政府间事权与支出责任划分的理论与现实分析——兼论目前政府间事权和支出责任划分研究存在的局限及出路

●李 森 李聪慧 刘 旭

政府间事权和支出责任的划分是合理划分政府间财政管理权限、协调政府间财政分配关系的核心内容，是完善国家治理结构、强化政府执政能力的基础性工程，对全面深化改革具有先导示范效应。党的十九大报告明确提出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，但受历史和现实多种因素的制约，我国政府间事权和支出责任的划分还存在诸多亟待解决的问题。分析问题的表现形式及成因并提出解决的对策建议，是做好新时期财政工作、强化政府公共服务能力的客观要求。

一、政府间事权与支出责任划分的理论分析

（一）政府间事权和支出责任划分的几种状态

政府事权通常是指政府提供公共产品、管理公共事务的权力和职责。政府支出责任通常是指政府为完成事权职责而需履行的资金筹集、支付和管理的责任。二者相互联系又相对独立。无论政府间事权划分还是支出责任划分，“权责清晰”都是理想状态，这便于不同级次政府各司其职、各负其责。从理论上讲，与政府间事权和支出责任划分“权责清晰”相反的状态就是“权责模糊”。假定事权和支出责任划分都存在“清晰”和“模糊”两种状态，那么二者搭配组合就有四种状态 （如图1所示）：一是事权和支出责任划分都能做到清晰，如图1中A区域所示。显然这是一种理想状态，是政府间事权和支出责任划分所追求的最优目标；二是事权和支出责任划分都模糊不清，如图1中C区域所示。这是最为糟糕的状态，是政府间事权和支出责任划分所应尽力回避的局面；三是事权划分清晰但支出责任划分模糊，如图1中D区域所示；四是事权划分模糊但支出责任界定清晰，如图1中B区域所示。这两种情况反映的是政府间事权和支出责任划分在一个方面做得比较到位，另一方面还存在很大改进余地的情况。通常，事权划分是支出责任划分的基础和前提，在事权划分清晰的基础上有助于实现支出责任明确界定，因此第一种情况是可能出现的；受种种因素制约，在事权划分清晰的前提下，支出责任划分也可能没有界定清楚，即第三种情况也可能出现；在事权划分模糊的前提下，支出责任划分模糊不清是大概率事件，即就实现的可能性而言，第二种情况要比第四种情况大得多。

政府间事权和支出责任划分明晰是合理划分政府间事权和支出责任的必要条件，并不是充分条件。在政府间事权和支出责任明晰划分的基础上，不同级次政府承担各自应该履行的事权和支出责任，做到各司其职、各负其责，这就实现了政府间事权和支出责任划分的 “对位”；反之，某级政府承担的事权和支出责任若应是其他级次政府应履行的事权和支出责任，则即便划分明晰也仍然是不合理的，此之谓政府间事权和支出责任划分的“错位”。由于不同级次政府间事权和支出责任划分都存在“对位”和“错位”两种情况，那么二者搭配组合就存在四种状态（如图2所示）：一是事权和支出责任划分都做到“对位”，如图2中A区域所示，这是理想状态；二是相反的情况，即事权和支出责任都“错位”，如图2中C区域所示；三是事权划分“对位”但支出责任划分“错位”，如图2中D区域所示；四是事权划分“错位”但支出责任划分“对位”，如图2中B区域所示。由于事权划分通常是支出责任划分的基础和前提，所以在事权划分错位的前提下通常难以实现支出责任划分的对位，所以第四种情况一般不大可能出现，而其他三种情况的出现都是可能的。

