新时代下“枫桥经验”的法治化转型探索——以法律援助参与纠纷化解为例

文/李成博 刘娅

“枫桥经验”需进行法治化改革

（一）“枫桥经验”面临法治化困境

“枫桥经验”是我国探索基层纠纷化解模式、维护基层群众利益的一支标杆。回顾“枫桥经验”的形成和发展历程，我们可以发现这是一个动静结合的过程：一方面，“枫桥经验”自20世纪60年代诞生后，随着我国社会发展和变迁，人们对其内涵不断进行改造和更新，并且对基层群众的纠纷化解方面的工作不断创新和完善发展；另一方面，“枫桥经验”万变不离其宗，始终立足于群众的情感之上，符合我国人民千百年来对于和谐的向往与对仁爱的提倡，这也是“枫桥经验”历久弥新的原因。今天，我国正处于全面推进依法治国和全面建成小康社会的决胜阶段，维护基层群众的利益更为重要。

当前，随着社会主义市场经济的快速发展，我国社会发生了深刻的变化，基层状况也与以往相比有所不同：其一，农民的非农化趋势使农村群众面对的社会关系以及由此产生的社会纠纷更为复杂，传统的纠纷解决方法难以应对新型纠纷；其二，随着教育事业的发展，基层群众的知识文化水平不断提升，法律意识不断加强，他们更加倾向于依靠法律而非道德处理问题。即使在乡土社会，也出现了道德让位法律的现象，法律成为社会的最主要规范。这些变化使得发轫于乡土中国时期，重点依靠“乡村道德”化解普通矛盾的“枫桥经验”，面对新时代下数量庞大、种类复杂的新型纠纷，遭受严峻挑战；其三，自上世纪末我国首次将“依法治国”写入《宪法》以来，法治观念已渐入人心；党的第十八届四中全会进一步明确我国必须坚持走中国特色的社会主义法治道路；党的十九大习近平总书记再次强调，依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的一项基本方略。中国人口众多，因而面对日益快速发展的社会，基层群众对法律服务的需求量大而且紧迫。为实现建成法治国家的目标，同样离不开对基层纠纷的妥善处理，对传统的“枫桥经验”进行法治化改造成为必须。

（二）法律援助助力“枫桥经验”法治化改革

法律援助介入纠纷化解是推动“枫桥经验”法治化发展的重要方式。法律援助是指国家为保护法律赋予公民的合法权益，对于特定社会群体或者特定案件的当事人减免诉讼费用、无偿提供法律服务的一种制度。多数情况下，法律援助表现为援助律师介入诉讼，为弱势一方提供法律服务，表达其诉求，对抗强势一方，例如帮助当事人对抗刑事诉讼程序中的公诉方、国家赔偿诉讼程序中的公权力方。但这并不是法律援助的全部含义，事实上，为需要法律专业服务的人提供帮助的一切活动均属于法律援助。本文所称法律援助，也采取广义的解释，包括援助律师中立地为纠纷双方提供法律服务的活动。

事实上，法律援助与“枫桥经验”具有天然的理论融通之处，法律援助参与纠纷的法治化治理没有理论盲区。首先，二者具有类似的文化根基。儒家文化是我国古代社会的主流思想，千百年来为华夏民族不断传承发展，儒家文化对中华文化发展起了决定性的作用，并且深深烙印在中华民族的情感当中。“枫桥经验”本身就是在儒家文化的基础上，结合诸暨市枫桥镇的时代条件所构建的基层治理经验。比如“枫桥经验”强调就地解决矛盾，枫桥地区的民众在解决矛盾纠纷时，更倾向于选择平和的解决方式，适当礼让而避免冲突，体现了对乡村和谐安定的价值追求，这是对儒家文化中和谐观和礼治观的体现。又比如“枫桥经验”重视社区矫正的工作，重视对罪犯的矫治和回归工作，这是对儒家文化中仁爱与宽容的体现。而诞生于西方社会的法律援助制度，旨在为贫困者提供必要的免费的法律服务，倡导法律面前人人平等。这一项制度在我国得以确立，并在近二十年快速发展，也是因为法律援助制度符合我国儒家文化所倡导的一视同仁的仁爱精神，法律援助制度为符合条件的弱势群体提供专业性的法律服务，是对弱势群体需求的关注和扶持，这一项制度被广泛接受和推广，是因为其契合中华民族的情感，得到了群众的支持。因此，“枫桥经验”与法律援助制度均是对儒家文化的传承和在现实条件下的实践，两者的文化根基具有融通之处。

