权和继续承包权等，经营权应包括占有、使用、处分和收益权。最后，在“所有权—用益物权—债权”的农地“三权分置”权利结构关系下，本文提出保障实现改革后农村土地“三权”权能的法律实现路径。应该将新设的《农村土地权利法》作为改革后“三权分置”的主体法律，对“三权”的权利定义、性质和内在法律关系做出明确法律语句表达，还应重点修改调整现行的《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》和《担保法》等相关法律条文，具体细致的建立农地所有权、承包权和经营权法律法规体系，重视经营权流转和抵押相关配套法律制度的建设，明确承包和经营权流转抵押的期限，建立合理稳健的退出机制，从而确保农地“三权分置”改革的稳步推行。