图1 事权和支出责任划分状态示意图

图2 事权和支出责任匹配情况示意图

（二）如何实现政府间事权与支出责任划分的理想状态

划分政府间的事权和支出责任如何做到明晰且“对位”而不是“错位”需要明确基本原则。早在十九世纪末英国财政学家Bastable（1892）就提出了受益、行动和技术三原则。近年来，我国的研究者也提出了一系列的划分原则。比如楼继伟（2013）认为应以外部性、信息复杂程度、激励相容三原则进行政府间事权和支出责任划分；马万里（2018）认为根据经典的财政分权的理论框架，政府间事权和支出责任划分通常要遵循信息优势、规模经济与满足辖区民众偏好的原则。但原则只是为政府间事权和支出责任划分是否合理提供判定标准，其本身并不是可行的划分方法。通常认为，依据上述原则，根据公共产品的受益范围来划分政府间的事权和支出责任，做到不同级次政府及同一政府级次不同地方政府提供的公共产品的受益范围能与其辖区范围吻合，是政府间事权和支出责任划分的理想状态。美国财政学家奥茨认为，在这一状态下，政府提供公共产品和服务具有信息优势，对民众偏好会更为熟悉和了解，有利于合理确定公共产品供给水平和资金筹措方式，他称之为“公共产品供给的完美对应”。阿尔波特·布雷顿将这种政府辖区范围与公共产品消费群体范围的对称称为“完美映射”。曼库尔·奥尔森则概括为“财政对等原则”（奥茨，2012）。这一状态之所以备受推崇，归根结底是因为其能充分体现效率和公平两大原则（不同研究者所提出的政府间事权和支出责任划分原则尽管条目及表述不同，实质都是围绕效率和公平两大原则展开）。所有的经济活动包括财政活动都要处理两个方面的关系：一是人与物的关系，为此应体现效率原则；二是人与人的关系，为此应体现公平原则。如果政府间事权和支出责任划分的结果能保证公共产品受益范围与政府辖区范围相对应，那么这两大原则都可以得到充分体现。首先，从效率角度分析，在该条件下，政府在掌握公共产品的需求信息方面具有比较优势，其可相对充分地掌握、了解辖区民众需要消费什么种类的公共产品，需要消费多少以及民众所希望的公共产品供给方式，而其上级政府或下级政府则相对不具有这方面的信息优势。对其上级政府来说，该公共产品的受益范围只能是其辖区范围的一个组成部分，所以上级政府在掌握需求信息方面存在“偏好误识”（美国学者特里西据此论证了由地方政府通过分权方式提供公共产品的必要性、合理性）的可能性较大，由其负责提供该公共产品，则公共产品供给的种类、规模及供给方式与民众需求相对更容易脱节，从而不能体现效率原则。对其下级政府来说，该公共产品的受益范围就超出其辖区，存在效益外溢，虽然其在掌握自己辖区民众需求信息方面并不处于劣势，但是作为利己主体其毕竟有着相对独立的经济利益，其对自己辖区外民众的需求信息通常不会予以足够关注，换言之，其在作出公共产品供给决策时，通常不会考虑外溢的效益，由此导致从社会角度考察，该公共产品供给量会偏少，资源配置的边际收益会大于边际成本进而导致效率损失。因此，若公共产品的受益范围与某一政府的辖区范围吻合，由其承担该公共产品供给的事权和支出责任是符合效率原则的。其次，从公平角度分析，若公共产品的受益范围与某一政府的辖区范围保持对应，那么由其承担提供该公共产品的事权和支出责任，并在辖区内分担该公共产品的生产成本，也符合利益获取和成本分担对称的公平原则。这与私人经济部门中私人产品生产提供的等价交换原则类似。若由受益范围只涵盖其部分辖区的上级政府提供，由其在辖区内“一刀切”地分担成本，会导致并没有从该公共产品消费中得到效用和满足的辖区成员来分担生产成本的情况，这会使公共产品利益获取与成本分担脱节；若其在分担公共产品生产成本时要体现受益原则，就需要掌握该公共产品在辖区内的效用分布状态，显然这需要付出相对多的信息搜集整理成本，相对受益范围与辖区范围重合的下级政府在效率方面明显就处于劣势。若由公共产品受益范围超出其辖区范围的下级政府提供，即便其可以严格按照该公共产品在其辖区内的效用分布状况来分担成本，但由于效益外溢，辖区民众分担的成本会大于其从公共产品消费中得到的效用和满足，由此也会导致利益获取与成本分担的脱节。因此，若政府的辖区范围与公共产品的受益范围重合，由其承担该公共产品供给的事权和支出责任既符合效率原则，也符合公平原则，这应是政府间事权和支出责任划分所应追求的理想状态。

（三）实现政府间事权与支出责任划分理想状态所要求的假定条件

实现政府间事权和支出责任划分的理想状态需要严格的假定条件，即按照受益范围大小不同所划分的公共产品的受益层次与政府级次应保持严格对应关系。如果公共产品受益范围层次与政府级次正好相等，则划分政府间的事权和支出责任就会轻而易举，只需要对号入座，保证政府辖区范围与公共产品受益范围重合即可。但是，公共产品受益范围的层次受自然、历史、社会、政治、经济等多种因素的制约而极其复杂，呈现明显的多样性特征。虽然有些公共产品的受益范围可以人为调整，但也有相当数量的公共产品的受益范围并不以人的主观意志为转移，即公共产品的受益范围并不完全可控。从整体看，其多样性特征事实上难以改变。相对公共产品受益范围多样性所表现出来的客观性，政府级次设置似乎有较大调整余地，即在特定国家特定历史发展阶段，政府级次设置可以多一点，也可以少一点，似乎有一定选择空间，但并不能由此认为政府级次设置可以完全主观随意。因为政府作为一种制度安排，仅从经济学角度考察，其存在的意义集中体现为可以降低公共产品供给的交易成本。根据已有成果，政府之所以级次化是因为由此可以实现公共产品供给交易成本的节约，其是通过纵向交易替代横向交易，但随着政府级次的增加，政府间边际纵向交易成本递增，边际横向交易成本递减，政府级次会在二者相等时实现均衡（李森，2009）。从这个意义上讲，政府级次总是有限的。现实中，我国有五级政府在世界范围内看已经是偏多的。因此，寄希望于通过增加政府级次并使之与公共产品受益范围的多样性保持一致事实上不可能做到，于是现实中政府间事权和支出责任的划分就不能不受公共产品受益范围的多样性与政府级次有限性矛盾的制约（李森，2017）。本文认为，该矛盾是制约政府间事权和支出责任划分的根本矛盾，所有的政府间事权和支出责任划分问题应围绕如何协调这一矛盾而展开。