进一步分析，法律援助参与纠纷化解开启了乡贤调解的新模式。乡贤调解是我国乡贤文化在“枫桥经验”中的应用。所谓乡贤文化，在中国古代是指传统社会的士绅在乡村社会建设、风习教化、乡里公共事务中贡献力量，人们尊重和依靠乡绅的权威，而政府也借助乡绅进行沟通和治理，逐渐形成了中国传统文化颇具特色的一种现象。“枫桥经验”非常注重乡贤调解，因为和司法诉讼程序相比，乡贤调解更能够及时赶到现场处理纠纷矛盾，而乡贤更为了解双方的利益所在，能够提出更为妥当的方案，也更易于说服当事人，同时当事人往往自愿履行，避免了执行难的问题。今天，乡贤文化随着社会的变迁，有的瓦解，有的完成革新，形成“新乡贤”阶层。“新乡贤”可以涵盖基层干部、德高望重的退休官员、具备专业知识的本土精英或服务群众的外来精英等。而法律援助参与到纠纷化解的工作当中，便是对乡贤调解的补充和发展。具备法律专业知识的律师可以成为“新乡贤”队伍中坚实的力量，赢得群众的信赖。

法律援助参与纠纷化解的意义

在纪念推广“枫桥经验”50周年大会前夕，习近平总书记指出，要充分认识“枫桥经验”的重大意义，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决矛盾，把“枫桥经验”坚持好、发展好。在纠纷化解过程中，引入法律援助制度，正是新形势下运用法治思维和方式解决矛盾、保障公民合法权益的一次有益尝试。

（一）法治思维：法律援助使纠纷化解更具中立性

介入矛盾双方进行调解的第三方只有客观中立，才能公正化解纠纷，保障双方当事人的合法权益。由中立的第三方参与纠纷化解早已成为法治国家的共同做法，如“审判中立”。“枫桥经验”中立地化解纠纷也不例外。经过50余年的发展，“枫桥经验”在推进国家治理现代化和法治化等方面功不可没，但是必须承认，许多调解组织行政色彩浓厚，以“走群众路线”为精神内核的“枫桥经验”，正面临着与其设计初衷背道而驰的风险。造成这种不利倾向的原因是多方面的，比如调解人员几乎均与体制有关，他们或者是政府退休人员，或者是村委会成员，而且其工资来自财政拨款；再如调解组织或者隶属于工青妇，或者下设于村两委，俨然基层政府。越来越多的人民群众将“枫桥经验”调解组织等同于政府机关的现象不足为奇。基于上述原因，参与纠纷化解尤其是群众与政府部门的纠纷时，相关调解组织很难做到客观中立。因此，在推动全面依法治国和国家治理现代化的时代背景下，引入中立的第三方，对于实现法治并确保社会和谐稳定至关重要。法律援助作为一项以维护公平正义为根本目的的司法制度，主要应用于诉讼程序中，吸收援助律师参与纠纷化解等非诉活动不过是近几个月的最新尝试。事实上，援助律师以中立的第三方介入纠纷，具有不受体制干扰、客观中立的天然优势，应受到充分重视。