二、我国政府间事权与支出责任问题研究存在的局限

（一）侧重于不同级次政府间事权和支出责任划分研究，对同一级次不同地方政府间事权和支出责任划分研究较为忽视

从理论上讲，政府间事权和支出责任的划分包括两层含义：一是不同级次政府间的事权和支出责任划分，二是同一级次不同地方政府之间事权和支出责任的划分。前者可视作政府间的纵向分权，后者可视作政府间的横向分权。对政府间事权和支出责任划分作这样的区分具有重要的理论意义，因为其涉及研究政府间事权和支出责任划分问题的基本思路。从逻辑上讲，现实中金字塔型的多层级的政府是从单一层次的政府发展演变而来的，因此追根溯源，最初的政府间事权和支出责任划分应是同一级次不同政府间的事权和支出责任的横向划分。显然，这样的事权和支出责任划分是以公共产品的受益范围超出某一政府的辖区范围为前提的。因为如果公共产品的受益范围局限在一个政府辖区之内，这样的公共产品生产提供就和其他政府没有关系，这自然就成为该政府的专有事权。在公共产品的受益范围超出一个政府辖区，比如涉及两个政府时，那么该公共产品的生产提供就需要在两个政府间划分事权和支出责任。由于政府并没有级次化，二者地位平等，因而就需要二者通过谈判协商来解决该公共产品的提供方式。显然，这就需要付出一定的交易成本。该交易成本的大小和参与交易的政府数目正相关，而参与交易的政府数目则受制于公共产品的受益范围和政府辖区范围。如果公共产品的受益范围足够大，涵盖多个政府辖区，那么多个政府间的交易谈判协商就要付出较高的交易成本。为了节约交易成本，多个政府会通过自下而上授权的方式成立高一层次的政府（李森，2009）。这对政府间事权和支出责任划分带来的启示是，若某一公共产品的受益范围局限在某一政府辖区之内，应由该政府承担相应事权和支出责任；对受益范围超出该政府辖区，即存在效益外溢的公共产品，若效益外溢程度不高，涉及政府数目较少，就可以通过政府间的协商谈判来实现成本分担，因此仍然需要由该政府承担相应的事权和支出责任。如果效益外溢程度高，涉及政府数目较多，通过政府间协商谈判成本代价过于高昂，就需要由上级政府承担相应的事权和支出责任。从这个角度讲，“外溢共担、超负上移”的政府间事权和支出责任划分思路（李春根、舒成，2015）是有道理的。较之自上而下的“上级主导、层层下放”的思路，既“有利于发挥基层地方政府的信息优势，又赋予高层政府裁量、监管的权力，符合因地制宜、分工合作的原则要求”（于树一、周俊铭，2018）。这意味着，政府间公共产品供给的事权和支出责任划分，应遵循“就近一致”原则（李森，2017）：若其受益范围超出了某一政府辖区，但仍然相对接近该政府辖区，即效益虽然外溢但并不严重，则仍需要由该政府承担相应的事权和支出责任；若受益范围远超该政府辖区，相对更接近上级政府辖区范围，则应由上级政府承担相应的事权和支出责任。根据该原则，着重强调中央政府和省级政府之间的事权和支出责任划分，认为这一层面的划分是总体意义上政府间事权和支出责任划分起点的观点（寇明风，2015）也并不是不可取。只要按照“就近一致”原则划分政府间事权和支出责任，“自上而下”的思路与“自下而上”的思路应该可以实现同样的结果。

（二）强调明确各级政府财政的支出分担比例，忽视从规范意义上划清政府间的事权和支出责任的重要性

已有的文献一般认为中央政府和地方政府的专有事权及相应的支出责任划分是比较容易界定清楚的，在这方面若存在政府间事权和支出责任划分的“错位”也比较容易纠正和解决。相对棘手的问题主要集中在共有事权和支出责任划分方面。根据中国财政科学研究院2017年的 “地方财政经济运行”东部、西部、东北调研组的调研结果，各地出台的事权划分方案共同事权较多，通常都是一个很长的单子（中国财政科学研究院调研组，2018）。虽然2018年1月国务院出台 《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》对八类基本公共服务在中央与地方之间的支出分担比例做了明确规定，但据统计：全国有21个省（自治区、直辖市）对省与市县共同财政事权的支出责任划分只是进行了原则性规定，并没有明确指出各级政府支出责任的分担比例，文件只是笼统提出基本公共服务可参照国家制定的全国统一标准及省以下政府应承担的比例，由省级政府规定省与市县共同承担支出责任的分担比例（崔军、陈宏宇，2018）。固然，划清政府间的事权和支出责任需要明确各级政府财政在共同事权方面的支出分担比例，但是明确了支出分担比例并不意味着就划清了政府间的事权和支出责任。毕竟，应然意义上的政府间事权和支出责任划分不可等同于实然意义上的政府间事权和支出责任划分。从实然的角度考察，财政支出的政府级次结构数据非常详尽，据此可以很容易地计算出不同级次政府在基本公共服务领域的支出分担比例。如果把政府间事权和支出责任划分的主要任务仅理解为明确各级政府财政的支出分担比例，实际就是在用实然意义上的政府间事权和支出责任划分替代应然意义上的政府间事权和支出责任划分。这会使政府间事权和支出责任划分沦为形式游戏而失去其本来所应具有的意义。

（三）依据政府间财权和财力分配格局来设计政府间事权和支出责任划分

政府间事权和支出责任的划分与政府间财权和收入的划分是有联系的，离开了政府间财权和收入的划分，政府间事权和支出责任的划分就难以贯彻落实，但二者具有相对独立性。依据公共经济学的基本原理，市场经济条件下财政收支关系的处理首先要强调“量出为入”而不是“量入为出”，即需要通过分析哪些问题市场解决不了或解决不好，需要由政府来解决，进而确定政府财政支出规模，然后根据政府财政支出规模来确定财政收入规模，由此可以避免财政收入筹集过程中的盲目性。与此相对应，协调政府间事权和支出责任划分与政府间财权和收入划分的关系，也需要先划分政府间的事权和支出责任，再划分政府间的财权和收入。当然，政府间事权和支出责任划分并不直接决定政府间财权和收入的划分。为了实现强化中央政府宏观调控能力的目标，中央与地方政府间的财权和收入划分往往与中央与地方之间的事权和支出责任划分形成不对称的格局，即支出的大头一般在地方而收入的大头一般在中央，地方政府需要依靠中央政府的转移支付才能顺利实现其职能。反过来，政府间财力分配格局也不应成为影响和制约政府间事权和支出责任划分的一个重要因素。一项公共产品和服务到底应由哪一级政府或由不同级次政府共同承担事权和支出责任，主要取决于公共产品的性质及各级政府所具有的比较优势。公共产品的属性是划分中央政府和地方政府事权的基本依据（王浦劬，2016）。但是已有的文献已在自觉或不自觉地突出和强调政府间财力分配格局对政府间事权和支出责任划分的影响。比如有的文献把一级政府在履行事权和支出责任时缺少足够财力的情况概括为政府间事权和支出责任划分 “下马拉大车”式错配（李苗、崔军，2018），这显然是把政府间事权和支出责任划分与政府间财权和收入划分两个相对独立的问题混在一起，把政府间财权和收入划分看作影响政府间事权和支出划分的重要因素甚至是组成部分。我国1994年开始推行的分税制改革意在强化中央财政宏观调控能力，随着财权逐渐向上集中，事权和支出责任重心逐渐下移（于树一、周俊铭，2018）。高层政府“事少钱多”、低层政府“事多钱少”的财政匹配困境（冯兴元、李晓佳，2005；郑培，2012；寇明风，2015）的确对政府间事权和支出责任划分构成了现实约束，但如果问题是出在财权向上集中而不是出在事权和支出责任重心下移，那么通过上收事权和支出责任来缓解地方财政支出压力并以此作为划分政府间事权和支出责任的一个思路显然并不合适。虽然随着经济发展和技术进步，财政事权外部性日益明显而信息处理难度降低，事权确有向中央政府和地方高层政府集中的趋势（李俊生、乔宝云、刘乐峥，2014），但地方政府特别是基层政府在提供地方性公共产品特别是小受益范围的地方性公共产品方面所具有的信息优势使得我们必须对上收事权和支出责任的做法保持足够谨慎。毕竟，从思路上讲，依据政府间财权和收入分配格局来设计、划分政府间事权和支出责任的做法属于“本末倒置”。

（四）侧重政府间事权和支出责任划分的技术性研究而忽视政府间事权和支出责任划分所需要的制度基础和制度保障

政府间事权和支出责任的划分涉及一系列方式、方法的选择，的确是一个技术性问题，但其并非仅仅是一个技术性问题。科学、规范、合理的政府间事权和支出责任划分离不开特定的制度基础和制度保障。如果忽视制度因素的重要性，即便设计出合适的政府间事权和支出责任划分方案，在实践中也难以贯彻落实或者即便可以勉强贯彻实施，在具体的推行过程中也会走样。中国财政科学研究院调研组发现，临时性政策导致的支出责任承担问题及上级事权由下级政府承担支出责任的问题应引起重视。比如天津市的煤改清洁能源项目，虽然事关整个区域的生态环境保护，理应由市级财政承担主要支出责任，但天津市本级承担的并不多，主要的支出责任由区级财政承担，由此加剧了基层财政困难并可能引发基层财政风险；区级财政并不需要承担支出责任的武警和消防支出，区级财政每年也要拿出一大笔资金（中国财政科研研究院2017年“地方财政经济运行”东部调研组，2018）。这表明包括政府间事权和支出责任划分在内的财政分权并不仅仅是技术性问题，其需要通过设计、制订合适的制度来约束、规范有关主体的行为才能实现协调运作，但目前的研究对此并未给予足够重视而把主要精力用于研究政府间事权和支出责任划分的方式、方法。这表明目前的研究在一定程度上还残留着第一代财政联邦制理论的痕迹，侧重研究政府间分权的方式、方法等技术性问题。第一代财政联邦制理论“以一般的方式奠定了一个有关财政职能在不同级次政府间的划分以及适用于履行这些职能的财政工具的规范框架”（Oates，1998），但第二代财政联邦制主义更多地侧重于制度研究，其提出了联邦制需要解决的两个制度设计难题：一是要有效阻止中央政府忽略较低级政府过于集权而破坏联邦制；二是要有效阻止组成单位通过搭便车和其他不合作行为过于分权而破坏联邦制（钱颖一、温格斯特，2003）。其强调联邦制作为一种制度必须能够自我实施。这对研究新形势下政府间事权和支出责任划分问题是有启示和借鉴意义的。在我国地方政府领导人名义上由人大选举产生但实际上却主要由上级政府和组织任命的制度框架下，公共支出的过度地方化将是难以避免的结果：从国际间横向比较可以发现，无论是联邦制国家还是单一制国家，其联邦或中央政府支出占总支出比重均高于中国（马海涛、任强，2015），而且随着时间推移，我国中央支出所占比重在逐渐下降（马万里，2018）。