（二）法治方式：法律援助使纠纷化解更具专业性

随着社会经济的深刻变革，专业性、行业性纠纷大量上升，纠纷的有效解决，是我国在社会转型期创新社会治理、完善矛盾纠纷多元化解机制的重要环节。律师由于其独特的专业优势、职业优势和实践优势，在解决专业性纠纷中具有不可替代的积极作用。党的十八届四中全会《决定》中明确提出，要加强行业性、专业性人民调解组织的建设。据统计，目前全国共有行业性、专业性调解组织4.5万个，其中医疗纠纷调解组织约7000个，道路交通调解组织约5500个，劳动争议调解组织约7000个，物业纠纷调解组织约5000个。如果没有律师的专业支持，发挥这些调解组织的专业性几乎是空谈。与传统的以道德规范解决纠纷的调解方式不同，援助律师更擅长以法治方式、用专业法律知识协调矛盾双方，从而使双方当事人更为理性地参与和尊重调解的过程，并基于信服和认可及时落实调解的结果。

法律援助参与纠纷化解的实践概况

（一）比较法视野下的纠纷化解法律援助

国外律师参与ADR（Alternative Dispute Resolution，即非诉讼纠纷解决）的实践做法由来已久。ADR是对各种非诉讼机制的总称。这一概念最早起源于20世纪60年代的美国，随后迅猛地发展，逐渐在更多国家中推广。而外国律师在ADR当中发挥着重要的作用，并且在ADR中的地位逐渐提高，对纠纷解决的辅导性地位向主导性地位逐渐转变——律师不仅仅只能作为一方当事人的代理人，而且可以作为调解员、专业的第三方或者仲裁员的身份参与其中。

以美国为例，在美国的司法调解制度当中，调解员一般由法官的助理或者书记员担任，但是特殊情况下，也会请志愿律师担任调解员。换句话说，美国的司法调解制度一直都有律师团体的参与。志愿律师基于他们的专业知识和业务能力，在面对较为复杂、专业性强的案件时，可以更好地发挥调解员的职能。其他国家对于律师参与ADR也同样十分重视。在英国，1988年便成立了由事务律师组成的“家庭事务调解协会”，类似的律师行业协会得到了英国政府的重视，1990年便成立了“英国有效争议解决中心”，不仅提供调解服务，更重要的是承担了培训调解员的任务。在日本，众多的律师协会当中都设立了仲裁机构，而当中更多地以调解作为案件的处理方式。

可见，许多国家对于律师参与到ADR当中十分重视，并且形成了相应的配套机制，在实践中形成了相当丰富的经验值得我们学习。

（二）纠纷化解法律援助在中国

我国法律援助建设起步晚，但是发展迅速，自1984年11月西北政法学院成立第一家高校法律援助机构（西北政法学院法律服务中心）、1995年2月广州市成立第一家政府法律援助机构以来，各类法律援助机构的组织建设在全国范围内不断发展完善；1996年，第八届全国人大四次会议修改了《刑事诉讼法》，并随后在全国人大常委会通过了《律师法》，标志着法律援助制度在我国正式确立。2003年，国务院通过了《法律援助条例》，但该条例在条文上着重诉讼方面的规定，而缺乏非诉讼方面特别是调解的规定。但是实务中，非诉讼案件也是我国法律援助工作的重要部分。2014年，法律援助律师办结了812247件民事案件，其中包含434050件非诉讼案件，占民事案件数量的53.4%。其比重之大，表明了我国的法律援助律师也积极参与到非诉讼案件的处理中。

为了更好地规范律师参与调解的工作，2017年最高人民法院、司法部颁布了《关于开展律师调解试点工作的意见》，要求在北京、黑龙江等11个省（直辖市）开展试点工作，促进律师参与调解工作，并要求具备条件的法庭设立律师调解工作室等建立了一系列配套机制。表明司法对于律师调解给予了相当的重视。在该意见的促进下，2017年10月，北京市盈科律师事务所成立了家事调解中心，这是北京市第一个调解中心。广东省也在积极开展试点工作，2018年3月，广东省律师协会律师调解中心成立后，便成功处理了广东省中级人民法院移送的第一个案件。该意见迈出了规范我国律师调解工作的第一步，法律援助律师介入纠纷调解作为一种被长期忽视的法律援助方式，不同于传统的援助律师介入诉讼模式。调研发现，该试点工作的推行并未受到重视，部分试点地区至今未出台细则、未落实工作，其中援助律师参与调解的开展则更为困难。