（五）侧重对事权和支出责任所涵盖的公共产品和服务的具体内容进行整体划分而忽视对事权和支出责任划分进行结构分析

从理论上讲，划分政府间的事权和支出责任首先需要明确界定事权和支出责任的内涵和外延。据考证，理论界虽然对事权的理解并不完全相同，但大致可分为两种观点：一是“责任说”，认为事权是政府应承担和履行的提供公共产品和服务的任务和职责；二是“权力说”，认为事权是政府提供公共产品、管理公共事务的权力（李苗、崔军，2018）。因为权力总是与义务、责任相联系，因此这两种观点并无本质区别。而支出责任则通常被界定为政府为完成事权职责而需要履行的资金支付和管理责任 （徐阳光，2014）。这样的定义显然是对事权和支出责任所进行的整体意义上的界定，并没有对事权和支出责任进行结构分析。事实上，无论事权还是支出责任都体现为一组权力或一组责任 （英语对应的单词应采用复数形式，即rights和responsibilities）。而目前的研究对这样的一组权力和责任所包含的具体内容并没有进行深入分析。因此，在实践中只能按照公共产品和服务的种类来划分政府间的事权和支出责任，依据公共产品的具体性质和各级政府所具有的比较优势来分别确定特定种类的公共产品和服务到底应由哪级政府承担，进而界定为特定级次政府的专有事权，并明确“谁的事权谁承担支出责任”。这种思路下专有事权的界定是明晰的，也符合公平和效率原则，但对于需要由多级政府共同承担的事权和支出责任，这种思路就无助于问题的解决。在事权和支出责任作为一组权力和一组责任所包含的具体内容没有被清楚界定的前提下，会出现事权和支出责任划分不清的结果。事实上，目前地方政府对基本公共服务在政府间的事权和支出责任划分只是作出原则性规定而没有给出具体分担比例，这与对事权和支出责任的具体构成没有被清楚界定有直接关系。因为从结构考察，事权和支出责任的对应关系较为复杂。政府间事权和支出责任的划分不仅是整体意义的划分，还需要保持结构对应关系。以义务教育事权为例，其至少包括行政管理事权、经费管理事权和教育教学研究与业务指导事权三大组成部分，其中的每项权力还可以进一步细分，比如教育行政管理事权可以细化为教育规划事权、办学标准事权、办学行为规范事权、教学内容管理事权；学校经费管理事权可细化为人员经费管理事权、公用经费管理事权、基本建设经费管理事权、学生资助经费管理事权、教材经费管理事权（李祥云、卢跃茹、雷玉琪，2018）；支出责任也可以划分为支出的筹资责任、决策责任、执行责任、监督责任等，其中的每项责任也可以进一步细分。在不同级次政府间划分义务教育事权和支出责任，客观上需要根据事权和支出责任的具体构成内容逐项划分，在此基础上才可明确不同级次政府财政的分担比例。显然这是一个非常繁琐细致的工作，不可能一蹴而就。

三、我国政府间事权与支出责任划分存在的问题及原因分析

（一）我国政府间事权和支出责任划分存在的问题

1、政府与市场的关系尚未完全理顺，政府作为整体所应承担的事权和支出责任没有明晰界定导致政府间事权和支出责任的划分还缺少坚实基础。所有的经济活动按照目的不同可以分为两大类：一类是满足公共需要的经济活动；另一类是满足私人需要的经济活动。对前者而言，政府应发挥主导作用；对后者而言，市场应发挥基础性和决定性作用。这是由政府和市场二者的比较优势所决定的。一般而言，政府相对市场在满足公共需要，生产、提供公共产品方面具有比较优势；而市场在满足私人需要，提供私人产品方面则具有比较优势。因此，在市场经济条件下，处理政府与市场关系的基本原则就是发挥二者的比较优势，让二者各司其职、各负其责，通过相互协调、相互配合来完成社会总的资源配置任务。但是，由于公共产品和私人产品之间并不存在泾渭分明的界限，大部分产品实际是兼具公共产品和私人产品双重属性的混合产品，并且混合产品的性质随着时间推移也处于动态变化调整过程中，所以，在实践中要理顺政府与市场的关系并不是轻而易举的事情。在一定领域和一定程度上，我国政府的“越位”问题还存在，一些本可由市场调节或社会提供的事务，政府财政包揽过多，比如行政手段干预价格、竞争性行业实行垄断经营、公共产品供给市场参与度不足以及政府政策的市场化导向不足等就表现得较为明显和突出（楼继伟，2013）；另一方面，虽然经过多年改革调整，政府的“缺位”问题已基本解决，但在义务教育、医疗服务、环境保护、食品药品监管等民生公共服务领域，“不到位”的问题仍然较为突出。比如对财政性教育经费占GDP比重进行国际比较，可以看出我国距离世界平均水平还有较大差距 （闫坤、于树一，2013）；在社会贫富差距拉大影响社会稳定的背景下，政府公平收入分配的力度还应加强 （楼继伟，2013）；在发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，政府对宏观、中观和微观层次资源配置的调节还需优化，等等。总之，政府作为整体所应承担的事权和支出责任尚未清晰界定，这为清晰划分政府间的事权和支出责任带来一定难度。

2、政府间的事权和支出责任划分所存在的问题大体可分为划分清晰条件下的“错位”和划分不清晰条件下的“不匹配”两种情况。前者是指政府间事权和支出责任虽然做到了明晰界定，但应该由中央或高层政府承担的事权和支出责任却由地方政府或基层政府承担；或反之。这又可分为整体性错位和结构性错位两种情况。所谓整体性“错位”是指事权和支出责任划分虽然归属错位但二者并不脱节，比如界河保护、跨流域江河治理、跨地区污染防治、海域治理、食品安全等本应由中央承担的事权和支出责任却由地方承担；本应由地方承担事权和支出责任的地方公共服务供给，从区域性重大基建项目到农村厕所改造却由中央承担（楼继伟，2013）；至于有的文献提到的上级“点菜”又“给钱”的情况（李苗、崔军，2018），如果上级“点菜”涉及的公共产品是受益范围远小于其辖区范围的地方性公共产品，则这样的做法也属于所谓的整体性“错位”，即事权和支出责任划分归属都存在问题。如果涉及的是大受益范围的公共产品，则并不存在“错位”问题，而更可能体现为上级委托下级办理有关事务。所谓结构性“错位”是指事权和支出责任的划分有一个方面归属正确而另一个方面归属有误。这表现为两种情况：一是事权划分合理但支出责任划分存在问题：比如跨区域重点工程建设已确定为上级政府事权，但却要求下级政府承担支出责任（申学锋，2015）；中央对教育、科技、水利、农业支出增长比例及所占比重做出规定属于中央事权但却让地方承担支出责任（白景明、朱长才，2015）；用于提供地方性公共产品的专项转移支付也属于这种情况。作为地方性公共产品，事权划归地方理所当然，但由中央承担支出责任显然并不合适。二是支出责任划分合理但事权划分存在问题。比如有的文献提到的上级“点菜”不“给钱”的情况（李苗、崔军，2018），如果上级“点菜”涉及的公共产品受益范围远小于其辖区范围，则不“给钱”是合适的（支出责任本应由下级政府承担），但上级“点菜”并不合适，即事权划分存在问题。如果涉及的是大受益范围的公共产品，则属于事权划分并不存在问题但支出责任划分存在问题的前一种情况。