法律援助参与纠纷化解的制度建议

（一）指导原则

1.自愿性原则

8.加强蜕壳管理。通过投饵、换水、减少人为干扰、操作细心谨慎、创造安静良好环境等措施促进小龙虾群体顺利统一蜕壳，防止蜕壳后饵料不足引起相互残杀。

与诉讼程序中法律援助的介入带有一定的强制性不同，法律援助参与纠纷化解实际上是一种非诉调解，因此必须尊重当事人的自由意志，当事人主动申请或者自愿接受法律援助的，援助律师方能介入纠纷。坚持自愿性原则的原因有二，首先，调解的本质即以双方当事人合意解决纠纷，因此，必须尊重当事人的意思自治，维护当事人对自己权利的处分权；其次，律师介入调解的最终目的是纠纷化解，如果违背当事人意愿强制调解，即使达成调解协议，也会造成“调而不解”，使协议成为一纸空文。但是自愿性原则应从两个方面进行约束，第一，当事人自愿申请法律援助介入纠纷并不排斥相关组织指派律师参与调解，对于特殊纠纷，尤其是专业性强、法益影响大的纠纷，相关组织有权启动法律援助调解程序；第二，对于身份关系、婚姻关系的确认等不能通过调解解决的纠纷，即使调解过程有援助律师介入也不被允许。

2.合法性原则

援助律师参与纠纷化解应尊重事实和法律，依法调解。长期以来，以“枫桥经验”为代表的调解机制重视劝导和感化，具有深厚的教化治理传统，“枫桥经验”似乎更加是一种政治学或社会学的概念，和法学却相去甚远。现有的研究论著、政策宣传倾向也往往多于学术倾向， 因而也就难以发现其中隐含的深层次的法学问题。过分重视“枫桥经验”的政策风向，忽视调解作为一种非诉方式解决纠纷的本身应有的法治特色，于党中央所提倡的创新“枫桥经验”、用法治思维和方式解决新型矛盾纠纷无益。因此我们必须在纠纷化解中坚持合法性原则，在程序法方面，援助律师的介入、调处过程应严格遵守调解程序，践行回避制度，与相关纠纷有利益关联的律师不能参与该起案件；在实体法方面，援助律师必须以事实为依据，依法促成调解，确保调解协议之公正，不能出现违反法律法规禁止性规定之事由。

3.效益原则

效益原则要求尽量降低成功化解一起纠纷的成本投入，包括调解组织、调解人员、双方当事人的时间成本或者金钱成本。如果说公正原则是诉讼程序的“王牌原则”，那么效益原则在非诉调解（包括律师介入纠纷调解）中的地位应尤其突出。一是因为选择调解而非诉讼的本来目的就是选择交易成本最低的情况下达到对双方都有益的交易，每一当事人都渴求和解产生的对诉讼的剩余最大化；二是因为我国律师资源稀缺，吸收一部分律师参与纠纷化解，势必造成其他诉讼纠纷律师资源紧缺，而且援助律师的薪酬也会进一步增加政府的财政负担。在这种情况下，纠纷发生后的诉讼与非诉的程序选择、援助律师介入的纠纷类型、参与化解纠纷的方式等一系列影响司法效益的因素必须得到充分考虑。

（二）纠纷调解法律援助的介入机制

首先，法律援助能够介入的案件范围主要涵盖各类民商事的纠纷，包括刑事附带民事纠纷中的民事部分。正如前文所述，法律援助参与纠纷化解以自愿性原则作为指导原则之一，在当事人能够自由处分的权益上，都可以自愿申请调解。但是身份关系、婚姻关系的确认等问题由于不属于当事人能够自由处分的权益，则排除于范围之外。其次，为了保障法律援助的资源能够充分地作用在经济困难或者其他有需要的公民上，当事人需要满足一定的条件才能申请法律援助。现行的《法律援助条例》明确规定了民事和刑事案件中申请法律援助提供代理人的条件，但是却缺乏申请法律援助提供调解服务的条件。笔者认为，后者的条件可以参照该条例第十条和第十一条的规定，为有经济困难的公民提供调解服务。

符合条件的当事人的申请是最主要的介入方式。其次，公安机关、检察院、法院等部门在处理纠纷时，对可调、能调、愿调的案件当事人提出建议和劝导，让其理解和选择更适合的处理方式。同时，对于常见的交通事故纠纷、医疗侵权纠纷、房产纠纷等，各地司法局和交警部门、医学会、国土房管等相关部门建立相应的诉调平台，对纠纷的性质作出判断并引导符合条件的当事人寻求法律援助的帮助，实现诉调分流。

（三）法律援助参与纠纷化解的开展机制

2.说服和疏导。在法援律师组织调解的过程中，应当仔细了解双方的利益诉求。在此基础上，依据自身的法律知识为双方当事人的合理需求进行说理论证，让对方当事人理解个中缘由；同时从客观中立的角度为当事人排解心中的矛盾，缓和情绪，从而促成双方和解。律师作为具备专业知识的第三方，其身份和地位往往能够得到当事人的信赖，律师应当发挥这方面的作用，在当事人之间构建互相理解的桥梁。

3.提出化解方案。法援律师应当用书面形式记录各方当事人的争议事项，以自身的专业知识和专业素养，提出让双方同意的调解方案，并经双方当事人签字确认。另外律师还可以鼓励和见证当事人即时履行，避免迟延履行再次激化矛盾，这也会增强人们对法律援助律师调解的信心。

4.交流和培训。一方面，对成功调解的案件进行类型化整理，根据不同性质案件的不同处理方式总结经验，在法律援助中心、人民调解委员会、律师行业协会等组织下交流经验。另一方面，可以请在这方面工作表现优秀的律师或调解员为其他人员提供培训，彼此促进提升，这也是对“枫桥经验”的贯彻和运用。

（四）法律援助参与纠纷化解的保障机制

法律援助机构与人民调解委员会层级设置

1.组织建设保障

不同于传统的援助律师介入诉讼模式，法律援助参与纠纷化解实质是援助律师介入人民调解，因此在组织建设上，应结合法律援助和人民调解的既有成果，构建法律援助参与纠纷化解的新组织模式。

观察发现，法律援助机构与调解委员会的层级设置正好相反，前者呈倒三角结构，后者呈三角结构。在市级及以上、村、居委会层面二者无重合之处，县级、乡镇层面二者稍有共存。因此，应充分利用现有资源，由各级司法行政机关分管领导统筹工作，重点加强县级法律援助机构、乡镇司法所援助律师参与本级人民调解的力度；各县级法律援助机构、乡镇司法所也应当加强对所辖村居委会基层纠纷的援助力度；经济条件成熟的县、镇人民调解组织，应积极探索援助律师职业化道路，吸收援助律师专职从事调解工作。三管齐下，共同推动“枫桥经验”的法治化道路。

此外，要格外注意发挥社会律师的主体作用。由于编制、待遇等因素，我国发展专职法援律师道阻且艰。在此期间，应充分发挥社会律师的优势，鼓励、聘请他们参与到人民调解工作中。社会律师必须具有一定的职业经验和执业年限，热心调解事业，社会声誉良好。应建立社会律师参与调解的多元化渠道，例如根据律师事务所所在地划片负责本地调解工作，指派社会律师前往相应的调解组织值班；有条件的律师事务所可以成立专门的调解工作室，减免调解费用或者享受调解补贴，将律师调解作为一项专门的业务运行，积极探索律师调解的市场化道路；各县市律师协会应成立专门的律师调解办公室，组织协会内律师展开来自本辖区公安司法机关委托的或者当事人主动申请的纠纷化解工作；各县市共青团、工会、妇联等组织要与当地律协积极合作，寻求律师帮助本部门分别负责的青少年、工人、妇女群体相关纠纷的调解工作；调解工作经验性强，律师专业技能突出但是难以应对复杂的社会纠纷，因此必须加强律师与普通人民调解员之间的交流学习，分享经验，优势互补。