后者是指不同级次政府共同承担的事权和支出责任彼此之间划分不清。在政府提供的公共产品和服务中，除国防、外交等公共品由中央政府独立承担事权和支出责任外，大部分公共产品和服务比如社会保障、公共卫生、教育等需要由中央和地方共同承担事权和支出责任（卢洪友、张楠，2015）。不同级次政府在机构设置和职能界定上的高度一致而表现出的“上下一般粗”的“职责同构”（朱光磊、张志红，2005；贾康、苏京春，2016）使得政府间事权和支出责任划分更多地体现为不同级次政府对同一事务管理权限的划分和支出比例的分担，相当多的事权和支出责任需要中央与地方共同承担（寇明风，2015），但对中央和地方及地方各级政府共同承担的事权和支出责任，到底各级政府应承担多大的比例和支出份额缺少明确界定。从整体上看，我国政府间事权和支出责任划分所存在的问题主要体现为第二类问题，第一类问题所占比例不大。这主要是因为第一类问题直接违背政府间事权和支出责任划分的基本规律和原则，所以解决的迫切性体现得非常明显，而且解决的路径和方法也相对简单明了。尽管解决起来有一定难度，但基本思路是清楚的，即全国性公共产品应由中央政府负责提供并承担相应的事权和支出责任；地方性公共产品应由地方政府负责提供并承担相应的事权和支出责任，进而依据地方性公共产品受益范围的大小由不同级次地方政府根据自己辖区范围与公共产品受益范围吻合程度分别界定，以便各级政府各司其职、各负其责。第二类问题是我国政府间事权和支出责任划分所需要解决的主要问题。这类问题并不直接违背政府间事权和支出责任划分的基本规律和原则。从理论上讲，这些事权和支出责任的确需要由中央到地方以及地方各级政府共同承担，需要解决的是各级政府应承担的比例和份额的明晰界定问题。相对第一类问题，性质没有那么严重，解决的迫切性也远不如第一类问题那么高，所以长期以来没有得到足够重视和有效解决，出现了“剪不断、理还乱”的局面。在财政实践中，由于这种事权和支出责任在各级政府间划分不清晰，各级政府事实上难以做到各司其职、各负其责，导致财政运作效率的低下和公平原则难以充分体现，因此成为当前深化改革所必须解决的重大问题。而要解决这一问题，首先要探求问题的成因，成因不清楚，不可能拿出合适的解决办法和对策。

（二）政府间事权和支出责任划分问题的成因

1、政府作为整体所应承担的事权和支出责任难以明晰界定的原因。这可概括为两方面：一是大部分公共产品表现为混合产品，这为协调政府与市场的关系带来一定难度。如果所有的产品都可以泾渭分明地划分为公共产品和私人产品，那么协调市场与政府的关系就变得非常简单，发挥二者的比较优势，由市场配置资源生产提供私人产品、满足私人需要；政府配置资源生产提供公共产品，满足公共需要即可。但是在现实中，大部分产品实际是兼具私人产品和公共产品双重属性的产品，并且产品的性质随着时间推移、技术进步还处于动态的变化发展过程中，所以清晰界定政府作为整体所应承担的事权和支出责任事实上有一定难度。二是体制转轨因素加大了界定政府作为整体所应承担的事权和支出责任的难度。我国在传统体制下，政府完全替代市场在资源配置中发挥主导作用，其不仅生产提供公共产品、满足公共需要，而且事实上也生产提供私人产品、满足私人需要，政府的职能范围呈现“大而宽”、无处不在、无所不包的特征。虽然随着向市场体制转轨和市场经济体制框架的基本构建完成，政府已越来越多地从市场有效作用领域退出，政府与市场的关系在逐步理顺，但由于历史原因所导致的政府“越位”和“缺位”问题仍然没有完全得到解决。

2、政府间事权和支出责任划分不明晰的原因。这可概括为以下方面：第一，受公共产品受益范围多层次性与政府级次有限性矛盾的制约。公共产品的受益范围有大有小，最大受益范围可以涵盖全体社会成员，最小受益范围可以仅涉及两个社会成员。公共产品受益范围的多层次性体现得非常明显，而政府级次却只有五级，这使得按照公共产品的受益范围划分政府间的事权和支出责任，做到公共产品的受益范围与政府辖区范围重合只是偶然的、个别的情况，大部分公共产品的受益范围会与政府辖区范围不重合，这部分公共产品的供给往往体现为不同级次政府的共同事权。相对受益范围与政府辖区范围重合的公共产品供给的事权和支出责任划分，其难度明显加大。第二，受划分政府间事权和支出责任传统思路的制约。长期以来，我国一直采取按照隶属关系来划分政府间的事权和支出责任。中央政府负责中央级的行政、立法、司法、党派、社会团体、中央级的科学、教育、体育、文化、卫生及企业支出，而地方各级政府分别负责地方各级行政、立法、司法、党派、社会团体、地方各级的科学、教育、文化、卫生及地方各级企业所需支出。从形式上看，由于政府级次划分及部门、单位的隶属关系非常明确，所以各级财政的支出责任也就明确划分了。仅从支出安排的角度看，政府间支出责任的划分还是明晰的，否则财政支出就无法顺利安排，但由此所造成的负面影响是，各级政府事权高度重叠，比如教育、文化、卫生等公共产品和服务从中央到地方各级政府都掌握一定的事权。在按照部门、单位隶属关系划分支出责任的时候，虽然可以明确各级政府财政的支出方向，但并不一定能合理划分不同级次政府间的支出比例。若每级政府所属的部门、单位提供的公共产品和服务的受益范围都和该级政府的辖区范围完全吻合，那么按照隶属关系划分政府间的事权和支出责任则不仅可以保证支出方向明确，而且事权划分也是合理的，但这一假定条件在现实中并不具备。第三，受政府间权力划分关系的制约。我国有关法律、法规规定，各级人民代表大会是权力机关，各级人民政府是权力机关的执行机关，需要对权力机关负责，但同时还规定，下级人民政府同时也要对上级人民政府负责，接受上级人民政府的领导，办理上级人民政府交办的事务。从整体意义上分析，这就为上级政府把支出责任推给下级政府提供了条件。这可以解释为何在我国五级政府中，越是到基层，承担的事权和支出责任压力越大，即出现所谓的事权层层下划。从结构意义上考察，这会强化政府有关职能部门自上而下的“条条管理”，可以解释为何诸如义务教育、社会保障、三农问题、生态环境等新增事权的制度设计大多采取自上而下的命令形式，并以“上级决策、下级执行，经费分区域分比例负担”的原则维系，即通常戏称的“上面点菜、下面买单”。

四、划分政府间事权和支出责任的建议

（一）应明确政府作为整体所应承担的事权和支出责任，理顺市场与政府的关系，这是合理划分政府间事权和支出责任的前提

市场的比较优势在于生产提供私人产品、满足私人需要；政府的比较优势在于生产提供公共产品，满足公共需要。因此，协调政府与市场的关系需要发挥二者的比较优势，实现政府从市场有效作用领域退出。这主要涉及国有企事业单位改革和政府投资领域界定两大问题。对于国有企业，如果其生产私人产品，满足私人需要，原则上应从市场有效作用领域退出，通过深化国有企业改革，使之成为政府弥补、纠正市场失效的一种手段和工具；同时要严格控制政府投资的范围和领域，原则上不在市场有效作用领域从事竞争性项目投资，政府可以从事市场失效领域的公益性项目投资，也可以从事市场部分失效领域的基础性项目投资，这可为私人资本投资创造条件。当前，在国有企业改革和政府投资体制改革基本到位的前提下，应把深化事业单位体制改革作为理顺市场与政府关系的重要突破口。整体而言，事业单位与国有企业不同，其处于市场部分失效的领域，提供的是混合产品，在一定程度上具有公共产品的属性，所以随着经济体制的转轨，事业单位表现出的问题不如国有企业那么严重，因此在国有企业改革基本到位的条件下，事业单位改革才刚刚起步。当前应把提供的产品和服务更多地具有私人产品性质的事业单位逐步实行企业化管理，对提供的产品和服务更多具有公共产品性质的事业单位，也不应由财政全部包下来，而应根据其提供的产品和服务所具有的公共产品性质的多少确定补助力度，一方面避免因补助范围过宽、力度过大而导致政府“越位”；另一方面也要避免因补助范围过窄、力度过小导致政府“缺位”。

（二）应摆脱按隶属关系划分政府间事权和支出责任的窠臼，强调按公共产品和服务受益范围划分政府间事权和支出责任的必要性、合理性

按部门、单位的隶属关系可以明确各级政府财政的支出方向和支出责任，但并不能清晰界定不同级次政府的事权范围，会导致不同级次政府事权划分高度重叠。可行的办法是按照公共产品的受益范围进行划分。首先，若某一政府的辖区范围和某公共产品和服务的受益范围重合，那么由该政府承担提供该公共产品和服务的事权和支出责任就既符合效率原则，又符合公平原则。这是解决政府间事权和支出责任划分“错位”的基本依据。基于此，应强调全国受益的公共产品或服务由中央政府提供，外交、国防、出入境管理、国家安全、国界治理、全国性战略自然资源使用和保护、全国性重大传染病防治、全国性交通干线建设以及社会养老保险管理等基本公共服务均应划为中央政府事权。随着中央政府把本应由其承担的事权上收，相应的机构和公务员履行职能所需安排的公用经费和人员经费就由中央财政承担。与之相对应，中央政府为解决政府间事权和支出责任划分“错位”而安排的专项转移支付就可以压缩或取消 （楼继伟，2013）。同时，对受益范围在地方政府辖区的公共产品和服务应加强地方政府职责，特别是面向基层政府辖区民众提供、地区差异明显、与当地居民关系密切、由地方政府提供更有利于掌握充分信息的基本公共服务，比如社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务管理等，应确定为地方政府的事权。对地方政府承担的此类事权应通过法律形式确定下来，依法保障其事权履行，充分发挥地方政府的积极性、主动性，中央可依据地方性公共产品生产提供所遵循的共性规律，对地方财政事权履行提出规范性、原则性要求，但不宜作出细节性规定。

其次，采取“就近一致”原则划分受益范围与政府辖区范围不重合的公共产品和服务的政府间事权和支出责任。相当部分公共产品和服务的受益范围处于上下两级政府辖区范围之间，超出下级政府的辖区范围，但又不能覆盖上级政府辖区范围的全部。对于这样的公共产品和服务，其在政府间的事权和支出责任划分就不能实现“完美一致”，而只能“就近一致”，即其受益范围更接近于哪一级政府辖区，就由那一级政府承担相应的事权和支出责任。