其次，还要充分发挥各大高校法科学子自发成立的法律援助相关社团的作用。首先必须认识到，法律援助介入纠纷化解的援助者并不应局限于律师、调解组织和法援机构，具备专业知识、调解能力的法学教师、学生也可以积极参与到调解工作中去，尤其是我国各类纠纷数量巨大、律师数量有限、调解组织法学专业能力欠缺的大背景下，吸收法科学子队伍参与调解更为必要。调查发现，各政法院校、各高校法学院几乎均设有法律援助团体，其学术能力、师资力量、工作能力已初具规模，这些团体常年义务接受群众的大量法律咨询。近年来，各大高校相继与政府机构强强联合，探索建立新型法律援助研究机构，例如2018年1月中国政法大学在司法部的支持下成立国家法律援助研究院，标志着我国法律援助事业从重视机构建设向加强理论建设的转型。如果充分利用这些高校团体参与到调解工作中，将大幅解决我国当前面临的调解困境。

最后，要充分利用信息技术，建设律师介入纠纷调解的信息化途径。2017年8月，司法部《关于推进公共法律服务平台建设的意见》中强调提供法律咨询的重要性，为人们面对的法律困境提供指引，并利用现代信息科技实现线上线下互补，应对数量庞大的各类纠纷。要充分利用“12348”法律援助热线，尝试开辟律师调解专线；充分利用微信、微博等信息平台，例如有些地区创新建立微信纠纷解决群，矛盾双方在微信群里交流、谈判，律师在微信群里建言献策、讲解法律，省时省力，极具创意和效率；有些地区打造了专门用于纠纷调解的APP，聚合法律专家、调解人员、执业律师在线上服务，通过媒体推广给当地居民，鼓励居民下载使用，有了矛盾直接通过APP上的律师和调解人员解决，“小事不出村”变成了“小事不出手机”，方便高效；此外，要充分利用大数据，致力于大数据平台的建设和应用，将历史上的纠纷类型和应用法律上传到云端，建立律师与调解大数据交互平台，让律师更加直接地应用相关法律调解类似纠纷，既高效，又正确，又能使纠纷双方信服，同时，大数据平台通过各层次、地域之间纠纷调解资料的报备和共享，还可以预测某一地域、某一时期的可能出现的纠纷种类，提前选取有相关经验的律师介入纠纷化解，充分利用有限的律师资源，充分发挥他们的专长，提高纠纷化解的成功率。

2.物质保障与精神激励

保障短缺是目前我国各类援助律师面临的共同困境，纠纷调解援助律师作为意义重大的新生制度，尤其应增加物质保障，并注重该制度的公益性质，进行精神激励。首先，应加大政府购买法律服务的力度。按照《财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，落实援助律师作为调解人员的经费补贴，并根据当地经济发展实际建立动态增长机制，还应按照《政府购买服务管理办法》的要求，把人民调解以及援助律师调解作为社会管理性服务内容纳入政府购买服务目录；第二，争取分级财政预算，经济发达地区，以区县财政为主，经济欠发达地区以省市财政为主，共同解决援助律师调解经费问题，对中西部地方特别是贫困地区，要积极争取中央和省级财政加大转移支付力度；第三，积极吸收各类公益基金、社会组织的捐赠，尤其是高校法律援助组织，应大力加强与律师事务所合作，争取律师事务所的援助基金；第四，重视精神激励，包括对参与法律援助的律师个人、积极组织调解援助的律师事务所和调解组织，充分利用多媒体渠道，通过先进事迹展播、评选、颁奖大会等方式，对优秀个人和组织进行精神激励，增强广大律师参加调解的积极性、荣誉感和自豪感。

结论

“枫桥经验”随着中国特色社会主义走进了新时代。当前各项法治改革进入深水区，而“枫桥经验”作为维护社会和谐稳定、满足基层人民利益分配的纠纷化解模式，也面临着法治化转型难题，同时也面临改革创新机遇。新时代下，将法律援助制度引入纠纷调解机制，着力调整《人民调解法》、《法律援助条例》、《关于开展律师调解试点工作的意见》等相关法律文件的不协调、不完善之处，推动基层法治，才能真正实现全面依法治国的宏伟蓝图。