（三）可以考虑“自上而下”与“自下而上”相结合的思路来划分政府间的事权和支出责任

一方面，适当集权，通过顶层设计“自上而下”划分中央与省级政府之间的事权和支出责任。虽然我国地域辽阔、人口众多、地区差异明显，但省级政府辖区面积较大，全国只有30来个省，由中央政府主导、省级政府参与来划分中央与省级政府之间的事权和支出责任并在全国范围内形成统一的制度安排是可能的。首先受益范围覆盖全国的公共产品和服务应划为中央政府的专有事权并使之承担相应的支出责任，受益范围没有超出省级政府辖区的事权和支出责任由省级政府承担，只有受益范围超出省级政府辖区但又没有覆盖全国的区域性公共产品才需要进一步界定中央和省级政府各自需要承担多大的支出比例和份额，具体问题、具体分析。由中央政府通过集权方式划分的中央与省级政府之间的事权和支出责任，所涉及的多是能体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的基本公共服务，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，这与实现城乡、地区之间公共服务均等化目标直接相关，因此可由中央政府制定全国统一标准，结合政府间财权、收入划分及转移支付制度设计，明确中央和省级政府的事权范围和支出责任；对受益范围超出省级政府辖区，如跨省区的重大基础设施项目、环境保护与治理、公共文化服务等，应在科学评价效益外溢程度的基础上，由中央政府协调有关省级政府完成事权和支出责任划分，或者由中央与省级政府按比例承担支出责任，也可由中央给予适当补助方式由省级政府承担支出责任，由此不难在全国范围内形成统一的制度安排。在这个过程中，应明确中央政府的决定权，适度加强中央政府承担大受益范围基本公共服务供给的事权和支出责任，强调和维护中央权威。事实上，政府间事权和支出责任划分，“不仅关系到现代财政制度的建设，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，本质上属于政治和法律的高阶问题，必须高层推动”（楼继伟，2018）。

另一方面，适当分权，省以下各级政府之间的事权和支出责任划分可“自下而上”，强调分级管理，不宜在全国范围内形成统一的制度安排。这主要是因为不同省份之间地区差异很大，甚至一个省份内部不同地区之间差异也很大。如果在全国范围内形成“一刀切”的统一的制度规定，那么由此会导致巨大的效率损失。比如，对某种地方性公共产品和服务，中央对省以下各级财政的分担比例作出统一的规定，这对某些省份或某个省份而言可能是合适的，但对其他的省份并不一定合适，甚至在实际工作中难以执行。这还仅是对支出分担比例作出统一规定，如果再对公共产品和服务供给的种类、供给的规模、供给的方式等作出统一的规定，由此所导致的效率损失会更大。因此，省以下各级政府之间的事权和支出责任划分需强调“自下而上”分级管理。首先，对受益范围局限在乡镇政府辖区的公共产品和服务，应明确由乡镇政府承担相应的事权和支出责任。乡镇政府可在辖区内进一步划分乡镇政府与村级组织之间的事权和支出责任。受益超出乡镇政府辖区但局限在县级政府辖区范围内的公共产品和服务原则上界定为由县级政府承担事权和支出责任。受益范围更接近乡镇政府辖区，可由乡镇政府承担事权，通过县级政府给予补助的形式来由乡镇政府和县级政府共同承担支出责任。以此类推，划分县级以上政府间的事权和支出责任。这种“自下而上”的政府间事权和支出责任划分思路可以充分照顾到地区差异对政府间事权和支出责任划分所造成的影响，便于把政府间事权和支出责任划分与分级财政制度的构建、完善结合起来，便于政府间事权和支出责任划分能够细化且紧密结合当地实际，提高可操作性，避免“一刀切”的制度安排对效率和公平原则所造成的负面影响。

（四）应明确划分政府间事权和支出责任是划分政府间财权和财力及设计政府间转移支付制度的基础和前提

1994年分税制改革以来，我国政府间事权、财权划分及转移支付制度设计一直存在诸多问题，“财权上收、事权下划”成为理论界和实际工作部门对体制问题的常用概括，由此导致的结果是地方财政特别是基层财政相对困难，政府债务规模累积，财政风险加大。如果不考虑政府间转移支付问题，仅就财权和事权的划分关系来看，财权上收和事权下划这两种手段的合理程度就存在四种搭配组合，即二者都合理；二者都不合理；一个合理而另一个不合理。基于这种判断，不进行具体分析，贸然在财权上收的条件下再上收事权，就不一定是合适的做法。通常，政府间事权和支出责任的划分具有相对独立性，并且是划分政府间财权的基础。当然，政府间事权和支出责任的划分并不能完全决定政府间财权和收入的划分，因为“中央与地方收入分享不仅仅是根据中央和地方担负职能的多少，还主要决定于收入的税收属性”。尽管如此，若反其道而行之，根据政府间财权和收入的划分来决定政府间事权和支出责任的划分则不符合市场经济条件下“量出为入”的基本理财思路和公共经济学的基本原理。

（五）应强调制度基础和制度保障对划分政府间事权和支出责任的重要性

政府间事权和支出责任的划分是个技术性问题，确实需要提出政府间事权和支出责任划分的具体方式、方法，但其并不仅仅是技术性问题，还是严格意义上的制度问题。应通过法律的形式明确界定政府作为整体所应承担的事权和支出责任边界、明确各级政府的专有事权和支出责任、细化政府间共同事权和支出责任、规范政府间委托事权和支出责任（李苗、崔军，2018），形成相对稳定的制度安排并成为各级政府都必须遵守的共同规则，由此才能保证各级政府间的事权和支出责任划分能落到实处，并有助于在集权与分权之间实现稳定均衡。■